地方各级人民政权的建立

新中国成立的时候，在约占全国面积1/3的老解放区已建立了人民政权。随着中央人民政府的建立，新解放区的地方各级人民政权也逐步建立起来。由于当时尚不具备召开人民代表大会选举人民政府的条件，地方各级人民政府的产生采取了逐步过渡的办法：第一步，在新解放地区一律实行军事管制，由上级人民政府或军事管制委员会从上至下委任人员组成军事管制委员会和地方人民政府，接管原国民党政府的一切公共机关、产业和物资，镇压反革命活动，建立和维护社会秩序，组织恢复生产；第二步，军管会或地方人民政府在条件许可时，组织召集地方各界人民代表会议，作为人民参政议政的初期形式及地方人民代表大会的过渡形式；第三步，由各界人民代表会议逐步代行人民代表大会的职权，用民主选举的方式产生地方人民政府。这种逐步过渡的民主建政方式，既适应了当时特定环境的需要，又按照民主集中制原则妥善解决了建立人民政府所需遵行的民主程序问题。

新中国成立初期，为保证中央政令的统一和有力贯彻执行，在国家行政层次上实行大行政区制度，即在中央与省之间设立东北、华东、中南、西南、西北五个大行政区。1949年12月，中央人民政府委员会第四次会议，任命负责人员组成大区行政机构，即东北人民政府委员会，华东、中南、西南、西北四个军政委员会。毛泽东在会上就大行政区的设立作了说明，指出：“中国是一个大国，必须设立这样一级的有力量的地方机构，才能把事情办好。应该统一的，必须统一，决不许可各自为政；但是统一和因地制宜必须互相结合。在人民的政权下，产生像过去那样的封建割据的历史条件已经消灭了，中央和地方的适当的分工将有利而无害。”中央人民政府成立后，原华北人民政府在中央人民政府成立后即结束工作，所辖五省二市归中央直属，另在政务院下设中央人民政府华北事务部。

按照政务院通过的《大行政区人民政府委员会组织通则》，凡军事行动已经结束，土地改革已经彻底实现，各界人民已有充分组织的大行政区，即应实行普选，召开大行政区的人民代表大会，正式选举大行政区的人民政府委员会作为所辖省（市）高一级的地方政权机关，同时又是中央人民政府政务院领导地方政府工作的代表机关。大行政区行政机构的设置，与政务院所属工作部门相对应，对下领导所属各省（市）县地方人民政府的工作。在对上级的工作关系上，凡属于其主管范围内的重要工作，可自行处理后再报告政务院；凡有全国性影响的工作，应事先向政务院请示，事后报告。

新中国成立初期，对旧中国的行政区划进行了调整。除增设大行政区外，在一些政治、历史情况比较特殊的地区，采取了中央直辖或自治的方式。1950年1月，政务院发布省、市、县人民政府组织通则，对各级地方政权的隶属关系、组成、职权、机构等作了明确规定，使地方各级政权的建立有了初步的法规依据。到1951年，全国共建立29个省、1个自治区、8个省级行署、13个直辖市人民政府，140个市人民政府及2283个县级（包括县、旗、宗、自治区等）人民政府，形成从中央到地方的一整套政权机构。地方各级行政机关有效地运转起来，使新中国成立初期纷繁复杂的政府工作迅速打开局面。

新中国从中央到地方的各级政府机构，是在全新的基础上建立起来的。政府的工作人员大都来自人民解放军和老解放区有相当经验的干部和新参加革命的知识分子。在领导层，以共产党员为主体，包括相当数量的各方面爱国民主人士。党十分重视各级政府领导人员中民主人士所占比例的问题。在地方人民政府的组成上，毛泽东强调“共产党要永远与非党人士合作”，“政府的名单中，共产党人和进步人士还是一半一半好，要搞五湖四海。”根据中央的精神，中央人民政府委员会在各大行政区都任命了爱国民主人士为军政委员会副主席，有的民主人士还被任命为省人民政府主席。

新解放区在经过军事管制建立必要的社会秩序之后，开始对城乡基层政权进行系统的改造。这是铲除国民党反动统治根基的一项重要工作。在国民党统治时期，南京政府依封建旧制在城乡基层重建和强化“具结联保连坐”的保甲制度，对人民的行为言论实行严密控制和监视，经济上征收田粮赋税、摊派劳役、征募壮丁，以维护自己的统治。深受欺压盘剥之害的劳动人民对这种反动的基层行政制度深恶痛绝。为此，各地一经解放，党和人民政府即明令宣布在广大城乡废除保甲制度。

在城市，在群众已被充分组织与动员起来，并有了大批与群众联系密切的干部后，各地市政府普遍召开群众大会，揭露保甲制度的反动性，控诉保甲长的横征暴敛，逐步废除保甲组织。对于旧保甲人员，根据各人具体情况分别处理：对少数罪大恶极、人人痛恨的保甲长，依法惩处；一般的保甲人员通过审查后可以留用，责令他们检举散兵溃匪，收集散落的武器，看管公共房屋等，教育他们走自新之路。在此基础上，各城市在区人民政府下初步建立起街闾两级基层组织，即将原来的保改为街，设正副街长；甲改为闾，设正副闾长。1950年，一些城市成立了各种居民组织取代闾组织，其名称有所不同，如天津为居民小组，上海为冬防队，武汉为治安保卫委员会，等等。这些居民组织的主要负责人，由街道派出所指定专职干部担任，其他成员则在当地居民中聘任。其主要任务是：传达政府的方针、政策和法规，开展与居民日常生活密切相关的各项活动，如防空、防特、防火、防盗，并兼办诸如改造游民、娼妓，贫民救济，卫生防疫，清查户口等大量社会工作。

1952年开始，各地城市普遍开展了民主建政运动，就是召开人民代表会议代行人民代表大会职权，民主选举市人民政府。其中一项重要内容是广泛发动群众，肃清反动政权的影响，在提高广大居民政治觉悟的基础上，试点建立具有自治性质的基层居民组织。在民主建政运动中，一些城市实行“街派合并”，以街道办事处作为市辖区及不设区的市政府的派出机关，其管辖范围与公安派出所一般相同，并在其下建立群众自治性组织——居民委员会，居民委员会成员均从居民中产生。随后，居民委员会内又逐步建立起治安保卫、人民调解等专职委员会。在民主建政之初创建的这些居民组织，当时带有半政权性质。这对于彻底摧毁保甲制度，完成新旧政权的更迭，恢复工商业，维护正常的社会秩序，协助政府做好城市的管理与建设工作起了重要作用。

在新解放区农村，各地主要结合清匪反霸、减租减息等斗争，有步骤地进行对旧政权的改造。首先在发动群众比较充分、群众觉悟初步提高的地方，普遍建立有广大农民群众参加的、带有半政权性质的农民协会组织，同时建立民兵、自卫队组织，协助人民政府进行防土匪、防特务的治安工作等。这些农民自己的武装成为巩固乡村人民政权的重要力量。在农民的政治优势已经确立的基础上，各地陆续废除旧保甲制度，并同时进行划乡和建立基层政权的工作。各地农民在乡农民协会会员大会或农民代表会议上，民主选举乡人民政府。1950年12月，政务院颁布《乡（行政村）人民政府组织通则》，乡确定为我国最基层的政权。农村基层政权的组织形式和工作制度逐渐趋于规范。

经过地方各级人民政权的建立和对全国城乡旧的基层政权进行彻底改造，人民政府的组织系统从中央、大行政区、省、县（市）、区、乡一直延伸到社会的最基层，初步形成上下贯通、集中高效、便于发挥高度组织动员能力的国家行政体系。国家政权组织有效地深入到城乡基层社会，是新中国政权建设的一个特点。这不仅为党在全国执政奠定了坚实的群众基础与组织基础，也是中国社会政治结构的一次重大变革。

中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》（第二卷）（1949-1978），中共党史出版社2011年1月版