陈云与第二次国民经济调整的开始
陈云与第二次国民经济调整的开始
陈东林
粉碎“四人帮”后，全国人民建设热情高涨，国际环境也十分有利，中央领导人受到大好形势的感染，产生了乐观思想，在建设速度和规模上急于求成，这打破了引进计划的综合平衡，加大了国家财力的负担，加剧了国民经济的比例失调。农轻重比例严重不合理，1978年基建投资中重工业高达48.7%，农业、轻工业只占3.6%和5.8%①[①国家统计局编：《中国固定资产投资统计年鉴（1950－1995）》，中国统计出版社1997年版，第9页。]；粮食人均占有量只略高于1957年，棉花、油料还低于该年，需要进口大批粮食解决吃饭问题；主要轻工业产品市场供应也持续紧张。工业内部结构不合理，能源动力紧张使大批企业经常停工半停工，铁路运输和港口装卸能力严重不足，机械加工能力却超过了能提供钢材数量的三四倍。积累和消费比严重失调，积累率达36.5%，是“大跃进”的1960年以后最高的。生产、建设、流通、分配领域的混乱没有完全消除，全国有三分之一的企业管理和生产秩序不正常。
这些问题尚未得到解决，又向外国借贷大量资金开始大规模的“跃进”规划。1978年2月9日，中央政治局讨论通过了经济建设高指标规划的五届全国人大政府工作报告。1978年7－9月，国务院召开务虚会，研究加快建设速度问题。会议总结报告号召，要组织国民经济新的大跃进，要以比原来设想更快的速度实现现代化，放手利用国外资金，大量引进国外先进技术设备。8年基本建设投资从原设想的4000亿元增加到5000亿元。10年引进800亿美元规模，最近三四年先安排三四百亿美元。1978年在建大中型项目比上年增加300多个；签订了78亿美元引进项目合同，仍有50亿美元的合同待签②[②《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第112－117页。]，给国家财政造成了很大的压力，导致国民经济比例失调继续加重。在对外引进决策执行过程中，计划一再被大幅度突破、追加。1978年全年78亿美元的协议金额中，有一半左右金额是在12月20日到年底短短10天里抢签的合同。①[①彭敏主编：《当代中国的基本建设》（上），中国社会科学出版社1989年版，第241页。]有的项目重复引进，造成严重浪费；有的项目超越了国内的消化、配套和支付能力；有的项目甚至没有合理论证，缺乏正常的审批手续就轻易决定。
客观地说，当时这种情况的发生，首先是出于加快经济建设步伐的动机，从中央到地方都普遍乐观，并不是某一两个人的情绪所导致；其次，在扩大引进规划中，不少中央领导人包括最高决策者，也曾经注意到要稳步前进，但没有普遍给予重视。
最早发现并指出问题的是陈云。1978年7月31日，他向主持国务院务虚会的李先念建议，会议最好用几天时间专门听听反面意见。他又向谷牧提出，务虚会是否多开几天，听听反对的意见，可能有些人有不同意见。②[②《陈云年谱（1905－1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第223页。]他专门找有关人说，引进资金那么多，又那么容易，但考虑过没有，引进了国外资金，我们中国要有配套资金。就算人家借给你那么多钱，我们自己有那么多配套资金吗？③[③李正华：《中国改革开放的酝酿与起步》，当代中国出版社2002年版，第115页。]但是，由于陈云尚未进人中央决策层，意见没有得到重视。
12月10日，陈云在中央工作会议东北组发言，就经济问题提出五点意见。针对党内普遍要求快的情绪，他提醒大家要清醒，引进项目“要循序而进，不要一拥而上。一拥而上，看起来好像快，实际上欲速则不达。项目排队，如有所失，容易补上；窝工，就难办了”。④[④《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第237页。]生产和基本建设都不能有材料的缺口。各方面都要上，样样有缺口，实际上挤了农业、轻工业和城市建设。⑤[⑤《陈云年谱（1905－1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第229页。]这是第一次把比例失调的问题摆到全党面前。中共十一届三中全会对陈云的意见给予了重视，考虑对国民经济进行调整。会议公报指出：我们必须在这几年中切实做到综合平衡，以便为迅速发展奠定稳固的基础。⑥[⑥1978年12月23日《人民日报》第1版。]
陈云的不同意见，引起了邓小平的注意，开始重新考虑几年内引进800亿美元规模的想法。1979年1月5日，陈云将新华社的一份材料批转给邓小平，指出：“我认为有物资缺口的不是真正可靠的计划。”邓小平批示：“请计委再作考虑。”1月6日，邓小平找余秋里、方毅、谷牧等谈话，再次肯定陈云的意见“很重要”。他说：我们要从总方针来一个调整，减少一些钢铁厂和一些大项目。今年计划有些指标要压缩一下，不然不踏实，不可靠。①[①《陈云年谱（1905－1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第233页。]更重要的一步是，邓小平又同主持财经工作的李先念商量，建议成立国务院财经委员会，陈云任主任，主持全国财经工作。李先念赞同，并主动表示给陈云当副手。
1979年3月14日，李先念、陈云向中央提交关于财经工作的一封信，提出“前进的步子要稳。不要再折腾，必须避免反复和出现大的马鞍形”。“借外债必须充分考虑还本付息的支付能力，考虑国内投资能力，做到基本上循序进行”。“现在的国民经济是没有综合平衡的。比例失调的情况是相当严重的”，因此“要有两三年的调整时期，才能把各方面的比例失调情况大体上调整过来”。②[②《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第248－249页。]
3月21日，陈云在中央政治局会议上第一次用“洋跃进”的说法提出批评。③[③《文革结束后国民经济的恢复工作——访袁宝华同志》，《百年潮》2002年第7期。]他说，搞现代化要从中国基本国情出发。我们国家是一个9亿多人的大国，80%的人口是农民。革命胜利30年了，但不少地方还有要饭的。有些同志只看到别的国家发展快，只看到可以借款，没有看到本国的情况。不按比例，靠多借外债，靠不住。④[④《陈云年谱（1905－1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第240－242页。]邓小平十分支持陈云的调整意见，他在3月23日讲话说，中心任务是三年调整。这是个大方针、大政策。经过调整，会更快地形成新的生产能力。这次调整，首先要有决心，东照顾、西照顾不行，决心很大才干得成。⑤[⑤《邓小平思想年谱（1975－1997）》，中央文献出版社1998年版，第111－112页。]
在邓小平的支持下，中央在4月的工作会议上，决定实行“调整、改革、整顿、提高”的新八字方针，用三年的时间调整国民经济比例关系。
中央虽然确定了经济调整的方针，并没有真正解决党内的分歧。中共中央和国务院召开了一系列会议，落实调整方针，在提高农副产品收购价格，解决城市生活欠账，加快轻纺工业生产等方面比较顺利；在压缩基本建设和部分企业的关停并转方面，却难落实。
调整的阻力一是认识上的分歧。有人觉得前两年经济形势不错，对于提出调整感到突然。有的认为，目前兴建的大中型项目大多是关系国计民生的工程，不能算多。有的认为，只有多建一些具有先进技术装备的企业，才能把生产迅速搞上去。二是出于部门利益和地方利益的考虑。各地各部门都有急切需要解决的问题，如安排就业、解决住房困难等，都有加快发展的强烈愿望，都希望别人调整，而不愿把本地的速度调下来。更严重的问题在于中央决策层也存在严重分歧。
陈云感到，统一思想是件相当困难的事。他说，“经济工作的争论，还需要几年时间才能取得一致的意见”①[①《陈云年谱（1905－1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第244页。]。为了继续统一思想，9月2日，陈云将财政部整理的《关于1950年－1979年国家财政收支总额及基本建设的资料》印发，指出这对认识基本建设规模应该有很大参考价值。9月30日，国务院办公厅又将财政部整理的《关于国民经济和国家财政四次紧张和波动的资料》、《关于能否压缩流动资金搞挖潜、革新、改造的资料》印发。材料回顾了1953年冒进倾向、1956年冒进、1958年“大跃进”和“文革”十年经济比例严重失调的情况。指出，问题主要出在基建规模超过了财力、物力的可能，大上大下、情况一好就折腾。陈云总结说，我们应该探索在不再折腾的条件下的较快发展速度②[②同上书，第250、252页。]。这个结论得到全党的高度评价。邓小平说：陈云同志出了个题目，过去的教训是超过了，总以为积累率越高，建设速度就越快。我们这次调整，是健康的、清醒的调整。③[③同上书，第257、266页。]
9月18日，陈云在国务院财经委员会会议上讲了11条意见，重申经济的调整方针是必要的，并不是多此一举。关于为什么不能靠赤字搞建设，陈云说，我们的基建投资，必须是没有赤字的。不要用自由外汇兑换成为人民币来弥补基建投资的赤字，也决不能发票子来弥补基建投资赤字，因为这将无以为继。他主张下一年就必须去掉基建投资中的赤字。关于利用外资的可能限度，陈云认为，外债一是买方贷款，二是自由外汇贷款。买方贷款每年能使用多少，决定于国内配套的投资数量。借到的自由外汇只能用于小项目，速借速还。用于偿还大项目借款本息的可靠外汇来源，只能来自增加出口收汇。因此，像宝钢、平果铝矿、三峡水电站等那样大的工程，每个五年计划只能建成一个。中国的现代化除了要上若干个大项目以外，着重点应该放在国内现有企业的挖潜、革新、改造上。要先生产，后基建；先挖潜、革新、改造，后新建。我们应该探索在这种条件下的发展速度。①[①《陈云年谱（1905－1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第251页。]根据陈云的讲话精神，国家财经委组织有关部门重新拟定了1980、1981两年计划。
中共十一届四中全会后，各省、市、自治区党委第一书记座谈会印发了陈云9月18日的讲话。10月3日和4日，陈云在座谈会上两次发言，指出经济工作中存在很大意见分歧，中央内部有分歧，中央与地方之间也有分歧。他的主要担心，是靠借外债搞建设是个新问题，应该承认我们没有经验，要逐项研究，积累经验。会上有人提出财政赤字和通货膨胀并不可怕，陈云说，在生产上搞点赤字这不可怕，但基本建设周期长，搞赤字我是怕的。通货膨胀数量不大也不可怕，但数量很大我害怕。我们有过痛苦的教训。②[②同上书，第252－253页。]
会上大部分发言，都和陈云的主张相反。陈云直接点名批评了国家计委和一些领导人。但不服气的人说：“西欧、日本和北美的资本家，看到我们出现了安定团结的局面，都抢着和我们做买卖。许多外国公司都来谈，这样的大好形势，是建国以来所没有的。这就给我们提出一个问题，要善于充分利用这个形势，吸收外国的技术和资金来大大加快我们的建设速度，迎头赶上世界先进水平。”③[③周永康主编：《康世恩传》，当代中国出版社1998年版，第349页。]10月9日，有的同志在座谈会上提出不同于陈云的意见说：三年调整这个概念不准确。去冬今春刮了一股批评比例失调风，担心再来。计委报告只讲调整，不讲发展。我主张搞一个加快工业发展的决定。我们的速度，不能说服全党，为什么只能搞6%，今后是否不要速度这个指标。不能把平衡看作是至高无上的东西。
不能说那些同志一点道理也没有，刚刚粉碎“四人帮”，国内外形势都很好，需要大发展，十一届三中全会又提出了把工作重点放到经济建设上来、改革开放的重大战略决策。因此，如何使国民经济调整不影响经济建设发展和改革开放，是个新问题。
这次国民经济调整与20世纪60年代初的第一次国民经济调整相比，面对的新问题和困难是：首先，调整中增加了改革和市场的因素。调整要求集中资金、物资和项目审批权力，强调有计划按比例；而改革需要下放权力，利用市场搞活经济。这是必须处理好的矛盾。其次，由于前一时期向国外借贷资金上马大批项目，如何处理好与外国的关系也成为第一次国民经济调整时没有的新问题，不能完全像过去那样依靠行政手段压缩项目。60年代下马的大都是些小的“土”的企业，而这次要停缓建的许多是大的“洋”的企业。特别是22个重大引进项目，成为经济调整的重点和难题。这22个项目的许多设备都运到了国内，运到了工地，有的已经开工建设。下马损失太大，不仅要赔偿毁约损失，而且会造成国际影响。上海宝山钢铁总厂就是一个两难选择。一、二期工程计划投资包括47.8亿美元外汇资金。1978年，财政部为宝钢和有关的煤、电、运输等配套项目建设已经追加投资十几亿元。最后，由于需要安置上山下乡回城知识青年、经济发展缓慢积淀的城镇闲散待业人员和冤假错案得到平反的人员等，国家面临着近2000万人口就业的巨大压力①[①《三中全会以来重要文献选编》（上），人民出版社1982年版，第114页。]，也不能像第一次国民经济调整时期那样将他们转移到农村去。针对这些问题，国家采取了控制宏观经济、扩大企业自主权和允许城镇个体经济发展的办法，促进企业的改组和联合，搞好市场调节，引导生产市场急需的产品；鼓励待业人员自谋出路地从事商业、服务业个体经营；扶植乡镇企业等等。②[②同上书，第618－619页。]一方面为提高人民生活水平提供了大量商品和服务，另一方面缓解了就业压力。
为了补救宝钢仓促上马的不足，陈云进行了反复考虑。5月31日至6月6日，陈云亲赴上海考察，听取意见。对于是引进成套设备，还是主要立足于国内只进口关键设备的问题，他也反复了三次：第一次，5月初认为应该基本立足国内，买技术，买专利，只进口关键设备；第二次，到上海后，担心单靠现有技术上不去，想设备全部进口，同时也买制造技术，买专利；第三次，离开上海时，又认为还是按照三委三部和银行的意见办。③[③《陈云年谱（1905－1995）》下卷，中央文献出版社2000年版，第245－247页。]9月，中央常委同意国务院财经委关于宝钢建设问题向中央的报告：宝钢一期工程继续干，二期工程延期。二期对外已签的合同进行赔偿，已进口的设备妥善保管。这样，在调整中对外开放能够继续扩大，国家基本建设仍然有所发展，避免了一些可能造成的经济损失。
在调整同时，也进行了计划与市场相结合的尝试。1979年3月，陈云指出，60年来，苏联和中国的计划工作制度的主要缺点，是没有市场调节这一条。在今后经济的调整和体制改革中，计划与市场的调整将占很大比重。不一定计划经济部分愈增加，市场经济部分所占绝对数额就愈缩小，可能是都相应地增加。①[①《陈云文选》第3卷，人民出版社1995年版，第244－247页。]11月26日，邓小平在会见外宾时更明确地说：“说市场经济只限于资本主义社会、资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济？我们是计划经济为主，也结合市场经济。”②[②《邓小平文选》第2卷，人民出版社1983年版，第236页。]当时的这种市场经济，都是计划经济下的市场调节的意思，与1992年提出的社会主义市场经济还不是一个概念，但这一思想的提出，毕竟为摆脱传统的计划经济观念迈出了一大步，对推动改革和发展起了重要的历史性作用。
经济调整的一个重要方针，是根据市场需要加快轻纺工业发展。邓小平、陈云、李先念等人都强调，中国的现代化只能走投资少，周期短，见效快，赚钱多的道路，相对减慢重工业的发展速度，加快农业和轻纺工业的发展。从1979年下半年开始，大力发展轻工业。措施有四条：一、11月召开的全国计划会议上，确定对轻工业实行原材料、燃料、电力供应优先，挖潜、革新、改造措施优先，基本建设优先，银行贷款优先，使用外汇和引进新技术优先，交通运输优先，以保证轻工业的较快发展。二、为了保证资金需要，采取发放轻纺工业专项贷款和使用西方国家政府提供的买方贷款等办法。地方的资金投放重点也从过去发展小钢铁、小机械、小化肥等转向发展轻工业。三、组织重工业企业为轻工业服务，或者直接将重工业厂转为生产轻工产品。四、动员军工企业增产民用产品。
调整与市场结合带来了明显变化。首先，通过调整积累与消费的比例，增加了城乡居民的收入，长期积累起来的生活欠账方面的尖锐矛盾得到缓解。其次，由于市场机制的初步引入，“经济搞活了”，短缺现象得到一定改善，市场出现多年少有的繁荣。过去长期供应紧张的商品，如肥皂、洗衣粉、被面、保温瓶、电灯泡、家具、铁丝等，供应都趋向缓和。穿的和用的商品销售量急剧上升，如电视机、半导体收音机、手表、缝纫机、自行车、呢绒、绸缎、电风扇、洗衣机等销售量有很大增长。长期以来供不应求的肉、禽、蛋，已经敞开供应。猪肉、羊肉、牛肉、家禽、鲜蛋、水产品六种副食品销售额比1979年同期增加40%。③[③1980年7月22日《人民日报》。]除了水产品、蔬菜供应仍偏紧外，其他副食品供应都比较充裕。同时，城市农贸市场也日趋活跃。据70个大中城市农副产品市场统计，1980年上半年上市的品种已达100多种，多者达200余种。农贸市场还带动了集体商店和个体商贩摆摊设点，从事饮食业、服务业、修理业。农村社队实行部分产品自产自销，给市场提供了丰富的商品，买卖更加灵活。城乡增添了许多集体、个体经营的饮食业，方便了群众。再次，经济保持了持续较快增长，1979年工农业总产值增长8.5%，国民收入增长7%。最后，促进了劳动就业。1979年和1980年，全国城镇两年安置1808万人就业。这使每个职工平均赡养的人口数，由1978年的2.06人下降到1980年的1.8人，相应地提高了家庭消费水平。
陈云主持下的1979年调整，取得了明显的成就，同时也面对着更深入的问题。1979年出现巨额财政赤字170余亿元。财政赤字增加，只有增加向银行的透支，货币发行过多，造成物价大幅上涨。到1980年下半年，全年商品价格上涨6%。①[①《中国统计年鉴（1983）》，中国统计出版社1983年版，第19－23页。]这些问题，都给陈云领导的调整带来了新的要求，需要他在1980年后继续施展刚柔相济的领导艺术。
十一届三中全会前后，是陈云发挥重大历史作用的一刻。他提出了平反冤假错案的呼吁，得到了全党的一呼百应。而稍后他提出的调整国民经济的主张，却遇到了来自中央和地方的层层阻力，同时面临着改革和开放的新问题。陈云经过细致调查和实地考察，耐心说服，力排众议，同时结合市场和对外开放的需要，大胆创新，终于使这一艰难的调整任务在1979年得以启动，为改革开放的环境创造了一个良好的开端。1979年的调整启动充分说明，陈云主持下1979年开始的调整，并不是单纯的下马和后退，而是与改革同时进行的一个新尝试。在一定意义上，也是改革的一部分，调整也是改革。正是由于陈云坚持了实事求是的立场和方法，在以后的几年中，终于取得了调整、改革双赢的局面，这是我们今天评价陈云第二次国民经济调整时的思路和功绩时，应当特别注意的一个视角。
（来源：《陈云与当代中国（第一辑）》2010年5月版）