社会保障体制是中国社会管理体制的重要内容，也是中国社会建设的重点。它不仅是一个社会政策和社会问题，而且是一个经济政策和经济问题，涉及到经济发展的后劲和长效机制问题。社会保障问题解决好了，中国的民生问题也就能解决好。在未来，中国需要结合国际社会保障体制改革的趋势，在新的理念的指导下充分发挥后发性优势，推动社会保障制度的改革与创新，尽快建立具有中国特色的社会保障体制。
一、国际社会保障体制改革趋势：从消极福利国家到积极“福利社会”
上个世纪70 年代以来，在一些发达国家、特别是福利国家，由于国家包揽的保障项目过多，导致财政负担过重，出现了所谓的“社会福利危机”(亦称之为“福利病”)。各国社会保障法律制度都面临着支出膨胀和效率低下等问题，因此，提高效率是共同趋势，包括社会保障制度本身的效率和国民经济总体效率。各国对社会保障体制进行了改革，其核心是政府角色重新定位，重点是重新划分政府与市场的比例[1]。概括讲，国际上出现了从消极福利国家到积极“福利社会”的转变趋势，这种转变主要具有如下六个特征：
一是私有化。私有化也被称为民营化或私有化，其实质是将过去主要由政府提供的社会福利服务转移给私人或民间组织来提供。在这个方面，以智利为代表的拉美国家比较典型。1981 年，智利的改革建立了以个人资本化账户为基础的私营养老金计划，其特点是:养老金缴费全部来自个人，资金在账户内进行积累，养老基金投资由个人作出决策，选择私营养老基金管理公司进行市场化的投资运作。在制度特点上，智利的养老金制度是一种DC 型(缴费确定型)的完全积累制模式。因其特殊性和典型性意义，我们将这种养老金完全私有化的模式称为“智利模式”。进入20世纪90 年代，一批拉美国家也开始纷纷效仿智利的做法，进行养老金制度的结构性变革，它们被称为拉美“第二代改革”[2]P2。此外，西方国家也在尝试缩小政府对社会保障范围及项目的干预，把这些转给非政府机构来管理运作，政府只制定政策法规，最终通过法律来调控社会保障制度。这些都体现了私有化的特征。
二是法制化。社会保障制度的建设在西方国家是一个法制化过程。政府对社会保障收支和政策制定主要通过法制和行政方式来管理，依法行政贯穿于社会保障计划、执行和解决纠纷和问题的全过程。从17世纪英国的《济贫法》开始，西方国家就陆续出台了不少关于社会保障的法律法规。比如，德国19世纪中叶制定《社会保险法》，美国1935年的罗斯福新政时期颁布《社会保障法》。而作为福利国家的典范，北欧国家在社会保障方面的法律体系也非常健全，大到宪法小到实施细则，各级政府都通过立法机构出台自己区域内的法律，作为实施社会保障政策和措施的依据。
三是多元化。社会保障的多元化是针对国民保障需求的多元化，建立多样化的社会保障模式。在美国，养老责任由政府、社会和个人等多方面共同承担。瑞士的养老保险制度也建立在由国家、企业和个人共同分担、互为补充的三支柱模式上。其中，第一支柱是由国家提供的基本养老保险，其全称为“养老、遗属和伤残保险”。第二支柱是由企业提供的“职业养老保险”。第三支柱是各种形式的个人养老保险，这是对第一和第二支柱的补充[5]。而在20世纪90年代，世界银行曾向各国推荐“三支柱”模式。最近几年又加上来自于一般税收的基本保障养老金的“零支柱”和来自个人缴费并与收入水平挂钩的“第一支柱”，从将其扩展到五支柱6]P8，即包括了（1）提供最低水平保障的非缴费型“零支柱”；（2）与本人收入水平挂钩的缴费型“第一支柱”；（3）不同形式的个人储蓄账户性质的强制性“第二支柱”；（4）灵活多样的雇主发起的自愿性“第三支柱”；（5）建立家庭成员之间或代际之间非正规保障形式的所谓“第四支柱”。这些均表明，发达国家养老制度正迈入日趋多元化的时代。
四是社会化。社会化与多元化趋势是结合在一起的。它表明政府过去的一些福利和社会保障项目，可以转移给社会，由社会组织来提供，使社会组织成为政府在社会保障供给上的合作者。比如，在德国医疗领域存有大量的自发组织，包括医疗保险机构及其联合会、医疗保险签约医生及其联合会、州议员协会等自治机构，医疗保险机构与医疗机构之间，是相互合作的伙伴关系，其自主、自治特色很明显。日本在护理保险的改革上也日益看重民间力量对社会保障的贡献[7] P38-39。
五是可持续。福利国家的危机使人们认识到社会保障体制也需要可持续。这也就要求各社会保障项目之间必须能协调，水平能实现，有操作的可行性。在财务上，具体体现为支付能力。如果账户资金不足以支付需求，就必然导致体系运转困难，甚至体系瓦解。西方国家在目标模式上的探索，归根结底是为实现社会保障体系的可持续发展。
六是民主化。社会保障作为一个重要的社会机制，关乎人们的生产生活，需要大众的参与。没有民主化，社会保障项目的实施将会陷入目标群体瞄准失灵，效率下降，公平得不到维护，正义得不到实现的情况。国际社会保障领域也出现了民主化的要求。这体现在两个方面。一是，在重大社会保障制度或项目出台前，会通过民意渠道听取公众意见，形成最有利于公众从而得到认可的方案。在具体的社会保障法规的制定和完善过程中，公众也有积极的参与。二是在社会保障项目的实施过程中，也倡导民主，包括信息透明和参与监督。
二、后发性的中国社会保障体制改革需要理念创新
与国际社会保障事业相比，中国社会保障体系还不完善，还存在很多体制和机制性障碍需要通过改革和创新解决。截至目前，我国机关事业单位职工养老金制度改革还没有全面铺开。这个群体大约有3400万人。其次，乡镇企业职工和进城农民工也是一个很大群体。乡镇企业职工大约有1.28亿人，进城农民工数量说法不一，至少也有7000多万人，两者加在一起接近或超过2亿人。再次，私营企业、三资企业等非公企业雇员也是一个很大群体。自1998年以来，在社会保险制度的扩面过程中，虽然有一部分雇员被纳入，但仍有很大部分雇员没有纳入[8]。社会保障理论研究与制度建设的当务之急是，凸显社会保障公平、共享的价值理念，明确政府的主导作用，尽快弥补社会保障制度的缺漏，促使社会保障制度尽快走向完善。各级政府应该理解并倡导如下三个新的理念：
一是公民权利。公民权利理论是由英国社会政策学家马歇尔提出的。马歇尔将公民权利分为三种类型：民事的、政治的和社会的权利。在西方国家公民权利有一个渐进的发展过程。首先得以实现的是民事权利，以18世纪末、19世纪初个人的言论自由、迁徙自由已经获得了法律保障为标志，而且这种保障是以法律面前个人的充分平等为基础的。以这种公民的自由权利为基础，19世纪末、20世纪初以投票权和政治参与为标志的公民的政治权力得以实现。虽然，最初只是少数有财产的男性公民得到了这种权利，但是，作为发展的开端，选举权的范围逐步扩大，最终成为公民普遍拥有的政治权利。以公民的权利和政治的权利为基础，20世纪公民权利实现了其最终的形式，即公民的社会权利。而公民的社会权利的制度化是通过失业保险、教育和健康服务的提供等社会政策体现的。马歇尔认为，以公民的社会的权利为基础的社会政策，可以提高公民的福利水平、减少资本主义社会的阶级制度产生的内在的社会不平等[9]P39。
二是社会融合。在国际上，自从20世纪80年代末和90年代早期以来，公共话语经历了一个重要的转变，即从关注贫困转向了关注社会排斥（social exclusion）与社会融合(social inclusion)。一个正义公正的社会不会是个绝对平均的社会或者毫无城乡差别的社会，但必须是个开放的社会。也就是说，社会必须是包容性的(inclusive）而非排斥性的(exclusive)[12]P20。排斥性的社会意味着在这个社会中，一个社会群体（往往是强势社会群体）的生活品质水平的提高或者维持一方面必须依赖于另一个社会群体（往往是弱势社会群体）的贡献，但另一方面同时又排斥后者的进入，阻止后者来分享前者的生活品质。在人类历史上，这种排斥性的社会在很多国家的各个阶段都存在过。尽管人类已经进入了后现代社会，但社会的排斥性往往会通过不同形式保存下来[13]。中国和谐社会的建设就是消除社会排斥，实现社会融合或者增强社会包容性的过程[14]。
三是治理。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威。其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的[15]。
三、中国社会保障体制改革的发展方向
结合国际趋势和中国实际来看，在上述三种新的价值理念指导下，未来的中国社会保障体制改革应该是以捍卫和实现公民权利为价值取向，在此过程中，通过多元治理的框架来推动体系的完善和实施。换言之，在可见的一段时期内，中国社会保障体制改革的目标群体就是要消除被社会保障体制排斥的群体，让所有应该被社会保障网络覆盖的群体都能得到保障，从而真正在公平、正义的价值基础上实现人民共享经济社会发展的成果。
一方面，中国应该坚持公民权利路向，推动社会保障体制改革。这就要求中国确保弱势群体的社会保障权利得到维护。按照中央的精神，也就是要“广覆盖，低水平”。因为，广覆盖意味着每个公民都有享有社会保障的权利，要推动公众共享经济社会发展的成果。低水平则强调两点，一是中国的经济发展阶段水平决定我们不能搞过于慷慨的社会保障，只能保障居民的基本生活需求；二是西方福利国家的历史表明，过于慷慨的社会保障水平，不利于国家的可持续发展，势必陷入“福利陷阱”。西方福利国家也正在从慷慨型走向吝啬型或可持续型。
另一方面，多种制度安排是转型期的目标。在理论上，统一的制度安排是社会保障的内在要求，因为这样不仅便于管理，而且也很公平。但是它需要严格的条件，包括发达的经济、充足的财力、相似的需求，甚至各个地区的发展要均衡等等。就中国而言，这些条件都是不存在的。所以，一个统一的社会保障制度安排应该是中国长远的目标，而现在必须把多种制度安排作为转型期的目标。当然，社会保障制度中的一个构成，比如社会保险是可能统一的。
第三，中央政府和地方政府之间应该实现良性互动。与中央政府相比，地方政府更了解当地的实际情况。所以，许多社会保障体制的创新都来自地方政府。随着行政分权改革的进行，地方政府已经承担了主要的社会保障责任。在这种困难之下，地方政府已经进行了大量的制度创新活动[17]。但是，也需要中央政府的创新实践和政策制定，通过由上而下和自下而上的创新相互结合，才能更好地推动中国社会保障体制的完善。
四、中国特色社会保障体制的构成：五个维度
“福利国家之父”贝弗里奇在其著名的《社会保险及相关服务》报告中曾提出“贝弗里奇原则”，比如保障面广泛原则、义务权利原则、强制性原则，同一标准原则，基本生活保障原则、统一管理原则、完善保障项目原则，反映了社会保障制度的一些应有属性或共有功能[18]。这些对包括中国在内的发展中国家都具有普适性的指导意义。现代社会保障体系的功能除了传统的被动的保障功能外，其发展性功能与日俱增，即社会保障体系的功能不仅仅限于分担个人风险和保障社会稳定，同时还应有助于促进个人发展和社会经济的进步。
中国社会保障的发展目标已经明确，即到2020年时实现人人享有社会保障。而最近出版的《中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案》指出，到2040年，我国将迈向中国特色社会主义福利社会。建立健全“老有所养、学有所教、病有所医、劳有所得、住有所居”的现代社会保障体系[20]P7。要实现这个远期目标，建立中国特色社会保障体制，则必须保证如下五个特征维度的实现，即“体系完整”、“水平湿度”、“法制健全”、“责任分担”、“可持续”。
1、体系完整。社会保障体系由多个项目构成，不同项目处于不同的层次。其中，社会保险是最高层次，社会救助是最低层次。最高层次和最低层次以及其他保障项目之间要有较好的联系，尤其要发挥作用，起到互补作用。
2、水平适度。中国的国情决定，在经济发展水平还处在社会主义初级阶段时，中国不能也不可能实行西方国家曾经的高福利水平。中国社会保障的水平应该适度，体现在两个方面，一是满足公民的基本生活需求，二是防止高福利，着重提高个人自我保障意识。
3、法制健全。社会保障的法制化有利于公民各项社会保障权利得到切实的维护，也有利于各行为主体认真履行社会保障责任，推动社会保障成为经济增长和社会稳定的助推器。长远来看，中国社会保障体制必须不断健全法制，在法律指导下开展活动，有效保障公民的各项社会权利，为公民提供一个稳定的生活预期和社会秩序。
4、责任分担。社会保障本质上由政府主导，但并不由政府单一主体承担责任。社会保障的实施必须由国家、企业、个人、社区、家庭、公民社会组织共同来分担责任。充分挖掘和发挥民间力量，促进形成一种便利、公平和高效的援助体系。逐步建立一种集家庭保障、社区保障、民间参与和政府社会保险为一体的具有中国特色的多层次社会保障体系。
5、可持续发展。根据党的十六大精神，在我国将逐步建立起“低水平、广覆盖、可持续、严管理的社会保障体系”，中国社会保障的可持续发展必须以社会保障禀赋资源为基础，同经济承载能力相协调。一方面，必须弄清中国社会保障资金的存量与增量及历史负债问题，采取切实措施解决代际公平问题；另一方面，又必须充分考虑社会保障禀赋资源的供量，考虑政府、企业、个人对社会保障资源供给的承受能力，考虑社会保障基金的增值对未来的影响，实现社会保障制度的财务可持续性。此外，还要降低制度的内耗成本，提高体制运转效率，从而保证可持续发展。
参考文献：
【1】刘诚，《各国社会保障法律制度面临的共同问题及趋势》，《安徽大学学报（哲学社会科学版）》，2004年1月第28卷第1期。
【2】郑秉文，房连泉，《“智利模式”流行拉美二十五年(上)》，中国劳动保障报，2006年6月1日，第4版，第2页。
【3】《养老保障方式进入多元化时代》，上海证券报，2007年7月3日。
薛建，《北欧国家社会保障体系探析》，中国信息报，2007年1月24日，第8版。
【4】郑秉文，《“十一五”期间建立社会保障长效机制的建议》，《中国经贸导刊》，2005 年第18 期，第8
页。
【5】俞会新, 刘东华，《21 世纪西方社会保障制度改革趋势》，《经济纵横》，2002年第7期，第38-39页。
【6】高书生，《搭建适合国情的社会保障新平台》，《红旗文稿》，2003年第2期。
【7】杨伟民，《社会政策与公民权利》，《江苏社会科学》，2002年第3期，第39页。
【8】丁开杰，《“社会排斥”概念：语义考察和话语转变》，《晋阳学刊》，2009年第1期。
【9】俞可平，《从统治到治理》，中国社会报，2004年04月13日。
【10】刘传江，《发达型社会保障制度的国际比较及启示》，《经济评论》，1995年第3期。
【11】王延中，《加快建立健全我国现代社会保障体系》，《中国发展观察》，2008年第9期，第7页。
（文章来源：《中国特色社会主义研究》，2009年第6期，第105-108页。如有转载，请注明原文出处。）（作者：中央编译局当代所副研究员）