政治体制改革迫切需要“顶层设计”

作者:陈家刚    发布时间:2012年05月02日    

1980年,邓小平同志指出,为了适应党和国家政治生活民主化的需要,为了兴利除弊,必须改革“党和国家的领导制度”;1986年,邓小平同志指出,“经济体制改革每前进一步,都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制,就不能保障经济体制改革的成果,不能使经济体制改革继续前进,就会阻碍生产力的发展,阻碍四个现代化的实现。”作为改革开放的总设计师,邓小平同志不仅以其巨大的勇气、高超的智慧和丰富的经验,推动了中国社会的改革开放,而且科学地预见了政治体制改革对于中国未来发展的重要意义。这些论断今天依然闪耀着智慧的光芒。2012年3月14日的两会记者会,温家宝总理再次指出,“现在改革到了攻坚阶段,没有政治体制改革的成功,经济体制改革不可能进行到底,已经取得的成果还有可能得而复失。”中国改革发展的实践已经证明,“顶层设计”政治体制改革、整体推进政治体制改革势在必行,每个有责任的党员和领导干部都应该有紧迫感。

从1978年十一届三中全会开启改革开放伟大事业的航程至今,我国的社会主义现代化建设取得了举世瞩目的成就,经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设、党的建设等各个方面都实现了前所未有的突破。其中,经济建设尤其突出,成就令世人惊叹。而在政治建设领域,似乎显得特别缓慢和滞后,甚至成为西方国家批评、指责中国的理由。事实是,中国共产党成立90多年来,新中国建立60多年来,改革开放30多年来,政治体制改革和发展的成就尤其突出,意义尤其深远。总结起来讲,政治体制改革取得的成就包括这样一些内容:民主、法治、人权、公平、正义、尊严、幸福等观念深入人心,政治意识形态领域发生巨大变化;宪法和法律的权威性逐步确立,依法治国方略逐步形成;党内民主稳步推进,以党内民主带动人民民主的发展路径逐步明确;领导干部职务终身制已经废除,党和国家政权机关、领导人员的世代更替逐步规范化、制度化;从注重经验转向注重科学和民主,政治决策更加符合人民的利益和愿望;服务政府、法治政府、透明政府、责任政府建设积极推进,政府管理体制逐渐完善;社会自治能力不断增强,一个充满活力的公民社会正在形成;政治生活的理性化、制度化、规范化、程序化程度不断提高;权力制约和监督体系日益法治化,权力滥用和腐败受到相当的制约;一种开放有序的、宽容理性的公民政治文化逐渐形成。

然而,如果我们始终保持一份清醒和冷静,坚持倾听群众的意见和建议,勇于直面现实的问题和忧患,我们就会认识到,我国的政治体制改革还有很长的路要走。在政治体制改革问题上,我们依然需要更多的勇气和智慧,需要更多的规划和设计,需要更广的胸怀和视野,需要更多的实践和落实。顺应历史发展的趋势与逻辑,适应经济生活发展的内在要求,“顶层设计”、整体推进政治体制改革,并实现新的突破,已是迫在眉睫。

只有“顶层设计”、整体推进政治体制改革,才能够适应社会主义市场经济发展的需要,有效化解经济发展的阻力、压力和瓶颈,取得经济改革攻坚战的胜利。改革开放以来,通过深入推动政府职能转变,明晰产权制度,积极发挥市场在配置资源过程中的基础性作用,社会主义市场经济体制已经逐步建立起来。但是,目前经济改革在财税金融体制、收入分配制度、价格体制、所有制、国有企业、契约关系与诚信等领域改革逐步进入“深水区”;经济体制每前进一步,都会日益感到政治体制的压力和瓶颈。政府掌握过多资源而抑制市场作用、权力与资本相结合形成固化既得利益,都成为市场经济体制建设的巨大挑战。发展和完善社会主义市场经济,必须进行政治体制改革、社会改革。

只有“顶层设计”、整体推进政治体制改革,才能够有效避免改革的碎片化,避免改革利益部门化、部门利益个人化、个人利益合法化。改革不是昨天的事,今天的事,明天的事,改革持续地存在于社会主义现代化建设的整个历史过程之中;改革不是一个政党的事,一个团体的事,一个部门的事,改革是整个国家的事,整个民族的事;改革不是左一个政策、右一个规定,上一个发现、下一个创新,改革是有方向、有目标,有路径的。从战略高度对改革作出总体设计,破除陈旧观念的束缚,允许探索,才是正常健康的、整体系统的、符合人民利益的改革。

只有“顶层设计”、整体推进政治体制改革,才能够合理建构社会减压阀,利用各种规范性渠道,促进利益表达,舒缓压力、克服矛盾、消除冲突、化解纠纷、保持稳定。经济体制改革给整个社会带来巨大收益,但同时也将收益固化并形成阻碍改革的既得利益,也诱发和暴露了各种矛盾与冲突。经济发展和社会转型所诱发的经济结构问题、发展方式问题、社会冲突与对立、贫富差距和腐败、公信力下降、群体性事件、脱离群众、生态恶化等问题,普遍存在社会生活之中,越来越多困扰着改革进程。“按住葫芦起来瓢”、“顾头顾不了脚”。现存制度的公正性越来越受到质疑,“政绩合法性”面临严峻挑战。经济改革引发和形成的问题,不能仅仅依靠经济改革的方式来解决,整体的、综合的社会政治体制改革尤为必要。

只有“顶层设计”、整体推进政治体制改革,才能够积极参与全球治理,大力推动国际经济政治新格局的构建。全球化的发展,改变了全球治理的格局。全球能源安全、金融危机、气候变化、环境问题、传染病、恐怖活动等问题,对整个人类都构成了威胁。作为发展中的大国,我国更深入地融入国际社会、更多地参与国际政治,发挥更大的国际作用已经是必然趋势。但是,在现代国际事务中赢得尊重、发挥影响,单纯依靠经济援助、减免债务已经远远不能适应了。在国际社会发挥主导作用,必须遵循国际社会主流价值观,进而从价值观的宣示、利益结构调整、交往策略改变等方面发展出适合自身利益的整体战略。认同共同的价值观,能够得到更多的朋友。只有积极推动政治体制改革,积极参与多边事务和全球治理,增进战略互信,拓展合作领域,才能推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。从而避免因为不敢宣扬自由、民主、平等、人权、法治和公正等共同价值,而将自身置于相对立的、孤立的境地。

顶层设计政治体制改革,整体推进政治体制改革,不仅是我国社会主义现代化建设事业的内在逻辑,同时也是中华民族实现伟大复兴的必然要求。半个多世纪的探索,我们已经初步形成了具有中国特色的社会主义理论、体系和道路。当前,我们正处于这样的节点,在全球化的时代,如何更积极、更理性、更客观地顶层设计政治体制改革,有效地维护国家利益,不断地完善自身社会政治体制,为人类的文明和发展做出自己的贡献,从而使中国发展道路,在超越传统社会主义模式、西方国家发展道路的基础上,进一步促进世界历史进程具有非常重要的意义。

顶层设计政治体制改革,首先必须在意识形态上实现新的突破,进而推动改革实现新的突破。历史和实践已经证明:什么时候实现了突破,什么时候就能够比较快速健康的发展。“实践是检验真理的唯一标准”是对“以阶级斗争为纲”的突破,是对“两个凡是”的突破,这种突破顺利实现了党和国家工作重心的转移,顺利实现了拨乱反正,成功开启了改革开放的伟大事业;“计划和市场都是经济手段”、“不是社会主义与资本主义的本质区别”突破了姓“社”还是姓“资”的禁锢,积极推动了社会主义市场经济体制的建立。当前,我们又处在一个关键的时期,我们能否在政治体制改革领域、能否在民主发展等问题上有勇气和智慧实现突破,在相当大的程度上决定着中国特色社会主义伟大事业能否顺利发展,中华民族能否真正实现伟大复兴。

顶层设计政治体制改革,其次要在全党、全社会凝聚共识,充分认识到社会主义的政治上层建筑,必须“更加适应经济基础发展变化”。马克思曾明确指出,“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系,即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构,即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。”政治上层建筑,即政治法律制度和设施、政治意识形态必须适应经济基础的变化而变化。改革开放30多年来,我国社会主义市场经济体制建设取得了巨大的成就,所有制关系、分配方式,以及社会利益格局等方面都发生了巨大的变化,而经济基础的这些变化,必然要求政治上层建筑的完善与发展与之相适应。积极推进社会政治体制改革,既是全面改革的重要组成部分,也是保证经济体制改革成果的客观要求。

第三,顶层设计政治体制改革,必然要求我们超越“摸着石头过河”,更加重视“总体规划,明确改革优先顺序和重点任务”,对改革的目标、路径、阶段、条件、困难和前景等有清醒的认识和总体规划与设计。改革开放之初,从总体上讲,我们对自身革命和建设历史经验的总结与分析还不深入,对世界各国的发展状况的了解还不全面,所以,我们在改革策略上,始终坚持实践的原则,试验性地不断探索,承认有限理性,“摸着石头过河”有其历史必然性和历史合理性。而现在,我们有了一定的经济基础,有了正反面的很多的经验教训,有了很好的人才积累和思想库,我们对自身的认识、对各国发展模式的认识比较以往任何时候都清晰,因此,我们完全有条件和能力以战略的思维设计和规划未来的改革与发展,系统地明确目标、方向、领域、重点、体制机制等等。不能再“脚踏西瓜皮,滑到哪里是哪里”。做好总体设计和规划,必须坚持:在目标上,要“顺应各族人民过上更好生活新期待”;在动力上,“继续改革是加快经济发展方式的强大动力,必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”;在重点和顺序上,必须“大力推进经济体制改革,积极稳妥推进政治体制改革,加快推进文化体制、社会体制改革”;在主体方面,必须“进一步调动各方面改革积极性,尊重群众的首创精神”。

第四,顶层设计政治体制改革,客观上要求我们坚持“增量改革”的路径,在既有的政治与法律框架内,积极推动“民主”与“法治”从文本走向实践,使民主运转起来。从共和国建立,到改革开放,在宪法和法律文本中,党和国家建构了最为完善的公民权利保护规定;明确了最为清晰的政府权力边界;形成了比较合理的立法、行政、司法相互支持、相互制约的政治体制。然而,在实践中,宪政精神并未得到深入贯彻,公民权利并未得到充分保护,政府权力并未得到有效约束。人大、政协、政府、司法、政党等制度的实践运作依然残留传统政治的痕迹,长官意志明显,政策随意性强,规则意识不足。整体推动政治体制改革,必须真正使人大行使最高权力机关的作用;改变政协赋予民众荣誉表征的定位,将政治协商纳入决策过程;鼓励司法机关独立行使权力,规避行政机关、社会团体和个人的干涉;促进社会组织、普通民众在国家、市场之间发挥建设性的作用。在实践中落实法律文本,激活制度文本,我们有着广阔的空间。

最后,顶层设计政治体制改革,需要我们以开放的心态、宽广的视野,学习借鉴人类政治文明的一切优秀成果。在具有几千年封建政治传统的中国建设民主、法治,没有任何先例可循。要创造比资本主义社会更发达的民主,我们只有认真、系统学习人类政治文明的一切优秀成果。在经济领域,我们已经借鉴了公司制、股份制这些曾经被看成是资本主义专属的东西,并有效地利用市场配置资源。在政治体制改革过程中,我们不会照搬照抄西方的具体模式,但民主、法治、自由、人权、平等、博爱等不是西方的专属,它们是人类共同的文明成果,是人类共同追求的价值观。社会主义当然需要民主法治。没有民主,就没有社会主义,就没有社会主义的现代化。

与经济体制改革相比,政治体制改革的滞后已是不言自明的事实,而进一步着手顶层设计,积极推进政治体制改革也是基本的共识。但在推进政治体制的问题上,尤其需要警惕几种错误的认识与僵化观念。第一,政治体制改革会带来动荡、破坏稳定,从而丧失经济发展的大好局面。事实上,没有政治体制改革的稳定,是表面的、缺乏活力的稳定,真正保持稳定需要深入推进政治体制改革。必须把权力关进笼子里,才能有效地消除冲突,实现真正的稳定。在观念上,我们仍须破除“妖魔化”民主的倾向。第二,政治体制改革应该“毕其功于一役”、可以“一劳永逸”。政治体制改革是一个过程,不同的阶段有不同的目标,顶层设计政治体制改革,并不是凭空想象一个终极的目标。第三,政治体制改革有整体的规划和设计,需要政策的一致性。顶层设计不是整齐划一,不是一刀切。顶层设计,依然需要基层的试点实践和探索。顶层设计政治体制改革,在尊重多样性、复杂性现实的基础上,也为基层改革的深度推进创造了条件,从而使基层走出“下改上不改,最后改回来”的尴尬境地。

一个国家实行什么样的政治制度、走什么样的政治发展道路,取决于这个国家的具体国情和历史文化条件,取决于执政党和广大人民在应对各种复杂问题时所表现出来的智慧和勇气,但归根结底取决于这个国家最广大人民的意志。我们要始终牢记历史上党“密切联系群众”的传统,清醒认识当前人民群众“主动联系”我们的现实,时刻准备未来人民群众“不再联系”我们的挑战。政治体制改革,必须坚持实事求是的原则,以客观、理性和宽容的态度,而非极端的、情绪化的诉求,着眼于解决实际问题,而不是空喊口号。只有这样,我国的社会政治体制改革才能够积极稳妥扎实推进。改革的艰巨性、复杂性,要求我们必须在新的高度上谋划改革的方略,实现改革从量变到质变的飞跃。增强忧患意识远比歌功颂德更有利于长期执政。

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