〔摘要〕20世紀 80年代初，中共人口政策進行了重大戰略調整，走上 “中國特色人口之路 ”: 80年代從 “急剎車 ”的實施到 “開口子 ”微調並基本穩定為 “一孩半 ”政策 ; 90年代突出 “可持續發展”戰略下 “人口資源環境 ”關系中人口因素的關鍵性 ;本世紀以來決策重心轉到包括 “數量控制 ”在內的 “人的全面發展 ”。30多年人口決策歷程表明，數量問題始終是中國人口第一位的問題 ;中國人口中長期發展戰略將從 “零增長 ”轉向 “負增長 ”;關於是否放開 “二孩 ”的政策調整，必須慎重。當前的人口決策，重在完善人口管理和服務政策，以綜合手段統籌解決突出的人口問題。
〔關鍵詞〕人口政策 ;中國式現代化 ;生育政策調整
中國全面推行以“提倡一對夫婦隻生一個孩子”為主導思想的人口政策，至今已逾30年，在人口控制成就顯著的同時，關於是否應當調整生育政策的爭議不斷出現。評判一個現行政策，最好先搞清楚其前世今生。本文擬從黨和國家領導人的人口闡述及歷年人口政策文件解讀入手，對新時期以來中共人口決策歷程做一個較為完整宏觀的回顧和考察，希望能在歷史與現實的觀照中，理解中共在“中國式的現代化”進程中傳承和發展著的人口戰略，以便更好地認清當前人口趨勢及決策現狀，更准確地把握這條獨具中國特色的人口之路與中國式現代化的關系。
一、用人口算出來的“小康”目標———改革開放初期控制人口增長的戰略抉擇
眾所周知，中國從20 世紀70 年代初即已開始正式實行計劃生育，要求基本為“二孩”目標，即“一個不少，兩個正好，三個多了”。經過10 年的努力，人口自然增長率穩步下降，婦女總和生育率( 平均每名婦女一生所生育子女數) 從1970 年的5． 71 降到1980 年的2． 24，接近國際公認人口更替水平2． 1。照此趨勢，隨著經濟社會發展，生育率緩步降至更替水平下，應當是可預料的事。那麼，為什麼在計劃生育工作勢頭不錯的情況下，中國政府要下決心出台更為嚴厲的人口控制政策呢?
70年代末 80年代初，中國人口政策面臨著 “人口控制迫在眉睫”的現實需要。當時的人口形勢十分嚴峻 :總量從 1970年的 8億增長到 1980年的 10億，10年增長 2億; 50年代、60年代兩次人口高峰疊加而正在形成第三次人口高峰。人口規律表明，“人口高峰一旦出現，就不得不需要經過兩三代人的時間才能逐步緩解”。（鄔滄萍、謝楠 :《1980—2010:中國人口政策三十年回顧與展望》，《甘肅社會科學》2011年第 1期。） “人口多，底子薄，耕地少 ”的基本國情更顯突出，幾乎成為當時人們的 “口頭禪 ”， “在生產還不夠發展的條件下，吃飯、教育和就業就都成為嚴重的問題 ”。 （《鄧小平文選》第 2卷，人民出版社，1994年，第 164頁。）這引起鄧小平、陳雲等領導人高度重視，反復強調要 “限制人口增長 ”。陳雲曾警告說，“人口是爆炸性問題 ”， “人口問題解決不好，將來不可收拾 ”。（《陳雲文集》第 3卷，中央文獻出版社，2005年，第 460頁。）由此，採取果斷措施遏止住人口數量過快增長的勢頭，實是當務之急。
另一方面，新時期中國人口決策從一開始就不是一個頭痛醫頭腳痛醫腳的臨時性措施，而是國家現代化目標設計中的重要和必要一環。中共十一屆三中全會確定將工作重心向經濟建設轉移，提出在 20世紀末實現四個現代化之時，計劃生育工作就被當作 “直接關系到國民經濟全局，關系到實現四個現代化的速度 ”的大事，提到了重要議事日程上來。鄧小平明確指出 : “我們把計劃生育問題當做一個戰略問題。”（《鄧小平年譜 ( 1975—1997)》 (下)，中央文獻出版社，2004年，第 747頁。）陳雲也指出 :限制人口、計劃生育問題，要列入國家長期規劃、五年計劃、年度計劃。這個問題與國民經濟計劃一樣重要。（參見《陳雲年譜 ( 1905—1995 )》下卷，中央文獻出版社，2000年，第 259頁。）
人口必須進一步控制的結論，在很大程度上是從經濟上算出來的。“如果人口的增長率不進一步降下來，到本世紀末，我國人口將超過十二億”（《三中全會以來重要文獻選編》 (上)，中央文獻出版社，2011年，第 117頁。），如此，實現四個現代化必然化為泡影。鄧小平即指出 : “中國式的現代化，必須從中國的特點出發。比方說，現代化的生產隻需要較少的人就夠了，而我們人口這樣多，怎樣兩方面兼顧?”為此 “要大力加強計劃生育工作”。（《鄧小平文選》第 2卷，第 163—164頁。）
后來鄧小平將 “中國式的現代化 ”確定為更低但更可行的 “小康 ”，也是在充分測算中國人口發展的基礎上進行的。作為一個大國領導人，提出 “小康 ”這個與西方式的現代化相比 “小氣 ”的目標，需要有面對現實的勇氣，這個現實首先就是中國十億人口和實現現代化必須看人均數字的客觀要求。他說 :我們的現代化標准，就是到本世紀末達到小康水平，達到國民生產總值人均 1000美元。我們經過反復研究，覺得可能 1000美元還是高了一點，因為必須考慮到人口增長的因素。所以我們這個目標放到人均 800美元的水平上。（《鄧小平年譜 ( 1975—1997)》 (下)，第 836頁。）
當鄧小平放眼 21世紀，設想中國長期經濟發展戰略時，人口增長同樣是他思考的一個重要前提。他指出 : “從 1981年開始到本世紀末，花 20年的時間，翻兩番，達到小康水平，就是年國民生產總值人均 800到 1000美元。在這個基礎上，再花 50年的時間，再翻兩番，達到人均 4000美元。”（《鄧小平文選》第 3卷，人民出版社，1993年，第 224頁。） “61年后，一個 15億人口的國家，達到中等發達國家的水平，是了不起的事情。” “這就是我們的戰略目標。 (《鄧小平文選》第 3卷，第 305頁。）他所說的是按 “一孩化 ”政策不變，2050年的人口預測和經濟發展目標。可見，中國人口目標是與長期經濟發展目標同步，並服從於后者的。生育政策必須從 “二孩 ”目標進一步收緊實為必然， 提倡一對夫婦隻生一個孩子也達成了共識“”。
從改革開放初期鄧小平等人作出的這個重大決策起點可以看出此后若干年人口決策過，程的一些基本特征以及政策爭議的端倪。
第一，從一開始，中國人口控制就被看作是一個與國家前途命運休戚相關的戰略問題，“牽一發動全身”。其重要程度就是鄧小平所說的，不搞計劃生育就是讓中國“走投無路，發展不起來，永遠處於落后的地步”（《鄧小平年譜( 1975—1997) 》( 下) ，第1157 頁。）。因此，作出這個決策，中共領導人是有大魄力、下了大決心的。此后面臨種種干擾和困難，也需要后繼者時時牢記此點並頑強堅守，稍一動搖后果就很嚴重。
第二，從該決策思路來看，其主要理論依據是馬克思主義關於人類自身生產必須與物質資料生產相適應的“兩種生產”理論，人口指標與經濟指標( 國民經濟計劃) 緊密相連，人口決策與經濟因素的關聯始終最為緊密、最為直接。因此，當經濟發展好的時候，甚至僅僅是糧食問題解決了，就有人以“人口問題本質上是發展問題”為由，認為既然已經發展了，人口就不是問題，而不必嚴格控制了; 后來又有人以經濟發展是因為勞動力豐富形成的所謂“人口紅利”所致，而主張放鬆控制。其實說穿了還是“人口”與“人手”之爭。所以最初的理論依據就不夠了，后來發展為“人口資源環境”與經濟發展的辯証關系。
第三，計劃生育政策具有明顯的計劃性特征。當市場經濟體制建立后，一部分主張調整人口政策的學者自稱“改革派”，稱那些贊成嚴控人口的學者為“保守派”，主張取消所謂“計劃經濟制度下形成”的計劃生育，以市場調節的方式來控制人口，其實質是要取消政府主導的人口控制。其實，人口計劃微觀上是限制生育數量，宏觀上則是國家戰略規劃，對於人口政策是必不可少的。
第四，也要承認，不論從世界范圍來看，還是從縱向歷史來看，或是從人類自然繁衍的社會基礎來看，中國的人口控制確是一個尺度嚴厲的政策。它是在生育率已接近更替水平時，主要運用政府強制力來推行的大幅度降低生育水平的政策，因此始終與群眾自然生育意願有較大差距。中國的人口控制難即難在這裡。由於這個差距依然長期存在，生育率反彈的勢能也必定長期存在。近年來愈演愈烈的關於“放開二胎”輿論，不論有何種理由，首先反映出的正是這長期壓抑的自然生育意願的釋放欲望。
二、“急剎車”與“開口子”
———從“一孩”到“一孩半”生育數量目標的實施與調整
1980 年9 月7 日，五屆全國人大三次會議正式宣布: “在今后二三十年內”， “普遍提倡一對夫婦隻生育一個孩子，以便把人口增長率盡快控制住，爭取全國總人口在本世紀不超過十二億”。（彭珮雲主編: 《中國計劃生育全書》，中國人口出版社，1997 年，第40 頁。）
9 月25 日，《人民日報》發表《中共中央關於控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》。新時期人口政策從此開始全面實施。
“提倡隻生一個”是一個達成共識的政策指向，不過從國家宏觀層面來看這只是“提倡”，是指導思想和政策傾向，而此傾向的強度應當如何，在當時的時代條件下，還是需要在具體政策制訂和實施中摸索的事情。從今天來看，由於當時的人口形勢特別嚴峻，與現代化目標距離過於遙遠，從最嚴重的風險估計出發，人口規劃在起步階段採取了“著力從緊”的思路。陳雲對此態度鮮明，他在1979 年6 月的一次談話中說: “這次先念同志對我說，實行‘最好一個，最多兩個’。我說要再強硬些，明確規定‘隻准一個’。”（《陳雲文集》第3 卷，第460 頁。） 他還強調: 提倡隻生一個孩子是眼前第一位的工作，至於由此而產生的一些問題則屬於第二位的問題。（參見《陳雲年譜( 1905—1995) 》下卷，第259 頁。）
1979 年12 月18日，國務院副總理、計劃生育領導小組組長陳慕華在全國計劃生育辦公室主任會議上指出:“過去我們說， ‘最好一個，最多兩個’，現在提出‘最好一個’，后面那個‘最多兩個’沒有了。這是目前人口發展中的一個戰略性要求。”（彭珮雲主編: 《中國計劃生育全書》，第160 頁。）這些都體現了當時希望盡最大可能增加“一孩”生育的決策意圖和傾向。
自然，政策的實施比決策過程復雜的程度完全超出人們的想象。從戰略上看，嚴控人口當然抓住了主要矛盾和第一位的問題，而且最終目的也是為了全國人民，包括讓節制生育的人民過上更好的生活，但宏觀層面的指導思想到具體操作還有個可行性和戰術的問題。具體人口政策制訂和實施初期的歷史可謂生動呈現了一個“摸著石頭過河”的過程。比如在可行性上確實還缺乏足夠的研究論証。當時提的有些指標不切實際，如在1979 年就提出爭取當年把人口自然增長率降到10‰，1985 年降到5‰（參見1979 年6 月18 日國務院總理華國鋒在第五屆全國人大二次會議上作的《政府工作報告》。），2000 年達到人口零增長（參見陳慕華: 《必須有計劃地控制我國人口的增長》，《人民日報》1979 年8 月11 日。）。在這樣的指標下制訂出來的具體人口控制措施，后來被稱作“急剎車”是不為過的。同時，在具體實施過程中，全國“一刀切”，“沒有政策彈性，缺乏層次性和過渡性”（李建新: 《轉型期中國人口問題》，社會科學文獻出版社，2005 年，第248 頁。）; “脫離了對農民生育期望的研究”（湯兆雲: 《我國現行人口政策的形成與穩定》，《江蘇大學學報》( 社會科學版) 2004 年第1 期。）。特別是一些基層計生工作者為了達到指標，採取強迫甚至暴力手段，造成了不良影響。總體來講，可以用“求之過高”和“操之過急”來形容。加之農村實行家庭承包責任制后，以家庭為生產單位更刺激了對“人手”特別是男孩的需求。因此，“一孩”政策在農村施行伊始便遭到強烈抵制。計劃生育工作成為“天下第一難”。
1981 年9 月10 日，中共中央書記處會議聽取陳慕華的匯報后認為，要根據新的形勢和實踐經驗，進一步研究計劃生育政策，使其符合實際情況，易為廣大群眾接受。會議決定，要制訂一個為廣大農民接受的比較堅定的長期的政策，使黨的計劃生育政策和多數農民取得一致。（參見楊魁孚、梁濟民、張凡編: 《中國人口與計劃生育大事要覽》，第90 頁。）1982 年2 月，《中共中央、國務院關於進一步做好計劃生育工作的指示》對國家生育政策作出了完整、具體的表述: “國家干部和職工、城鎮居民，除特殊情況經過批准者外，一對夫婦隻生育一個孩子。農村普遍提倡一對夫婦隻生育一個孩子，某些群眾確有實際困難要求生二胎的，經過審批可以有計劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎。”（《改革開放三十年重要文獻選編》( 上) ，中央文獻出版社，2008 年，第244 頁。）
中央還列出了可照顧生二胎的10 種情況。然而，根據測算，全部按規定照顧，可生二胎者也隻有5% ，解決不了在農村遇到的執行困境。
1984 年4 月5 日的中央書記處辦公會議再次討論了生育政策問題，決定“開小口，堵大口”，在部分農村逐步實行允許第一胎生女孩的夫婦生育第二胎。4 月13 日，中共中央批轉國家計生委黨組《關於計劃生育工作情況的匯報》( 即“7 號文件”) ，規定: ( 1) 對農村繼續有控制地把口子開得稍大一些，按照規定的條件，經過批准，可以生二胎; ( 2) 堅決制止大口子，即嚴禁生育超計劃的二胎和多胎。文件把原來可以生二胎的大約5% 以下的照顧面，擴大到10%左右，同時允許各地“以后隨著多胎減少，照顧生二胎的口子可以繼續開大一些”。（彭珮雲主編: 《中國計劃生育全書》，第24 頁。）
自1984 年下半年起，各地紛紛“開口子”。
結果相反的局面又出現了: 繃得過緊的政策一旦“開口”， “口子”的尺度就不好把握了，尤其是給一部分群眾造成心理混亂，計生工作難以開展。5 個百分點的政策鬆動迅速產生“蝴蝶效應”，在一些地方導致人口失控。總結起來，此次調整“沒有充分估計到兩種政策替代的困難，政策本身又缺乏可操作性，忽略了‘開口子’的標准，如何從‘緊政策’過渡到‘鬆政策’，都缺乏准備”（湯兆雲: 《我國現行人口政策的形成與穩定》，《江蘇大學學報》( 社會科學版) 2004 年第1 期。）。
1984年的一項研究表明，按人口實際發展趨勢，實現 2000年人口不超過 12億的目標困難極大，最大可能是12． 5億左右。（參見中國社會科學院、國務院技術經濟研究中心《2000年中國的人口和就業》研究報告。）
關於人口政策實施規律，國家科委課題組經過研究認為 : “上面政策若開小口，下面實際情況就是決口。”（參見《科技日報》1990年 1月 8日。）
於是有人提出重新收緊 “口子 ”。然而經過一緊一鬆，人們再也禁不起折騰了。“口子”不能再放鬆，但也難以再收回，否則將失信於民。1986年 5月中央轉發《關於 “六五 ”期間計劃生育情況和 “七五 ”期間工作意見的報告》時指出 : “實行計劃生育、控制人口過快增長的關鍵，是從實際出發，制訂出經過教育，絕大多數群眾能夠接受的有利於控制人口增長的政策。”同年 12月，中央再次強調，農村應該有個長期、穩定、得到多數農民支持的計劃生育政策，並明確規定第一胎為女孩的農村居民在一定間隔后可生育二胎。
1988年 3月 25日，國務院代總理李鵬在《政府工作報告》中強調，為了實現 2000年人口目標，“必須嚴格執行現行政策”， “即使在農村中對少數確有困難的家庭作些照顧，也必須從嚴掌握 ”。（《人民日報》1988年 4月 25日。）
嚴厲的表述表明了對人口現狀的嚴重憂慮。但 3月 31日中共中央政治局常委會討論國家計生委《計劃生育工作匯報提綱》時，仍重申計劃生育政策必須 “長期、穩定、得到多數農民支持 ”。1989年 2月 23日中共中央政治局常委會第 58次會議討論后更明確指出，計劃生育政策必須穩定，政策的波動會引起多生、搶生，因此既不能再放寬，也不宜再收緊。現在應當強調認真執行現行政策，而不是改變現行政策。（參見楊魁孚、梁濟民、張凡編 :《中國人口與計劃生育大事要覽》，第 188頁。）
以城市 “一孩 ”、農村 “一孩半 ”為基本特征的新時期中國人口政策，就這樣穩定下來，從此在生育數量控制目標上沒有再做大的調整。
關於 20世紀 80年代中國人口政策，學界大多以中期或 1984年為界分為兩個階段，前一階段為嚴格控制和 “一胎化 ”階段，后一段為調整和 “一孩半 ”階段，以 “穩定現行政策 ”收尾。而人口發展狀態，則呈現波動狀態，前期生育率穩步下降，中后期大幅回升。對於這一時期人口政策，多數學者認為，由於前段政策過於嚴苛，政策實施也有失當之處，后期的調整是必要的，但有口子放得過鬆的缺點，總體在可控可接受的范圍。⑤還有人指出，是當時指導思想發生了鬆動，才造成政策放鬆: “盲目樂觀和遷就落后的思想，再加上糧食連年豐收，頭腦發熱 ”;同時 “從國外也沖進來一股對我國計劃生育工作的干擾，無端指責中國計劃生育工作違反所謂 ‘人權 ’，要求我們生育自由化”，干擾了決策思路。如 1984年底，主管業務領導部門有人提出以后隻搞中長期計劃，撤銷年度計劃指標，也不再搞全國人口區域規劃，還提出 “思想不要封頂 ”， “最后到普遍生兩個”，群眾乃至國外輿論界由此得出 “政策變了”的結論，結果 “二胎面越開越大，成為全國性的普遍現象”，導致農村人口嚴重失控。⑥
20世紀 80年代的人口決策及實施過程留下了極為深刻的經驗教訓。首先是在 “嚴控人口 ”的宏觀指導思想指導下的具體決策，理論依據和國情依據均很充分，卻對 “社會心理依據 ”這個實施中最重要的條件論証不夠 ;而在根據實際情況調整時又過度遷就社會心理 (生育意願)，忽視前兩個依據。人口失控是客觀存在的，這是中央后來進行總結時得出的一個判斷。但應當指出，80年代末，中央決策層總結經驗教訓，及時糾正失誤，並努力維護政策穩定性，體現了原則性與靈活性，終於經受住了政策實施初期震蕩的考驗 ⑦，走出了中國式人口控制道路的第一步。這段歷史也反映出人口政策的高度敏感性，令后來的人口決策者時時記憶猶新，每當政策稍做微調，都要反復測算、調研、試點，慎之又慎，不敢掉以輕心。
三、人口決策與“可持續發展”———市場經濟條件下“人口資源環境”中的人口因素
20 世紀90 年代初的中國人口增長延續著80 年代中期以來的迅猛增長態勢。第三次生育高峰洶涌而來，人口每年淨增約1600 萬人，生育率居高不下。中共中央總書記江澤民對此亦有親身體會。1989 年12 月1 日他在一次講話中感慨地說: “農村要抓計劃生育工作。原來以為計劃生育搞得不錯了，一對夫婦生一個孩子。后來聽說鬆動了，生女孩的還可以再生一個。到農村看了看，絕對不是一家生一個。”（彭珮雲主編: 《中國計劃生育全書》，第141 頁。）人口猛增成為當時經濟發展和深化改革的巨大壓力。
為此，1989 年11 月9 日通過的《中共中央關於進一步治理整頓和深化改革的決定》中，特別提出要“堅決改變近幾年來農村中放鬆計劃生育、人口增長失控的現象”（《改革開放三十年重要文獻選編》( 上) ，第551 頁。）。這是否意味著新一屆中央領導集體將重新收緊80 年代后期反復強調要穩定和長期堅持的現行人口政策呢?中央用“穩定”二字來回答對政策延續性的疑問，用“嚴格”二字來應對控制人口的緊迫要求。當時採取的策略是“兩手抓”。一手抓“軟”的。首先是“加強宣傳教育”工作。1990年3 月3 日，中辦、國辦轉發中宣部、國家計生委《關於加強計劃生育宣傳教育工作的意見》，強調“國家指導和群眾自願相結合的原則，貫徹以宣傳教育為主、避孕為主、經常工作為主的方針，把宣傳教育放在首位”（彭珮雲主編: 《中國計劃生育全書》，第31 頁。）的“三為主”方針。其次是明確“政策不變”，給群眾吃定心丸。當年的《政府工作報告》指出“必須堅決穩定現行的計劃生育政策”（《人民日報》1990 年4 月6 日。）。另一手則抓“硬”的，即狠抓政策落實。1991 年5 月12 日，中共中央、國務院發出《關於加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》，要求“各級黨委和政府務必把計劃生育工作擺到與經濟建設同等重要的位置上來”; “黨政第一把手必須親自抓，並且要負總責”，同時繼續“把做好計劃生育工作和完成人口計劃作為考核各級黨委、政府及其領導干部政績的一項重要指標”（《十三大以來重要文獻選編》( 下) ，人民出版社，1993 年，第1565 頁。）。
此后，計劃生育指標與各級領導政績挂鉤，嚴格實行一票否決制度，延續至今。這曾使得虛報、漏報人口數字的負面效應隨之而來，一度影響90 年代人口統計數據的准確性，但也大大強化了地方領導人的責任感，有力推動了這一時期人口工作的開展。
從90 年代中期起，中國人口控制成效開始顯現出來。人口自然增長率由1990 年的14． 39‰下降到1995 年的10． 55‰，1999 年降到9． 53‰，從此基本穩定在1% 以下，全國生育水平降到更替水平以下。2000 年，大陸總人口為12． 66 億人。這一結果雖大大超出12 億目標，但人口增速大為減緩，平穩度過生育高峰，人口發展進入低生育水平階段，中國人口再生產實現了從“高出生率、低死亡率、高增長率”到“低出生率、低死亡率、低增長率”的轉型。
長期困擾於人口重負的中國人，似乎可以稍稍鬆口氣了，人口工作開始出現新的氣象。1994 年，在國際人口與計劃生育領域被視為“裡程碑”的國際人口與發展大會在開羅召開。大會《行動綱領》提出了“生殖健康”理念。作為世界上人口最多兼人口控制最嚴的國家，中國如何回應備受關注。作為對國際社會的反應和承諾，1995 年10 月國家計生委正式提出計劃生育工作思路和工作方法的“兩個轉變”。由此中國計劃生育工作開始從以“人口控制”為主導轉向以“生殖健康促進”為中心，進入人口工作“漸進的改革階段”。以“優質的避孕節育和相關生殖健康服務”為主要內容的試點和推廣在各地漸次展開。（參見解振明、湯夢君: 《從人口控制到生殖健康促進———中國計劃生育漸進式改革》，張維慶主編: 《改革開放與中國人口發展》，社會科學文獻出版社，2009 年，第96—99 頁。）
也正是從90 年代中期起，從國家宏觀角度及具體人口決策角度，如何把握人口控制在新的工作思路中的位置，成為一個重大議題。鑒於中國已進入低生育水平國家行列，特別是開羅大會“把人自身而非人的數量作為一切人口與發展活動的核心”的倡導也得到中國政府的認同，國內關於放鬆人口控制的呼聲開始多起來。甚至有人提出，在市場經濟條件下，人口控制也應當由市場調節。江澤民對此指出，“通過發展市場經濟自然而然地降低出生率，那將是一個漫長的過程，不利於加快現代化建設的進程，也不符合中國的國情”，因而“無法實現我國的人口計劃”。“控制人口增長屬於政府調控的職能”，政府是一定要管的。（參見《人民日報》1994 年3 月23 日。）江澤民的潛台詞或許是: 中國其實已沒有像西方那樣的條件和發展空間，以百年為期來等待人口增長率的自然降低，而隻能採用人為手段來實現。而當經濟發展、人民生活水平提高，資源環境問題也一步步逼近，人口問題的綜合性和戰略性特征展現得越來越突出。尤其是當中央提出可持續發展戰略的時候，人們發現，中國不存在孤立的人口戰略，而是一個環環相扣、缺其一環則全盤盡失的人口資源環境戰略，再置入可持續發展整體戰略，其中人口因素被放在突出位置。如1995 年9 月江澤民的《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》報告，就將“經濟建設和人口、資源、環境的關系”列為12 個重大關系之一。
自1991 年起，中共中央在每年3 月“兩會”期間召開一次座談會，專門研究人口和計劃生育工作。該會最初叫“中央計劃生育工作座談會”，1997 年更名為“中央計劃生育和環境保護工作座談會”，1999 年更名為“中央人口資源環境工作座談會”。黨和國家最高領導人每次均與會並發表綱領性講話。中共十五大報告曾將“計劃生育”和“保護環境”作為兩個基本國策並提。（《十五大以來重要文獻選編》( 上) ，人民出版社，2000 年，第28 頁。）歷年中央計劃生育工作座談會對此反復闡述和強調。如江澤民在1996 年會上講: “經濟的發展，必須與人口、環境、資源統籌考慮。”（《新時期環境保護重要文獻選編》，中央文獻出版社、中國環境科學出版社，2001 年，第383 頁。） 在1997 年會上特別指出: “人口、資源、環境三者的關系，人口是關鍵。”（《人民日報》1997 年7 月25 日。） 在2000 年會上講: “必須始終堅持把控制人口、節約資源、保護環境放在重要的戰略位置。惟其如此，我們才能實現可持續發展。”（《人民日報》2000 年3 月13 日。） 由於直至21 世紀“我國人口資源環境形勢仍然相當嚴峻”，江澤民不斷提醒人們，中國“穩定低生育水平的任務仍很艱巨”（《新時期環境保護重要文獻選編》，第627—628 頁。）。
2000 年3 月中共中央、國務院發表《關於加強人口與計劃生育工作穩定低生育水平的決定》( 即“8 號文件”) ，重申“人口過多仍是我國首要的問題”，同時指出: “在實現了人口再生產類型的轉變之后，人口與計劃生育工作的主要任務將轉向穩定低生育水平，提高出生人口素質”（《十五大以來重要文獻選編》( 中) ，人民出版社，2000 年，第1154 頁。）。對比1991 年文件的“嚴格控制人口增長”，可清晰看到，至上世紀末，中國所致力解決的人口數量問題已由“人口過快增長”轉變為“人口過多”，而人的自身問題已是人口工作的重點。
20 世紀90 年代是中國人口發展的重大轉折期。在經濟社會發展的復合作用下，人口控制在這一階段成效顯著，使中國以發展中國家身份進入低生育水平國家行列。從決策歷程看:第一，這是一個嚴格控制人口的階段，是80 年代中后期政策調整的再調整，但其具體實施不是從政策本身做大的動作，而是嚴格保持政策穩定性和延續性，“不鬆不緊不變不動”，並以“一票否決”等嚴厲措施保証執行，達到了明顯效果。第二，人口政策在國家整體規劃中的戰略定位更加明確。雖然這一時期經濟高速發展，實現了人口轉變，但從戰略高度看，中國人口問題並未因發展而得到解決，而是成為人口資源環境對經濟發展“硬約束”中的一個關鍵因素，人口發展更確定為“可持續發展”戰略中的重要一環。第三，在嚴格控制的前提下，90年代中期起開始更加注重“人自身的發展”，為以后的人口工作更加“以人為本”打下基礎，人口工作開始轉型。總的來講，這是中共人口思路穩定成型、人口決策水平趨於成熟、具體措施力求扎實的時期，其重大戰略闡述及重大政策和實踐都起到了承前啟后的重要作用。
四、從人口控制到人的發展———“穩定低生育水平”與“統籌解決人口問題”
2000 年“8 號文件”及隨后於2001 年7 月頒布的《計劃生育技術服務管理條例》，12 月頒布的《中華人民共和國人口與計劃生育法》，這些經過長期醞釀和討論修改后通過的政策和法律文件，是中國迎接新世紀人口發展的大禮。它們組合在一起，既強調了國家宏觀人口控制目標，也明確了公民在計劃生育和生殖健康方面享有的知情選擇、優質服務、生殖權利等，順應國際人口發展的潮流，同時也引領中國人口發展由行政管理走向依法管理的制度化軌道。
關於國家宏觀人口目標，繼“8 號文件”亮出“實現零增長”目標后，2003 年1 月的全國計劃生育工作會議根據未來20 年全國人口發展趨勢測算，首次提出了實現“零增長”的時間表: 如果人口年平均增長率不超過9‰，到本世紀中葉我國總人口將有可能控制在16 億，實現人口零增長。（《人民日報》2003 年1 月9 日。）而這些測算，均建立在根據國家發展戰略目標，必須“穩定現行計劃生育政策”（參見朱镕基: 《政府工作報告———2003 年3 月5 日在第十屆全國人民代表大會第一次會議上》，《人民日報》2003 年3 月20 日。）的前提下。正如2003 年底溫家寶在哈佛大學演講時指出的: “人多，不發達，這是中國的兩大國情。中國有13 億人口，不管多麼小的問題，隻要乘以13 億，那就成為很大很大的問題; 不管多麼可觀的財力、物力，隻要除以13億，那就成為很低很低的水平。這是中國領導人任何時候都必須牢牢記住的。”（《人民日報( 海外版) 》2003 年12 月12 日。）
2004 年5 月5 日胡錦濤重申: “人口和計劃生育工作是實施可持續發展戰略的重要方面，必須常抓不懈”，要“確保實現人口和計劃生育的工作目標”（《十六大以來重要文獻選編》( 中) ，中央文獻出版社，2006 年，第71 頁。）。
在具體措施方面，國家人口計生部門繼續推動“漸進式改革”。如關於具體生育指標，在繼續“提倡一對夫婦隻生一個孩子”的總體指導思想下，政策文件對於生育二孩的條件表述更為寬泛，多是籠統講“依照法律法規合理安排生育第二個子女”。於是，90 年代中期開始試點的“取消生育間隔”逐步在全國推廣。此外，全國絕大多數省區市陸續規定農村夫婦“雙獨”可生二孩，至2009 年有6 個省區市規定農村“單獨”可生二孩，等等。加上各種“優質生殖服務”的推廣，這種所謂“小步快跑”的“漸進式改革”，已得到許多國際組織的認可。而為防止“一放就鬆”，“放寬”的同時則繼續“收緊”，主要是加強黨政干部責任監督和考核，繼續落實一票否決制度。（參見張維慶主編: 《改革開放與中國人口發展》，第107 頁。）
在人口工作實踐推進的同時，人口研究大為熱門。一方面，成功實施人口控制政策，日益被視為中國經濟飛速發展的重要因素之一;另一方面，人口眾多也被視為經濟發展的寶貴資源。而中國以發展中國家身份，人口超前發展，已趕上發達國家的步伐，人口老齡化及其帶來的有關人口結構平衡的一系列問題，包括“人口紅利”即將消失等，究竟是怎麼回事、應當如何應對，人口政策應當怎樣完善，都亟需研究解決。
同時，在十六大后中共中央提出“科學發展觀”、“建設社會主義和諧社會”大背景下，社會上對人口政策產生了種種期待。如胡錦濤在2004 年中央人口資源環境工作座談會上的講話，被認為是科學發展觀形成過程中的一篇重要文獻。（參見張寧: 《十六大以來科學發展觀形成和發展的歷史過程》，《黨的文獻》2012 年第2 期。）該講話指出，人口發展也要“全面、協調、可持續”，並“以人為本”（《十六大以來重要文獻選編》( 上) ，中央文獻出版社，2005 年，第850 頁。）。究竟怎樣才算“以人為本”呢? 2005 年初，13 億人口日到來。中國人口之路，是成就多還是風險大?社會上和學術界一時更是議論紛紛。對此，胡錦濤在2005 年3 月的中央人口資源環境座談會上強調要“堅決防止生育水平反彈”。（《十六大以來重要文獻選編》( 中) ，第820 頁。） 國家人口計生委負責人也及時出來澄清“放開二胎”的傳言。（參見白劍峰、李曉宏: 《現行生育政策不會變，“放開二胎”傳聞不實》，《人民日報》2006 年1 月9 日。）現實情形迫切要求國家出台新的人口政策文件，明確加以回應和闡釋。
2006 年11 月30 日中共中央政治局會議討論后認為，人口問題始終是制約我國全面協調可持續發展的重大問題，是影響經濟社會發展的關鍵因素。必須堅持長期實行計劃生育的基本國策，穩定和完善人口政策和生育政策，堅持人口與發展綜合決策。（參見《人民日報》2006 年12 月1 日。）12 月，中共中央、國務院公布《關於全面加強人口和計劃生育工作，統籌解決人口問題的決定》，重申“穩定低生育水平是新時期人口和計劃生育工作的首要任務”，強調“‘十一五’期間是實現這一任務的關鍵時期”，明確了人口數量控制的優先地位。該《決定》確定新時期人口和計劃生育工作的五大任務是: “穩定低生育水平”， “提高出生人口素質”，“綜合治理出生人口性別比偏高問題”，“完善流動人口管理服務體系”和“積極應對人口老齡化”。（《十六大以來重要文獻選編》( 下) ，中央文獻出版社，2008 年，第810、812 頁。）五大任務，一個關乎人口數量，四個關乎人口自身發展，均是學界及社會上關注較多，或當前關鍵的具體人口決策問題。這表明，中共人口決策的重心，從主要服從於人口控制起始，已逐漸走到了服從於包括人口控制在內的人的全面發展道路上。
印証“統籌解決人口問題”的思路，近年來，歷屆《政府工作報告》“人口和計劃生育工作”部分的政策指向，繼2007 年提出“繼續落實現行生育政策，穩定低生育水平”，2008年提出“穩定現行生育政策和低生育水平”之后，2009 年、2010 年、2011 年、2012 年提的都是“繼續穩定低生育水平”，未再突出“穩定現行生育政策”。文件的筆墨更多地放在如何提高人口素質、優化人口結構等人口自身發展方面。2012 年公布的國家“十二五”規劃關於人口工作提出了“控制人口總量，提高人口素質，優化人口結構，促進人口長期均衡發展”的總任務，但多年來第一次沒有關於人口總量、人口自然增長率的具體指標。這個指標出現在《國家人口發展“十二五”規劃》裡。據此規劃，“十二五”期間，我國人口年均自然增長率控制在7． 2‰以內，總人口控制在13． 9 億內。對照目前的人口普查及人口發展趨勢研究數據，這應當是一個甚為寬鬆的目標。
《國家人口發展“十一五”和2020 年規劃》曾預測，我國大陸人口總量2010 年和2020 年將分別達到13． 6 億和14． 5 億; 高峰將出現在本世紀30 年代，達15 億左右。根據第六次全國人口普查公報，2010 年末中國大陸總人口實際為13． 4 億，比10 年前增加7390 萬人。而在1990 年至2000 年間，我國人口淨增1． 3 億。有學者估計，照此趨勢，人口“零增長”有望在2030 年左右實現。（參見《人民日報》2011 年5 月10 日。）如此，中國可能在本世紀中葉前就將“世界第一人口大國”的稱號拱手讓給印度。
新世紀前10 年的中國人口發展呈現新的階段性特征: 第一，從人口現狀看，人口控制成效更加顯著，人口增長速度大幅下降，“人口爆炸”引信拆除; 由於經濟社會發展、生活水平提高，加上長期政策效應，人們生育觀念發生了積極轉變，人口政策實施難度降低。第二，在全球化進程中，中國已成長為世界經濟巨人，國際地位今非昔比; 同時氣候變暖等世界性生態問題、資源爭奪問題漸趨明朗化; 中國人口總量已達13 億以上，同時人口老齡化問題凸顯。這些難解的矛盾，使中國人口政策日益成為世界關注的敏感性問題。第三，從決策層面看，依據國家長期整體發展戰略，中共明確了“確保低生育水平”的政策指向; 同時在堅持數量控制的前提下，大力推進提高人口素質、優化人口結構工作。這一時期，關於全球視野下人口因素在中國經濟發展中的正負作用、人口資源環境關系問題，都使得人口現狀和走勢研判變得更加復雜繁難。
五、數量問題是第一位的問題
———解讀從“零增長”到“負增長”的中共人口戰略
新時期以來的人口政策已達30 年之際，中國的人口發展似乎再一次走到了一個節點。
2010 年9 月是《公開信》發表30 周年。因信中有言: “到三十年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以採取不同的人口政策了。”有人提出，是信守當年承諾的時候了。的確，20 世紀80 年代初人口調整時，目標就是“控制一代人的生育率”。“一代人”的時間已到，中國人口政策是否又面臨著新的抉擇? 在這30 年人口之路的開啟、拓展、延伸過程中，也不斷出現過各種問題，迫使中共領導人作出回答。所有問題中最關鍵的一個是:在中國的人口問題中，到底什麼問題才是最首要的、最根本的、第一位的問題? 簡言之，是數量問題還是結構問題? 可以說，幾乎所有的爭論，焦點都集中在這裡。與之相關的另一個問題是，中共人口決策的長期戰略藍圖到底是什麼?
從本文對30 余年來重要人口文獻的梳理和解讀可以看出: 從國家經濟社會發展戰略層面來看，中共三代中央領導集體及其核心成員，從鄧小平、陳雲，到江澤民，再到胡錦濤，都有一個基本認識，即人口數量問題是中國人口的根本問題，是第一位的問題。這個首要原則，體現在30 余年來所有與人口相關的領導人講話及政策文件中。這個長期一貫、高度一致的認識，迄今為止尚無改變和動搖。
早在改革開放剛起步之時，中共人口決策已指向“零增長”。如1978 年鄧小平曾感嘆:中國人口如果能夠做到不再增長，這就了不起了。但是下這樣決心的人不算很多，這同生活水平、文化水平有關。（參見《鄧小平年譜( 1975—1997) 》( 上) ，中央文獻出版社，2004 年，第353 頁。） 雖然人口決策層在測算人口時以此為目標（如在1979 年1 月的全國計劃生育辦公室主任會議上，陳慕華根據國家經濟發展需要，做了一個“計算”: “一年如果隻生700 萬到800 萬，比現在再少生1000 萬，扣去死亡600 多萬，一年淨增100 萬—200 萬，事情就比較好辦了。”這個人口設想已近乎於“零增長”。參見彭珮雲主編: 《中國計劃生育全書》，第302 頁。），但沒有廣泛提及，因其時當務之急是“遏止過快增長”。而當人口降到低生育水平后，“緩增長”目標實現， “零增長”目標便正式進入了視野。那麼，中國人口數量控制的戰略目標到底是多少? 也就是說，人口發展到什麼程度可算是我們的戰略已經達到了，可以放鬆了? 有學者問，是解決“過快增長”還是解決“人口過多”? 據此要回答: 在實現零增長后，是應當“穩定人口”還是“縮減人口”，使人口走向負增長?（參見原華榮、朱中仕: 《縮減人口還是穩定人口? ———中國向何處去的命運之擇》， 《浙江大學學報( 人文社會科學版) 》2012 年第5 期。）到目前為止，官方文獻大多隻說“到某年達到某個目標”。那麼本世紀30 年代達到“零增長”之后將如何? 對這個終極目標尚未見到正式而明確的闡述。但這不等於國家領導層從未考慮過這個問題。早在30 年前鄧小平就說過: “即使若干年后人口不再增加，人口多的問題在一段時間內也仍然存在。”（《鄧小平文選》第2 卷，第164 頁。）
江澤民曾引用這句話來強調人口控制對“可持續發展”的關鍵作用。再說到陳雲，他提出“隻生一孩”是第一位的，由此產生的問題是第二位的時，說的是“眼前”，但他還說過“准備罵斷子絕孫”的“狠話”，顯然也設想了多年后中國人口必然下降的趨勢。江澤民、胡錦濤等的人口闡述及同期人口政策文件中，反復強調“新世紀”乃至“未來幾十年”，即在中國中長期發展進程中，“人口壓力仍很嚴峻”，“人口過多”仍是首要問題等。
這些都表明，中國的人口控制將是一個漫長的過程，絕非達到“零增長”后即可停止，而要繼續進行。也就是說，在中共人口發展戰略裡，其實早就存在一個“人口負增長”，最終達到“適度人口”的長期戰略思路，需要一代代接力而最終完成。目前雖已控制了一代人，但尚未達到“零增長”，放鬆控制就會拖延轉向“負增長”的時間。
假設本世紀30 年代中國如期達到人口“零增長”，離現在就不算太遠了。順應“人口負增長”戰略，人口學界也進行了人口遠景的研究和測算。（參見陳衛、孟向京: 《中國人口容量與適度人口問題研究》，於學軍、解振明主編: 《中國人口發展評論:回顧與展望》，第233 頁。）比如，關於我國人口最高承載量，15至16 億的說法較為大多數人所認同。關於中國的“適度人口”，答案有多種，但是沒有一個測算結果超過10 億。最“奢侈”的設想，就是有朝一日中國也像美國一樣，在廣闊肥沃的土地上隻居住著生活優裕的3 億人。中國科學院《中國可持續發展戰略報告》曾提出實現中國“可持續發展”三個台階的設想: 2030 年人口自然增長率達到零增長; 2040 年資源能源消耗率達到零增長; 2050 年生態環境退化率達到零增長。也就是說，資源能源消耗和生態環境退化將分別在人口零增長實現10 年和20 年后，才能實現零增長。需要特別指出的是，所謂“零增長”，看起來是“零”，是“沒有”，其實就是最高峰。“可持續發展”對於中國是一個何等艱難的任務。人口“負增長”至“適度人口”還將是十分遙遠的事情。
可見，隻要放眼從中國式現代化戰略的宏觀角度，在“中國式現代化”視域裡來審視中國人口問題，即可明白，至少在今后幾十年裡，人口資源環境問題，特別是人口問題，是中共領導人必須高度重視的問題。在這樣的視野下才能理解，為什麼長期以來，無論人口本身的發展出現什麼困難和問題，中央都要在努力解決這些問題的同時強調，人口與計劃生育工作不能有絲毫動搖，必須千方百計控制人口數量，穩定低生育水平。
2012 年的中共十八大報告中關於人口問題僅用了38 個字（1982 年的中共十二大報告曾用200 個字來專門闡述人口問題的緊迫性和計劃生育政策對經濟建設的關鍵作用，之后黨代會報告闡述人口問題的字數逐漸減少，十七大報告僅用了29 字。），除了重申“堅持計劃生育基本國策”外，第一次在黨代會報告中沒有出現“穩定低生育水平”的提法，代之以“逐步完善政策，促進人口長期均衡發展”。短短幾個字的變化，引起頗多議論，有人以為，與以前的“穩定”相比， “完善”是“放鬆”的同義詞。有趣的是，媒體上再次出現“放開二胎”的傳聞及國家人口部門進行澄清的報道。假如理解了中共中長期人口戰略目標何在，就不會出現這樣的誤讀了。2012 年4 月10 日公布的《國家人口發展“十二五”規劃》關於人口發展的“主要目標”中，第一條就是有數量指標描述的“人口總量目標”。回顧一下其中的具體闡述“堅持和完善現行生育政策。進一步完善宣傳教育、依法管理、村( 居) 民自治、優質服務、政策推動、綜合治理的長效工作機制，確保低生育水平的穩定。著眼長遠發展，逐步完善政策，確保人口中長期戰略目標的實現”，就可以解讀出人口政策中“完善”二字全面、完整、准確的涵義。
六、“調整”還是“不調整”的關鍵 ———兼談幾種有代表性的人口生育政策主張
在考察了中共30 年人口決策歷程，理解其中長期人口戰略后，可從這個視角對近年來關於是否調整現行生育政策的討論進行一番觀察。此輪討論規模比20 世紀50 年代的人口大討論有過之而無不及，一些主張在媒體輿論推動下產生轟動效應。（如中國人民大學原校長紀寶成連續多年向兩會提交《關於認真研究完善我國人口政策的建議》，呼吁“刻不容緩地放開二胎”。主要理由是“獨生子女教育難”。參見唐勇林: 《“放開二胎刻不容緩”———專訪中國人民大學校長紀寶成》，《南方周末》2009 年4 月9 日。）
可以說是亂象紛呈，令人眼花繚亂，不知道該信誰的，該聽誰的。（參見《計劃生育30 年，變還是不變? 二胎政策: 歷史關口，正在激辯》，《南方周末》2010 年3 月18 日。）
有學者認為目前主要有兩種截然不同的觀點: 一種以學界為主體，認為生育政策應該放寬; 另一種以官方為主體，認為要維持現行生育政策的穩定不變。（參見陳友華: 《關於進一步完善生育政策的若干認識問題》，《市場與人口分析》2007 年第1 期。）實際上，“官方”目前的政策表述確實如此，而學界則並非鐵板一塊，有人將其分為兩派: 主張放寬的“調整派”和主張維持的“穩定派”。（參見侯偉麗、鐘水映、葉林等: 《中國經濟發展中的人口資源環境問題》，山東人民出版社，2009 年，第43—44 頁。）有人則分為三種: 一種是主張“盡量擴大一孩家庭比例”，也就是堅持“穩定”甚至更加嚴格。如程恩富提出的“城鄉一胎、特殊二胎、嚴禁三胎、獎勵無胎”，並以此使總人口“先控后減”。（參見程恩富: 《先控后減的“新人口策論”》，《中國社會科學報》2009 年9 月8 日。）
一種是主張“全面放開二胎”。如李建新的“從2000 年開始向二孩平穩過渡”（李建新: 《論生育政策與中國人口老齡化》，《人口研究》2000 年第2 期。）、曾毅的“二孩晚育軟著陸方案”（曾毅: 《試論二孩晚育軟著陸的必要性與可行性》，《中國社會科學》2006 年第2 期。）、田雪原的“三步走”逐步放開“二胎”的“軟著陸”方案(田雪原: 《論“三步走”中國人口發展戰略》， 《東岳論叢》2010 年10 月。)、穆光宗的“回到上個世紀70 年代的二孩加間隔生育政策”（穆光宗: 《“一胎化政策”的反思》， 《人口研究》2000 年第4 期。）。一種是主張“適當放寬二胎”。如劉金塘、林富德的總和生育率保持在1． 8 左右的人口負增長戰略（參見劉金塘、林富德: 《從穩定低生育率到穩定人口: 新世紀人口態勢模擬》，《人口研究》2000 年第4 期; 《21 世紀中國人口發展前景》， 《人口學刊》2001 年第3 期。），等等。（參見王愛華、程恩富: 《我國實行“一胎化”生育政策的成本—效益分析》，程恩富主編: 《激辯“新人口策論”》，中國社會科學出版社，2010 年，第81—83 頁。）其實主張“放開二胎”者，也還可分為“立即放開”和“緩步微調”兩種不同主張。此外還有較極端的主張是立即放開，且不限生育數量。（參見易富賢: 《大國空巢》，香港大風出版社，2007年。）
所有這些人口政策主張，都可以用對“目前及中長期中國人口第一位的問題是數量問題還是結構問題”的回答來進行評判。主張嚴格控制“一胎”者，是認為人口數量過多依然是第一位的問題（參見李小平: 《最根本問題仍是人口總量問題》，《中國社會科學報》2009 年9 月8 日。）; 主張“緩步微調”者，是認為人口結構問題在中長期將成為第一位的問題;主張立即放開“二胎”者，則認為人口結構問題目前已成為第一位的問題; 主張完全放開者，則認為中國人口數量不是問題，結構才是問題。
再看各種政策主張的主要理由。主張繼續嚴控人口數量，理由就是30 多年來歷屆領導人的人口闡述及各種政策文件中反復闡述的糧食、資源、環境等“自然生態承載力”的壓力，以及國家中長期經濟社會發展戰略目標對人口數量絕對值的要求; 主張放鬆人口控制，理由則是近年來領導人闡述及政策文件中也越來越多地出現的人口結構問題，主要是人口老齡化問題及其所帶來的養老問題、人口紅利問題，還有出生性別比問題、獨生子女家庭風險問題等等，可以說是“社會生態承載力”的壓力。
在國家中長期經濟社會戰略及人口戰略中，由於“自然生態承載力”是相對恆定，不可增長的，是中國發展的“硬約束”或曰“瓶頸”，人口數量必須繼續控制應是確定無疑的，因此主張立即或近期全面放開二胎的主張均不可取。十八大報告新增“生態文明建設”一章並濃墨重彩地加以闡述，其中還有引人遐思的“美麗中國”提法，足見這個問題的嚴重性及中央的重視程度。更重要的是，十八大已明確2020 年實現全面小康，提出總值和人均兩個“翻番”目標，目前是“全面建成小康社會決定性階段”，所以此前這幾年確是人口控制“關鍵時期”。《國家人口“十二五”規劃》也指出: “‘十二五’時期是我國人口發展的重大轉折期”，必須“確保低生育水平”。人口政策的調整與完善，都將依繩於此。當然，更嚴格的“一孩化”，雖能加速實現人口“負增長”，極大緩解“自然生態承載力”壓力，可惜在“社會生態承載力”壓力下不具備現實可行條件。
話說回來，諸多“第二位”的問題也確實變得越來越重要，是實在需要解決的突出問題。如“以人為本”，雖然資源環境承載力及子孫后代重要，但也要以目前民眾幸福為本吧? 再如“和諧社會”，家庭和諧是社會和諧的基礎，如何解決老無所依、老無所養，特別是失獨家庭的養老和心理撫慰問題? 此外，若由於性別比例失調以致總有數量不小的一群男性不能找到結婚對象，這個社會還能是和諧的嗎? 如此等等。從國家人口決策來說，數量首要，但數量控制和結構均衡，兩個都不能少。（據有關資料介紹，“中央領導的意見非常清楚，手心手背都要，數量也要，結構也要。我們不能夠人口過多，我們也不願意出現老齡化快速到來與過分嚴重的情況”。參見曾毅、李玲、顧寶昌、林毅夫主編: 《21 世紀中國人口與經濟發展》，社會科學文獻出版社，2006 年，第48 頁。）這也是中央提出要運用經濟、社會、文化、科技、管理創新等手段“統籌解決人口問題”的緣由。如中央近年反復強調要轉變經濟發展方式，即可視為既應對資源環境壓力，又提高勞動者素質和勞動生產率，解決“人口紅利”衰減風險的一種綜合舉措。
因此，在不背離中長期人口發展戰略前提下，具體人口政策也不可能長期一成不變，還要在“穩定”基礎上“逐步完善”。畢竟最終放開“二孩”是未來的方向，不論是10 年以后還是20 年以后。需注意的是，從30 多年人口決策歷程來看，特別是有20 世紀80 年代“開口子”5% 的“微調”案例在前，政策實施的時間起始點、強度、速度不同，其成效會迥然不同，尺度把握很關鍵，恐怕無論從何時開始都隻能是“緩步微調”。任何方案，其涉及人口廣度如何，對“負增長”戰略影響是否在可承受范圍，是否可行，有何負面效應，從何時何地何人開始，以何種速度推進，如何進行管控，等等，每一個問題都需謹慎研究論証。目前正在進行的“取消生育間隔”和“雙獨生二”的試點和展開，所謂“小步快跑”，或可算是在“摸石頭”。
總之，在30 多年來的“中國式現代化”進程中，中國走過的確實是一條不折不扣的中國特色人口發展道路，其最大特色應當說是人口多，控制嚴; 又是一條不折不扣的中國特色人口決策之路，其最大特色是不就人口談人口。人口發展始終是中國式現代化發展戰略中佔有重要地位的戰略決策。其深遠眼光在20 世紀80年代初就已延伸到六七十年后的21 世紀中葉，是中國現代化百年規劃的重要部分，具有長期性和穩定性。之所以走出了中國特色，就在於中國式的現代化過程要求中國式的人口發展方式和決策方式。這條道路，以國家宏觀人口控制為主導，呈現出一幅“緩增長”——— “零增長”———“負增長”——— “適度人口”的總路線圖，目前正走在通向“零增長”的階段。在每一階段，中共決策對人口問題關注點的停留或轉移，都基於對當時人口問題與國家發展戰略關系的判斷。例如，在20 世紀80 年代強調人口增長與國民經濟建設; 90 年代是“可持續發展”中人口資源環境的協調; 本世紀以來則多提人口發展與全面建設小康社會、實現中華民族偉大復興。可以說，整個民族的生存、發展、繁榮( 溫飽———基本小康———全面小康———中等發達) ，是幾代領導人及決策者籌謀人口發展的最終旨歸。回顧30 多年來的中共人口決策歷程，政策的“變”與“不變”，其基本依據均在於此。
( 本文作者中共中央文獻研究室編審北京100017)