《共同纲领》的制定

制定一部全国各族人民、各民主党派、各人民团体一致接受和遵守的共同纲领，是创建中华人民共和国重要的基础性工作。

从1947年12月中共中央会议提出新民主主义革命的三大经济纲领，到1948年9月中共中央政治局会议确定新国家的国体和政体，有关建国的各项大政方针一直在加紧酝酿。1949年3月，党的七届二中全会规定了革命在全国胜利以后，党在政治、经济、外交方面应当采取的基本政策，指出了中国由农业国转变为工业国、由新民主主义社会转变为社会主义社会的发展方向。6月30日，毛泽东为纪念中国共产党成立28周年发表重要文章《论人民民主专政》。七届二中全会的决议和毛泽东的这篇文章，构成了制定共同纲领的理论基础和政策基础，实际上规划了建设新中国的蓝图。新政协筹备委员会委托中国共产党负责并由周恩来主持建国纲领即共同纲领的起草工作。共同纲领草案在广泛吸收各方面意见的基础上几经修改，提交政协全体会议讨论，获得一致通过。

国体和政体，是建国纲领所要解决的基本问题。自全国抗日战争爆发前中国共产党提出“民主共和国”的口号，1940年初毛泽东发表《新民主主义论》，初步指明新民主主义共和国的国体，即社会各阶级在国家中的地位，为“各革命阶级联合专政”。1944年中国共产党提出废除国民党一党专政，成立民主联合政府的口号，并在1945年党的七大上明确提出“在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度”的主张，获得全国社会各界的广泛赞同。

抗日战争结束后，经过光明与黑暗两个中国之命运的决战，中国共产党领导的人民革命力量迅速壮大，新民主主义革命进入直接夺取全国政权阶段。1948年中共中央发布关于迅速召开政治协商会议的“五一”口号，将国民党反动统治集团排除在民主联合政府之外。《论人民民主专政》一文进一步明确：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”。“对人民内部的民主方面和对反动派的专政方面，互相结合起来，就是人民民主专政。”“人民民主专政的基础是工人阶级、农民阶级和城市小资产阶级的联盟，而主要是工人和农民的联盟”；“民族资产阶级在现阶段上，有其很大的重要性”，“但是民族资产阶级不能充当革命的领导者，也不应当在国家政权中占主要地位。”这样，就从各阶级在国家中的地位及其相互关系上，确定了人民民主专政为新中国的国体。正如《共同纲领》在总纲中所明确规定：中华人民共和国为新民主主义即人民民主主义国家，实行工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义，为中国的独立、民主、和平、统一和富强而奋斗。

关于新中国的政体，即国家政权组织形式，毛泽东在《新民主主义论》中就提出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位……这种制度即是民主集中制。”在1948年9月中央政治局会议上，毛泽东进一步阐述了建立民主集中制的各级人民代表大会的问题，确认新中国既不采用资产阶级的议会制和立法、行政、司法三权鼎立等，又不能照搬苏联的苏维埃政权形式，而应该实行基于民主集中制的人民代表大会制度，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。按照这个构想，《共同纲领》对政体的规定为：中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。国家最高政权机关为全国人民代表大会。各级政权机关一律实行民主集中制。由此，人民代表大会制就作为新中国的基本政治制度确定下来。

同国体、政体相适应的，还有适合中国特点的政党制度。中国共产党为争取新民主主义革命胜利而进行的艰苦卓绝的斗争，使它在中国人民中树立了极大威信，在各种革命力量中确立了领导核心地位。各民主党派、无党派民主人士经过相互合作、反复比较，郑重地选择了中国共产党的领导。他们积极响应中国共产党建议召开新政治协商会议、成立民主联合政府的号召，公开声明愿在中国共产党领导下，反对国民党专制独裁统治，共同为建立新中国而奋斗。根据中国各民主党派同情、支持或参加革命的历史与现实情况，1949年3月，党的七届二中全会确定了中国共产党与党外民主人士长期合作的方针。第一届中国人民政治协商会议全体会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立为新中国的一项基本政治制度。这种从中国革命历史发展中产生出来的、适合于中国民主政治发展需要的新型政党制度，在新中国建设事业的发展和社会进步中发挥了重要作用。

制定建国纲领所要解决的，还有新国家的结构形式问题。第一次世界大战之后，世界上出现一个很大的民族自决的浪潮，俄国十月革命后成立了苏维埃社会主义共和国联邦。受此影响，中国共产党的早期纲领曾强调国内各民族的自决权，并提出“建立中华联邦共和国”的口号。抗日战争时期，党明确提出“各民族平等，共同联合建立统一国家”的主张，还在陕甘宁边区建立若干小范围的民族自治地方，但1945年党的七大仍保留“联邦共和国”的宣传纲领。到全国解放战争时期，1947年5月，在中国共产党领导下成立内蒙古自治政府。党强调内蒙古自治政府为“非独立政府，仍属中国版图，并愿为中国真正民主联合政府之一部分”。这为党领导建立区域性民族自治提供了成功的范例。随着筹备建立新中国的工作加紧进行，采取什么样的国家结构形式成为必须解决的重大问题。

在起草《共同纲领》的过程中，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国、少数民族区域自治，并向党内征询意见。时任中央统战部部长的李维汉经过研究，提出意见：中国与苏联国情不同：（一）苏联少数民族人口约占全国总人口的47%，我国少数民族只占全国总人口的6%，并且呈现出大分散、小聚居的状态，汉族和少数民族之间、几个少数民族之间往往互相杂居或交错聚居。（二）马克思列宁主义的民族理论，根本上主张在统一的（单一制的）国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外的情况下允许联邦制。俄国经过二月革命和十月革命，许多非俄罗斯民族实际上已经分离为不同国家，因此不得不采取联邦制把按照苏维埃形式组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。我国的情况则不同，国内各民族在中国共产党领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离，始终都是一个统一的国家。因此，中国不宜实行联邦制。经过论证，党确定新中国在统一的（单一制的）国家内实行民族区域自治制度，而不实行联邦制。这一重大决策，是中国共产党运用马克思列宁主义的民族理论解决中国民族问题的一个新的伟大创造。

1949年9月7日，周恩来在向参加一届全国政协的代表作《关于人民政协的几个问题》的报告时指出：中国是多民族的国家，“我们主张民族自治，但一定要防止帝国主义利用民族问题来挑拨离间中国的统一。”“今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下……我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”“我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”这个问题，经中国人民政治协商会议讨论达成一致，在《共同纲领》中明确规定：“中华人民共和国境内各民族一律平等”。“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”由此，在统一的国家内实行民族区域自治，作为中华人民共和国的一项基本政治制度确定下来。这对于中国在任何复杂的国内国际环境下，都始终保持国家的统一和国内各民族的团结，同时赋予各少数民族充分的自治权利，保持国家的长治久安，具有极其深远的意义。

总括地说，中华人民共和国的国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，它的政体是实行民主集中制的人民代表大会制度，它的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，它的国家结构形式是统一的多民族国家和在单一制国家中的民族区域自治制度。这些制度完整、系统地构成了中华人民共和国的基本政治制度。

关于新民主主义的经济构成和经济制度，毛泽东已在《新民主主义论》、《论联合政府》等著作中从原则上作了阐明。鉴于官僚资本即国家垄断资本是在国民党统治中国的20年间加速发展起来的，而在抗日战争时期和日本投降以后达到最高峰，毛泽东在1947年12月召开的中央会议的报告中，明确将没收官僚资本归新民主主义的国家所有，作为新民主主义革命的三大经济纲领之一。他阐述了新中国的经济构成，第一是通过没收官僚资本建立的国营经济，这是领导成分；第二是由个体逐步地向着集体方向发展的农业经济；第三是独立小工商业者的经济和私人资本主义经济。在1948年9月中央政治局会议上，毛泽东着眼于新中国经济构成中的社会主义因素，指出：“在我们社会经济中起决定作用的东西是国营经济、公营经济，这个国家是无产阶级领导的，所以这些经济都是社会主义性质的。农村个体经济加上城市私人经济在数量上是大的，但是不起决定作用。我们国营经济、公营经济，在数量上较小，但它是起决定作用的。”“社会主义性质这种话应该讲，但整个国民经济还是新民主主义经济，即社会主义经济领导之下的经济体系。”

到1949年3月，毛泽东在党的七届二中全会的报告中进一步阐明：“国营经济是社会主义性质的，合作社经济是半社会主义性质的，加上私人资本主义，加上个体经济，加上国家和私人合作的国家资本主义经济，这些就是人民共和国的几种主要的经济成分，这些就构成新民主主义的经济形态。”而在整个国民经济中，国营经济是领导成分，是起决定作用的。由于“中国的私人资本主义工业，占了现代性工业中的第二位，它是一个不可忽视的力量”，因此“在革命胜利以后一个相当长的时期内，还需要尽可能地利用城乡私人资本主义的积极性，以利于国民经济的向前发展”。同时，要从几个方面“对于资本主义采取恰如其分的有伸缩性的限制政策”。“如果认为我们现在不要限制资本主义”，或者“认为应当对私人资本限制得太大太死”，都是完全错误的。毛泽东突出强调，中国经济还处在落后状态，现代性的工业在整个国民经济中所占比重很小，这是党制定经济政策最根本的依据，“这也是在中国革命的时期内和在革命胜利以后一个相当长的时期内一切问题的基本出发点”。

从这个基本点出发，《共同纲领》在第四章经济政策中规定：中华人民共和国经济建设的根本方针，是以公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流的政策，达到发展生产、繁荣经济之目的。国家应在经营范围、原料供给、销售市场、劳动条件、技术设备、财政政策、金融政策等方面，调剂国营经济、合作社经济、农民和手工业者的个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济，使各种社会经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展。国营经济为社会主义性质的经济，为人民共和国发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整个社会经济的领导力量。合作社经济为半社会主义性质的经济，为整个人民经济的一个重要组成部分，应鼓励和扶助广大劳动人民根据自愿原则发展合作事业。凡有利于国计民生的私营经济事业，应鼓励其经营的积极性，并扶助其发展；在必要和可能的条件下，应鼓励私人资本向国家资本主义方向发展。上述基本经济方针，对于新中国成立后不断发展和壮大社会主义性质的国营经济，充分利用资本主义工业这部分生产力，逐渐扩大现代工业在整个国民经济中的比重，为实现向社会主义的转变奠定物质技术基础，具有重大意义。

在确定新中国的国体、政体、国家结构形式及经济构成的总框架下，《共同纲领》规定：中华人民共和国的军事制度是建立统一的军队，即人民解放军和人民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率，实行统一的指挥，统一的制度，统一的编制，统一的纪律；中华人民共和国实行新民主主义的，即民族的科学的大众的文化教育政策；中华人民共和国外交政策的原则为保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和维护各国人民间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策。

总之，《共同纲领》是在马克思列宁主义、毛泽东思想指导下，总结中国人民100多年来，特别是近20多年来反对帝国主义、封建主义、官僚资本主义的革命斗争经验，从中国政治、经济、社会的实际情况出发，制定出来的一部新中国的建国纲领。它包含了中国共产党的全部最低纲领，即在当前阶段实现新民主主义革命和建设的任务，同时，又在基本大政方针上同党将来制定社会主义的纲领相衔接。在讨论《共同纲领》草案时，许多代表建议在总纲中明确地把社会主义前途规定出来。周恩来在说明《共同纲领》的特点时解释说：新民主主义一定要向社会主义发展，“这个前途是肯定的，毫无疑问的，但应该经过解释、宣传特别是实践来证明给全国人民看。只有全国人民在自己的实践中认识到这是唯一的最好的前途，才会真正承认它，并愿意全心全意为它而奋斗。所以现在暂时不写出来，不是否定它，而是更加郑重地看待它。而且这个纲领中经济的部分里面，已经规定要在实际上保证向这个前途走去。”会议代表一致同意这个意见。

《共同纲领》既经代表全中国人民意志的政治协商会议全体会议一致通过，便名副其实地成为新中国的建国纲领和建设蓝图。凡属于当前阶段应该做的和能够做的，这个纲领都一一明示出来。而属于将来应该做、现阶段事实上还不能够做的，这个纲领就暂时保留不说，并不具体描绘未来社会的远景。所以，这是一部真正立足于中国实际、切合人民需要的行动纲领，是具有临时宪法性质的人民大宪章。在整个新民主主义建设时期，《共同纲领》成为规范和衡量全国一切党派、团体、个人的行为活动的共同准则。基于这一点，刘少奇代表中共在一届政协全体会议上郑重宣布：中国共产党完全遵守《共同纲领》的一切规定，并号召全国人民为彻底实现这一纲领而奋斗。

中华人民共和国的成立，标志着中国近代以来无数仁人志士为之奋斗的民族独立、人民解放的基本历史任务的胜利完成，并由此开始了为实现国家繁荣富强、人民共同富裕的基本任务而奋斗的新征程，具有重大而深远的意义。

中华人民共和国的成立，从根本上结束了100多年来中华民族遭受帝国主义侵略压迫的历史，使中国改变了半殖民地的性质，成为真正具有独立主权的国家。中国人民伟大的民族精神得到极大的振奋，中华民族从此以崭新的姿态自立于世界民族之林。

中华人民共和国的成立，建立起工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权。这是中国历史上从未有过的人民当家作主的新型政权。它根本上结束了极少数剥削者统治广大劳动人民的历史，劳动人民真正成了新国家新社会的主人。这是中国人民社会政治地位的根本变化。

中华人民共和国的成立，根本改变了旧中国四分五裂的局面，迅速实现和巩固了全国范围（除台湾等岛屿以外）的国家统一，实现和巩固了全国各族人民的大团结，实现和巩固了全国工人、农民、知识分子和其他各阶层人民的大团结，为建设一个独立、统一、民主、富强的新中国注入了强大的民族凝聚力。

中华人民共和国的成立，是中国由近代衰落走向强盛的历史转折点，它为中国在共产党的领导下，朝着社会主义方向和国家现代化目标迈进创造了前提。随着社会生产力获得前所未有的解放和发展，中国不仅赢得了政治上的民族独立，并将逐步地实现经济上的独立，为在中国建设社会主义现代化奠定必要的物质基础。

中华人民共和国的成立具有世界意义，它在约占世界人口1/4、领土面积位于世界第三的中国，建立起人民民主制度，并将逐步建立社会主义制度，这就大大加强了世界和平民主和社会主义阵营的力量，改变了第二次世界大战后国际冷战格局中的力量对比，从而对世界产生了广泛、深远的影响，对人类和平、民主、正义、进步事业作出了历史性贡献。

中华人民共和国的成立，标志着中国共产党的地位也发生了根本性的变化，开始从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，变为领导人民掌握全国政权、进行社会主义革命和建设，并长期执政的党。

中共中央党史研究室：《中国共产党历史（第二卷）》（1949-1978），中共党史出版社2011年1月版。