政务院工作中的周恩来与邓小平
政务院工作中的周恩来与邓小平
曹应旺
周恩来与邓小平之间的兄弟爱、战友情，人们比较熟知的是他们在法国留学的岁月和在“文化大革命”中的深厚友谊，而对他们在1952~1954年政务院工作期间的往来则论及较少。新中国成立后，邓小平主政大西南，只有到北京开会时才有与周恩来短暂相聚的机会，他们在一起共事是从政务院工作开始的。
一、推荐邓小平担任政务院副总理
新中国成立后，邓小平担任中共中央西南局第一书记、西南军政委员会副主席、西南军区政委。1952年六七月间，中共中央开始酝酿调各大行政区主要负责人到中央工作，此后，主持西北局、西北军政委员会工作的习仲勋调任中共中央宣传部部长、政务院文化教育委员会副主任，主持中南局、中南军政委员会工作的邓子恢调任中共中央农村工作部部长，华东局第一书记、华东军政委员会主席饶漱石调任中共中央组织部部长，东北局第一书记、东北人民政府主席高岗调任中央人民政府国家计划委员会主席。西南局第一书记邓小平由周恩来推荐到政务院担任副总理。［1］
由于周恩来与陈云等将于1952年8月中旬出访苏联，征求苏联政府对中国第一个五年计划的意见，并商谈有关援助问题，7月10日，周恩来致信毛泽东并刘少奇、朱德、陈云等，提出政务院日常工作的处理存在若干困难，“如能于七月下旬与邓小平同志商好，先发表他为政务院副总理，并于八月份起来京主持一个时期，这是最理想办法。”［2］7月13日，刘少奇为中央起草致邓小平的电报，希望“小平将西南工作布置后于七月下旬即来中央一商”，毛泽东在这封电报上加写道：“在中央先行工作两三个月。何日可以动身，盼告。”［3］
1952年7月底，邓小平离渝到京。8月7日，在中央人民政府委员会第17次会议上，周恩来说明了调整中央和地方人民政府机构的情况：“根据国家建设任务的需要，中央人民政府的机构亟需加强，并逐渐把各大行政区的负责人员集中到中央工作。为了加强政务院的领导，任命邓小平为副总理”。［1］(p.253)8月17日至9月24日，周恩来率中国政府代表团访问苏联。行前，8月10日，周恩来以政务院党组干事会书记名义向毛泽东并中共中央书记处报告，拟扩大原有政务院党组的范围，并更名为中央人民政府党组干事会，拟以周恩来任政府党组书记，陈云、邓小平分任第一、第二副书记。8月13日，毛泽东批示同意这个报告。同日，周恩来和到京上任的邓小平谈政务院工作，接着，周恩来在政务院第148次政务会议上宣布：“在我奉毛泽东主席之命赴苏联访问期间，由邓小平代理总理职务。”［1］(pp.254～255)
邓小平到北京后就担任政务院副总理，主持日常工作，在周恩来离京期间代理总理职务，这既是周恩来对邓小平的信任和器重，又得到了以毛泽东为核心的中央领导集体的一致赞成和支持。
二、放手邓小平挑大梁
周恩来出访回京后，邓小平不再代理总理职务，但在毛泽东、周恩来的支持下，邓小平同周恩来一起负责全面工作。政务院成立之初有4位副总理，即董必武、陈云、郭沫若、黄炎培，他们都在政务院分管一方面的工作。董必武兼任政务院政治法律委员会主任，分管政法工作；陈云兼任政务院财政经济委员会主任，分管财经工作；郭沫若兼任政务院文化教育委员会主任，分管文教工作；黄炎培兼任轻工业部部长，分管轻工业部的工作。邓小平虽然是最后一位担任政务院副总理职务的领导，但是负责全局性战略决策，并与周恩来一起负责政务院的全面工作。
之所以说邓小平负责全局性战略决策，是因为：
第一，邓小平一到中央，经常性的工作是代中央给各地、各部门起草文电、发布指示，处理中央日常事务。
第二，1953年2月19日，周恩来召集邓小平、李维汉、董必武、彭真、刘景范、薄一波、曾山、贾拓夫、安子文、习仲勋、钱俊瑞、齐燕铭、孙志远等开会，座谈关于加强政府各部门向中共中央请示报告制度及分工问题。座谈会决定：“根据政府工作直接受中央政治局领导的原则，今后政务院各委和不属于各委的其他政府各部门一切主要的和重要的工作均应直接向中央（政治局）请示报告。如系主席直接交办的事项，应直接向主席请示报告”，“今后各部委直接提请政务院批示或办理的事项，除例行事务外，凡属涉及方针、政策、计划的事项，应限于在中央政治局已经讨论过决定了的问题，或是在中央已经批准的计划或批准的原则范围之内的问题，此类事项，原则上一般由邓小平同志处理，其中属于仍须经过周恩来同志处理者，亦由邓小平同志提出。在处理过程中，如周恩来、邓小平两同志发现有必须向中央请示报告的，即再直接提向中央”。（关于加强政府系统各部门向中央请示报告制度及分工问题的座谈会记录，1953年2月19日。）
第三，1953年3月，毛泽东指示：“凡政府方面要经中央批准的事件，请小平多管一些。”［4］
之所以说邓小平和周恩来一起负责政务院全面工作，是因为：
首先，1953年5月14日，周恩来在中央政府各部门负责人会议上讲话中指出：“各部送到总理办公室的东西，我和邓副总理只决定要不要办，决定得对不对由我和邓副总理负责，至于办得好不好，就应由各主管部负责，职权应该分清。”（周恩来在中央政府各部门负责人会议上的讲话记录，1953年5月14日。）
其次，邓小平分管的工作在政务院领导中是最多的。1953年3月10日，周恩来主持起草的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》中明确规定了各领导在政府工作中的分工：“国家计划工作，由高岗负责；政法工作（包括公安、检察和法院工作），由董必武、彭真、罗瑞卿负责；财经工作，由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责；文教工作，由习仲勋负责；外交工作（包括对外贸易、对外经济、文化联络和侨务工作），由周恩来负责；其他不属于前五个范围的工作（包括监察、民族、人事工作等），由邓小平负责。”［5］这是第一次明确规定邓小平直接分管监察、民族和人事工作。4月28日，中共中央通过了《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》，决定调整政务院所属各财政经济部门的领导隶属关系：重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部和纺织工业部由高岗领导；铁道部、交通部和邮电部由邓小平领导；农业部、林业部、水利部和合作总社由邓子恢领导；劳动部由饶漱石领导。财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、人民银行、工商管理局及物资储备局由陈云领导，在陈云休养期间由薄一波代理。［5］(pp.180～181)5月14日，周恩来主持召开中央政府各部门负责人会议，他在对调整政务院所属各财政经济部门的领导隶属关系作说明时指出：“因为邓小平同志还管政务院的工作，所以在财经方面就少管了些。”8月17日，中央政治局决定“中央人民政府政务院副总理邓小平同志兼中财委第一副主任，并兼中央人民政府财政部部长”。（中共中央致各中央局、分局并转各省市委、党中央各部委、中央人民政府各委部署行党组、军委各部及各特种兵司令部电，1953年8月19日。）至此，邓小平在主持政务院日常工作，分管监察、民族、人事、铁道、交通、邮电工作的同时，又增加了主持财政部的工作。
再次，作为主持政务院日常工作的副总理，对于一些不直接分管的部门，邓小平仍然需要花费很大的精力关注和处理这些部门的问题。国家大规模经济建设开始后，邓小平非常重视加强文化教育和科学工作，把这些部门的建设看成是基本建设，他曾九次主持政务院政务会议讨论研究文化、教育、出版工作。邓小平还高度重视救灾防灾工作，将其看成关系人民生命财产安全、治国安邦、顺利进行国家建设的一个重要因素，他曾三次主持政务院政务会议部署救灾防灾工作。邓小平还是国家政治建设的重要领导之一，不仅担任以毛泽东为主席的《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）起草委员会委员，而且担任以周恩来为主席的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》（以下简称《选举法》）起草委员会委员［6］；《选举法》公布之后，邓小平又担任以刘少奇为主席的中央选举委员会委员兼秘书长，负责全国的选举工作。
最后，从1952年8月13日邓小平主持政务院第148次政务会议（这是他担任政务院副总理后第一次主持政务会议），至1954年9月9日陈云主持政务院第224次政务会议（这是国务院成立之前政务院召开的最后一次政务会议），政务院共召开了77次政务会议。其中，有37次是由邓小平主持的，加上邓小平与周恩来联合主持的第184次政务会议，邓小平主持的政务院会议约占总数的一半。
三、复杂局面中的默契配合
自1952年8月邓小平担任政务院副总理，到1954年9月一届全国人大会一次会议召开，这是国家经济、政治和领导体制发生重大变化的两年，也是局面极为复杂的两年。周恩来和邓小平在复杂局面下的政务院工作中堪称配合默契。
（一）经济工作方面
新中国成立初期，中国共产党领导全国各族人民迅速恢复了国民经济，1952年，中共中央按照毛泽东的建议提出了过渡时期总路线，对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。周恩来指出，从1953年起，“经济建设工作在整个国家生活中已经居于首要的地位”。［7］主持政务院日常工作的副总理邓小平分管监察工作后，很快就提出把监督检查工作的重点放到经济部门和工矿企业。［8］
邓小平除了协助周恩来、陈云处理日常经济问题外，先是分管铁道、交通、邮电工作，接着又担任了中财委第一副主任、财政部部长，这是周恩来和毛泽东多次商讨并经毛泽东批准后定下来的。1953年5月14日，周恩来在中央政府各部门负责人会议上宣布铁道部、交通部和邮电部由邓小平领导时说：领导“这三个部，工作也是繁重的。在国家建设初期，铁路就成了国家建设的开路先锋，那里没有铁路，那里的经济就不会有很大的发展。譬如说粮食，在统计数字上看，有时很好看，但如果没有铁路，只靠大车、木船就运不出来，就没有用。现在全国的铁路才有两万余公里，太少了。我们国家经济上的特点，一方面是落后，一方面是不平衡，忽视了任何一方面，都要犯错误。要想克服经济上的不平衡只有修铁路。因为工业需要高度的集中，如果铁路不能到达，那近代工业就不能到达。在没有铁路的地方说发展工业，也只有发展手工业。不仅要修铁路，而且还应发展轮船航运事业。这些铁路、邮电、交通部门，都是大的企业单位，其中有的还要进行民主改革”。（周恩来在中央政府各部门负责人会议上的讲话记录，1953年5月14日。）周恩来这番话既阐明这副担子责任重大，也表达了对邓小平的信任。邓小平分管这三个部门后，始终把重心放在抓大事和确立工作方针上，不仅奠定了这三个部门工作的基础，而且很好地配合了全国大规模经济建设的大局。
让邓小平以政务院副总理身份兼任中财委第一副主任、财政部部长，是中共中央政治局为解决财政出现赤字的紧张局面而做出的重要人事决定。邓小平兼任财政部部长后制定了财政工作的六条方针：预算归口管理；支出包干使用；自留预备费，结余不上缴；控制人员编制；动用总预备费须经中央批准；加强财政监察。贯彻六条方针的结果是1954年“预算执行中不仅没有动用上年结余，而且当年收支平衡，有了16.05亿元结余，是财政工作日子最好过的一年”［9］。在毛泽东和周恩来的鼎力支持下，中财委主任陈云和中财委第一副主任邓小平还一起制定和贯彻落实了粮食统购统销政策，有效解决了大规模经济建设开展后出现的粮食紧张的问题。
（二）政治工作方面
新中国成立初期，在全国范围实行普选的人民代表大会制度的条件尚不成熟，因而采取了在中央通过中国人民政治协商会议全体会议、在地方通过逐级召开人民代表会议的方式，逐步向人民代表大会制度过渡。经过几年的努力，正式实行人民代表大会制度的条件已经成熟。
周恩来是《选举法》起草委员会主席，邓小平负责起草工作。《选举法》通过并公布后，邓小平担任以刘少奇为主席的中央选举委员会委员兼秘书长。选举是一件大事，而基层选举是整个选举的基础。邓小平主持起草了中央选举委员会《关于基层选举工作的指示》、《关于选民资格若干问题的解答》、政务院《为准备普选进行全国人口调查登记的指示》等文件，指导基层选举工作，并在全国3500个农村、城镇和少数民族地区的基层单位进行典型试验，以取得经验。到1954年6月中旬，全国基层选举胜利完成。邓小平向中央人民政府委员会报告基层选举工作完成情况时说：“全国基层选举的胜利完成，大大推动了我国人民民主制度的发展，并为县以上各级人民代表大会奠定了基础。”［10］周恩来在一届全国人大一次会议《政府工作报告》中指出：“在基层选举工作完成以后，接着召开了地方各级人民代表大会，选举出县级以上的地方各级人民代表大会代表，并且在这一基础上选举出全国人民代表大会代表”，“可以预料，经过这次选举以后，我们的国家机关的工作将要比以前大进一步。”［7］(pp.609，610)
（三）领导体制方面
首先，周恩来和邓小平在缩小大行政区的机构和权限乃至取消这一级的工作中相互支持。1952年11月14日，周恩来指出：“现在我们的政权有七级之多，层次多了，手续一定多，既浪费人力，又浪费时间，效率还很低，因此今后需要逐步减少层次，改为‘四实三虚’，即中央、省、县、乡四级实，大行政区、专区、区三级虚。”［1］(p.269)邓小平负责缩小大区机构的调整工作，12月7日，他在重庆参加中共中央西南局委员会第10次会议，谈到调整大行政区机构时说：经济恢复时期，“大区的权利很大，便于因地制宜。但搞建设必须集中”，“过去国家政权共七级，层次太多，障碍领导”，调整后“仍是七级，但是‘四实三虚’”。（邓小平在中共中央西南局委员会第10次会议上的讲话记录，1952年12月7日。）
其次，周恩来和邓小平在同高岗、饶漱石阴谋夺取党和国家权力的斗争中配合默契。在1953年6～8月召开的全国财经工作会议上，高岗批评薄一波，进而想达到推倒刘少奇的目的，会议气氛紧张，偏离了方向。在毛泽东的支持下，周恩来将在北戴河休养的陈云、邓小平请到北京参加后期会议。陈云在会上否定了中财委存在两条路线的说法。邓小平在会上说：“大家批评薄一波同志的错误，我赞成”，“但是，他犯的错误再多，也不能说成是路线错误。把他这几年在工作中的这样那样过错说成是路线错误是不对的，我不赞成。”［11］邓小平和陈云的话使会议的气氛起了变化，邓小平在修改周恩来为会议作结论而写的发言提要时，针对会议的缺点写道：“有些问题还讨论得不够详尽，有些发言也不尽妥当，当然，要想把许多问题在一次会议来解决，也是不可能的。”（邓小平对周恩来发言提要（草稿）的修改，1953年8月。）会后，邓小平充分肯定了全国财经工作会议上“总理的总结是完全正确的”，“其中有些议论与财经会议有些不完全一样，财经会议的议论有的有偏向”。（邓小平在全国财政厅局长会议上的报告记录，1954年1月13日。）在9月召开的第二次全国组织工作会议上，饶漱石借批判安子文把攻击的矛头指向刘少奇，中共中央察觉到高岗、饶漱石的阴谋，1954年2月，中共七届四中全会通过了《关于增强党的团结的决议》，此后，分别召开了关于高岗和饶漱石问题的座谈会，高岗问题座谈会由周恩来主持召开，［1］(p.353)饶漱石问题座谈会由邓小平、陈毅、谭震林主持召开。［8］(p.1159)接着，东北地区召开党的高级干部会议讨论“高饶问题”，周恩来到会作关于中共七届四中全会决议和高岗、饶漱石问题的传达报告。邓小平那段时间几乎天天看总理办公室的《每日汇报表》，掌握会议情况，代表中央作批示，指导会议的进行。
最后，在人事安排和领导体制变动中体现了周恩来和邓小平“君子坦荡荡”的胸怀，他们之间的理解、信任更是罕见。1953年上半年，中共中央为加强对政府工作的领导，在政务院领导体制上曾发生两次变动：一次是将政务院的工作进行了明确分工，邓小平负责不属于国家计划、政法、财经、文教、外交范围的工作，还负责监察、民族、人事工作等［5］(p.70)；一次是将政务院财政经济委员会统一领导国家财经工作的方式改为由政府五个方面的领导分别负责，即形成“五口通商”体制，其中，邓小平分管铁道部、交通部和邮电部。［5］(p.181)经过这两次变动，加上毛泽东让邓小平多管些政府方面的事，邓小平与周恩来一起负责政务院的全面工作。周恩来非常信任邓小平的德行和才干，明确宣布政府工作中关乎战略决策性的大事等以邓小平为主，邓小平则更加勤恳谨慎地工作，更加尊重周恩来，这与高岗分管计划和八个工业部的工作后便自称是组织了“经济内阁”，企图与政务院分庭抗礼，形成了鲜明的对照。
1954年4月27日，中共中央政治局决定任命邓小平为中共中央秘书长，兼任中共中央组织部部长。6月19日，中央人民政府委员会第32次会议免去邓小平政务院财政经济委员会副主任及财政部部长职务，［8］(p.1179)任命李先念为政务院财政经济委员会副主任兼财政部部长，此后，邓小平的主要工作转向党务方面。
自1952年8月邓小平担任政务院副总理，到1954年9月一届全国人大一次会议通过的《宪法》规定政务院改为国务院，周恩来对邓小平的信任、器重以及两人在工作中的默契配合留下了许多历史佳话。中共十一届三中全会以来，邓小平成为改革开放和现代化建设的总设计师，成为中国特色社会主义道路的开创者，这与毛泽东对他的培养、信任密不可分，也与周恩来对他的器重、帮助密不可分。
［参引文献］
［1］《周恩来年谱（1949～1976）》上卷，中央文献出版社1997年版，第248页。
［2］《周恩来书信选集》，中央文献出版社1988年版，第475页。
［3］《建国以来刘少奇文稿》第4册，中央文献出版社2005年版，第328页。
［4］《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社1990年版，第72页。
［5］《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社1993年版，第70页。
［6］《中央人民政府委员会关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》，《人民日报》1953年1月15日。
［7］《建国以来重要文献选编》第5册，中央文献出版社1993年版，第585页。
［8］《邓小平年谱（1904～1974）》中，中央文献出版社2009年版，第1110～1111页。
［9］《当代中国财政》上，中国社会科学出版社1988年版，第127页。
［10］《邓小平同志向中央人民政府委员会报告全国基层选举胜利完成》，《人民日报》1954年6月20日。
［11］薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上，中共党史出版社2008年版，第172页。
（来源：《当代中国史研究》2014年第2期）