停战协定的签订和政协协议的通过

解放区军民自卫反击战的胜利，国民党统治区反内战运动的掀起，表明国民党统治集团要通过发动内战以控制中国，存在着严重的困难。同时，国共武装冲突在重庆谈判后日渐加剧，表明抗战后期以来美国政府所奉行的扶蒋反共政策也没有达到预期的目的。在这种情况下，美国重新调整了对华政策。

1945年11月26日，美国扶蒋反共政策的代表人物、驻华大使赫尔利迫于国内外的压力，向杜鲁门总统再次提出辞职。11月27日，美国政府宣布接受赫尔利的辞职，随即任命前陆军参谋长马歇尔上将以总统特使的身份赴华“调处”国共争端。美国总统杜鲁门在交给马歇尔的训令①中规定：一方面，要他“运用美国的影响”，“努力说服中国政府，召开一个包括主要党派的代表所组成的 全国会议，以获致中国之统一”；另一方面，要继续从各方面支持和扶助国民党政府，立即帮助它将军队运到东北，并做好运往华北的准备。

12月15日，马歇尔启程来华。同日，杜鲁门发表美国对华政策声明，表示赞成中国“召开全国主要政党代表的国民会议，以谋早日解决目前的内争——以获致中国之统一”。他认为中国国民政府是一党专政，“假使这个政府扩大其基础，容纳国内其他政治力量的分子，那么中国的和平、团结和民主的改革才能推进”，但同时又强调：“自治性的军队例如共产党军队那样的存在，乃与中国政 治团结不相符合，且实际上使政治团结不能实现。广泛代议制政府一经设立，上述自治性的军队及中国的一切武装部队，应有效地结合成为国民军。”声明还表示：“当中国由上述的途径走向和平与团结的时候，美国准备用各种合理的办法，来协助国民政府复兴中国，改进农业和工业经济，并建立一个力足对维持和平和秩序尽其本国及国际责任之军事组织。”②

12月27日，苏、美、英三国外长莫斯科会议发表关于中国问题的公报，宣称：“在国民政府下，有一统一民主之中国，国民政府各级机构中民主党派之广泛参与以及内部冲突之停止，均属必要。”公报重申“不干涉中国内部事务之政策。”③

在上述背景下，蒋介石为了用政治手段遏制以至消灭共产党所领导的人民革命力量，同时争取更多的时间来调动内战兵力，不得不同意召开政治协商会议。

中共中央对美国的基本立场和关于召开中国各党派会议的主张，作了认真的分析，认为：“虽然美国政策在基本上仍然是扶助蒋介石的(这是美国一贯政策，罗斯福亦如此，我们不可存幻想)”，但“美国政策的这些变动，对中国人民要求和平民主的当前斗争是有利的”④。因此，中共中央决定接受马歇尔的“调处”。

12月16日，周恩来率中共代表团抵达重庆，准备出席政治协商会议。代表团成员有董必武、王若飞、叶剑英、吴玉章、陆定一、邓颖超。12月27日，中共代表团向国民党政府代表提交一份书面建议，要求无条件停战，以利于政治协商会议的进行。这个建议立即得到各民主党派和广大人民群众的支持。经中共代表团多次呼吁和奔走，国民党方面不得不接受这个建议，同意进行停战谈判。1946年1月5日，国共双方代表初步达成停止国内军事冲突的协议，约定双方军队应就各自位置上停止一切军事行动，但有一些停战的关键问题仍未解决。经过继续协商，1月7日，由国民党政府代表张群、共产党代表周恩来、美国政府代表马歇尔组成“三人会议”，会商解决军事冲突及有关事项。考虑到美国对华政策声明和美国在中国的影响，特别是考虑到苏、美、英三国外长会议公告发表后，马歇尔实际上对三国负有义务，因此对马歇尔代表美国政府参加“三人会议”，中共方面表示赞同。

1月10日，中共代表同国民党政府代表正式签订停战协定。同日，双方下达于1月13 日午夜生效的停战令。根据停战协定，在北平设立由国民党、共产党和美国三方各一名代表所组成的军事调处执行部，负责监督执行停战协定。执行部下设若干军事调处执行小组，分赴各冲突地点进行调处。停战协定的签订和实施，在一定程度上限制了国民党军队的调动和向解放区的进攻，因而有利于人民。但是，国民党方面在美国的授意下坚持在停战协定中将东北地区排除在外，表明国民党蓄意在东北放手大打。蒋介石在下达停战令前后，还密令其军队“迅速抢占战略要点”。这就暴露了国民党对停战的虚伪态度。

在停战协定签订的当天，1月10日，政治协商会议在重庆召开。会议由国民党政府主持召集。参加政治协商会议的代表共38名，其中国民党代表8名，共产党代表7名，中国民主同盟代表9名，无党派代表9名，中国青年党代表5名。在会议参加者中，政治倾向各不相同。国民党及其追随者(从民主同盟中分离出来的青年党)代表大地主、大资产阶级的政治主张；民主同盟基本上代表民族资产阶级、小资产阶级及其知识分子的政治主张；无党派人士中也以代表中间势力者居多。中共同以民盟为代表的中间派，在反对国民党一党专政、反对内战、要求和平民主这些基本问题上，有着许多共同点。在会议召开之前，民盟代表同中共代表约定：双方携手合作，互相支持。在会议进行期间，中共代表经常同民盟代表和无党派民主人士在会下进行磋商，并在一系列问题上同他们采取联合行动。

政协会议的中心议题，是关于政治民主化和军队国家化的问题。

在政治民主化方面，首要的问题是改组国民党一党专政的政府。国民党提出的方案，只是表示可以增加若干政府委员名额，设置若干政务委员由其他党派或无党派人士充任，同时坚持国民党在政府委员中要占“特定的多数”；政府委员得由主席提请选任，即须由蒋介石提请国民党中央执行委员会通过；政府委员会属于政治指导机关，没有用人权；主席拥有紧急处置权，即可以借口情况“紧急”，实行个人独裁。这显然是要坚持国民党一党专政的方案。中共代表指出，改组政府，首先要有一个共同纲领，并在这个基础上改组，不是仅仅增加几个政府委员所能解决的；同时应立即扩大现有政府的基础，使之成为各党派和无党派民主人士能公平而有效地参加的临时联合政府，并把政府委员会变成拥有实际用人权力的机关，以委员制来取代个人独裁制。经过艰苦的谈判，会议通过《和平建国纲领》作为政府的施政纲领。纲领确定建设统一、自由、民主的新中国，保持国家的和平发展；规定政府委员会为最高国务机关，并拥有用人权；规定政府委员名额的一半由国民党以外的人士充任，而所有涉及施政纲领之变更者须有出席委员三分之二赞成始得议决，等等。如果实行这样的政府改组，国民党虽然在其中仍占据主要地位，但其权力已受到相当程度的约束。其他党派和无党派民主人士将拥有能够保障施政纲领不致被曲解、变更、撕毁的否决权。

改组后的政府应是从结束国民党的“训政”到实施宪政的过渡时期的政府，负有召集国民大会以制订宪法的任务。政协会议通过的宪法草案案规定，立法院为相当于议会制之国家的最高立法机关，由选民直接选举产生；行政院为最高行政机关，并对立法院负责，立法院对行政院全体不信任时，行政院或辞职或提请总统解散立法院。这种制度，在设计上参照了欧美资本主义国家实行的议会制和内阁制。实行这种政体，虽仍不能从根本上改变国民党政府的阶级本质，但否定了国民党的一党专政和蒋介石的个人独裁，是迈向政治民主化方向的一大进步。同时，宪法草案案规定了中央与地方分权的原则，规定省为地方自治的最高单位，省长民选，省得制定省宪等。实行这类规定，对于解放区民主政权的存在和发展，可以起到一种保障的作用。

在军队问题上，争论非常激烈。国民党主张必须先军队国家化才能政治民主化，即必须由共产党首先交出军队，然后才能开放民主。中共方面则认为，离开政治民主化来谈军队国家化，只能是军队的军阀化、党阀化；把作为政治民主化事业支柱的人民军队交给国民党一党专政的国家，将从根本上断送政治民主化的事业。尽管如此，为了推动谈判的进行，中共代表还是提出，政治民主化和军队国家化这两方面可以“平行前进，归于一途”，即同时在这两方面采取前进的步骤，什么时候中国的政治民主化了，中国的军队也就国家化了。民盟代表和青年党代表也各自提出了实现军队国家化和大量裁军的提案。民盟代表还提出，任何党派的军队都要整编，不是只要一个党交出军队，也不应把其他军队都看成就是国家的军队。会议经过多次讨论，确定军党分立、军民分治的整军原则和实行以政治军的办法，并决定由军事三人小组(由中共代表周恩来、国民党政府代表张治中以及以顾问身份参加的马歇尔组成)商定中共军队的整编办法并进行整编，同时按照国民党政府军令部的计划整编国民党军队。

政协会议召开期间，民主建国会、民主促进会、三民主义同志联合会等民主党派，纷纷向会议提出意见书或建议书，要求国民党立即结束一党专政，切实保障人民的各项民主权利。为了动员人民群众的力量，促进政协会议的成功，民主建国会、人民救国会等联合重庆各人民团体代表组成政治协商会议陪都协进会，连续在重庆的沧白堂召开讲演会，邀请参加政协的各方面代表宣讲会议精神，使会外群众及时了解会议的进行情况。共产党主办的《新华日报》、《解放日报》和一些民主党派、民主人士主办的报刊，连续发表社论和评论，反映各界人民的愿望和要求，对政协会议各项议题的进展加以评论。社会舆论的支持和配合，对会议取得积极成果起到了良好的推动作用。

政治协商会议历时22天，于1月31日闭幕。会议通过了政府组织案、国民大会案、和平建国纲领、军事问题案、宪法草案案等五项协议。政协协议虽然不同于中国共产党所主张的新民主主义纲领，但对国民党的一党专政、个人独裁的政治制度和反人民的内战政策，具有明显的限制作用，基本上符合全国人民的和平民主愿望。政协协议的通过，是中国共产党同各民主党派、民主人士亲密合作，并同国民党中坚持民主进步的人士共同努力的结果，是中国人民在政治上的胜利。中国共产党准备在这个基础上继续同各民主党派、民主人士密切合作，经过长期奋斗，通过政治方式，使中国走上民主建设的康庄大道。

为了实施政协协议，军事三人小组经过多次会内外协商，于2月25日达成《关于军队整编及统编中共部队为国军之基本方案》(简称整军方案)。这个方案规定，在整编开始后的12个月终了时，全国陆军应缩编为108个师(每师不超过1．4万人)，其中中共部队18个师；双方编余人员应全部复员。到18个月终了时，陆军总数为60个师，其中中共部队为10个师。此外，还规定了国共双方部队的统帅权、统一编制的时间、地区配置以及地方部队的组织等。在这个方案中，国共军队按5：1的比例进行整编，对于已拥有120余万兵力的人民军队是一种束缚和削弱；但方案中包含着地方自治的原则，部分人民武装可以借助这个原则成为各省保安部队，从而得以保存。

此后，国共两党代表主要围绕整军方案中军队驻地问题，实际上就是解放区问题，继续进行谈判。中国共产党还按整军方案开始进行对人民军队的整顿和部分精简复员工作。但整军方案和政协协议密切相关。由于国民党在政协协议通过后不但不打算按照协议在政治民主化方面有所前进，反而从多方面加紧破坏各项协议的实施，并且在1946年6月底开始向解放区发动全面进攻，因此，整军方案没有得到贯彻执行。

①美国总统的训令包括：甲、杜鲁门总统致马歇尔特使函(1945年12月15日)；乙、美国对华政策(1945年12月15日公布时有删节)；丙、国务卿贝尔纳斯致陆军部长的备忘录(1945年12月9日)。

②重庆《新华日报》，1945年12月17日。

③《国际条约集》(1945—1947)，世界知识出版社1959年版，第125—126页。

④《中央关于美国对华政策的变动和我党对策的指示》(1945年12月19日)，中央档案馆编：《中共中央文件选集》第15册，中共中央党校出版社1991年版，第494页。

（中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》第一卷下册，中共党史出版社2002年版）