进一步加强和改进党的基层组织建设

欧阳淞

党的十七届四中全会是在新中国成立60周年之际召开的一次具有深远意义的会议。全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）是加强和改进新形势下党的建设的纲领性文献。认真学习、深入贯彻全会关于党的基层组织建设的要求，有必要在对党的基层组织建设的发展历程进行回顾，对党的基层组织建设面临的新情况新问题进行认真分析的基础上，深入理解《决定》关于党的基层组织建设的总体布局和基本要求，从而更好地把《决定》提出的党的基层组织建设的各项任务落到实处。

一、党的十六大以来党的基层组织建设情况回顾

党的十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的党中央提出了加强党的执政能力建设和先进性建设的重大战略任务，进一步明确了党的基层组织建设的总体目标和工作思路。在各级党组织的共同努力下，基层党组织建设进入了全面创新、整体推进的历史新时期，党的基层组织建设大事不断、新事不断，取得了重大成就，积累了宝贵经验，呈现出蓬勃生机和旺盛活力。

（一）坚持围绕中心、服务大局，更加自觉地把党的基层组织建设放到党和国家工作大局中去谋划和推进。党的基层组织建设为推动经济社会又好又快发展发挥了积极的作用，提供了坚强的组织保证。广大基层党组织和共产党员在抗击非典、抗击严重低温雨雪冰冻灾害、抗击汶川特大地震灾害、服务北京奥运会、应对国际金融危机冲击、维护西藏、新疆政治社会稳定等一系列大事、要事和难事中，作出了突出的贡献，表现出了良好的精神风貌，赢得了广泛的赞誉。实践生动而又充分地表明，只要坚持在大局下行动，主动为党和国家的中心工作服务，党的基层组织建设就能大有作为，体现价值；党的基层组织也只有坚持在大局下行动，才能得到来自大局的更多的重视和支持，从而把党的基层组织自身建设得更加坚强有力。

（二）坚持尊重党员主体地位，不断激发和调动党员和基层党组织的内生动力。我们党提出了尊重党员主体地位的重大命题，通过采取发展党内基层民主、支持党员行使民主权利、引导党员发挥主体作用和帮助基层解决场地经费困难等一系列重大举措激励关怀基层党员干部，有效地激发了党员和基层党组织的创造活力。先后总结的“党员承诺制”、“一定三有”和“四议两公开”工作法等成功经验的广泛推广，使广大党员和基层党组织的主动性积极性创造性得到充分调动，基层党组织建设推动科学发展、促进社会和谐的作用更加显著。

（三）坚持改革创新，不断研究新情况、解决新问题。以改革创新的精神研究新问题、应对新挑战，为基层党组织建设注入了不竭动力。我们适应社会组织形式和党员就业方式等变化，灵活多样设置组织，扩大了党的组织覆盖和工作的覆盖；大力创新基层党组织活动方式，逐步实现了基层党组织的工作由传统的行政命令型向指导服务型转变，由封闭型向开放型转变；大力创新基层党建工作手段，充分利用现代信息网络技术，开展党员干部现代远程教育工作，开通全国流动党员咨询服务专用电话，搭建基层党建工作信息化平台，为基层党组织建设注入了新活力。

（四）坚持集中性教育和经常性教育有机结合，更加注重分类指导，不断提高基层党组织建设工作整体水平。在开展农村“三个代表”重要思想学习教育活动的基础上，党的十六大以来，着眼用马克思主义中国化最新成果武装党员头脑，全党又先后开展了以学习实践“三个代表”重要思想为主要内容的保持共产党员先进性教育活动和深入学习实践科学发展观活动。这几次集中性教育活动虽然主题不同、方式有异，但是，都一以贯之地体现了党的理论创新每推进一步、理论武装就跟进一步的重大部署，体现了党员干部受教育、人民群众得实惠的基本要求。同时，把集中性教育与经常性工作结合起来，针对新形势下基层党建工作新特点，突出分类指导，坚持常抓不懈，使基层党组织建设更有实效，党执政的组织基础更加巩固。

（五）坚持群众满意的价值取向，始终把实现、维护和发展好人民群众利益作为基层党组织建设的出发点和落脚点。胡锦涛同志提出，要“努力使先进性教育活动真正成为群众满意工程”。这一重要思想深刻阐明了新形势下党的基层组织建设的价值判断标准。各级党组织始终围绕服务群众这个主题，创设党员志愿者服务等多种实践载体，始终坚持以群众满意作为检验基层党建工作的根本标准，使基层党建工作始终得到了群众的广泛关注和热情支持，基层党组织在群众中进一步增强了影响力和凝聚力。

（六）坚持健全完善以民主集中制为核心的组织制度，为不断提高基层党建工作科学化水平提供重要保障。中央在调查研究、认真总结各地成功经验的基础上，制定下发了《关于加强党员经常性教育的意见》、《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》等一系列党内法规制度，使党的基层组织建设既富于创造性，又有基本的规范可循，使各级党组织抓基层党建的工作责任更加明确、工作格局更加合理。随着制度机制的不断完善，党的基层组织建设正在走出一条不是靠政治运动、而是靠制度保障实现自身科学发展的新路子。

以上六个方面，从不同侧面反映了基层党建工作的成功探索和实践。这些新实践新探索，为我们贯彻落实《决定》精神，进一步抓好党的基层组织建设积累了宝贵经验，奠定了坚实基础。

二、党的基层组织建设面临的新情况新问题

当今世界正处在大发展大变革大调整时期。《决定》指出，党面临的执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。深刻变化的国际国内环境，既为新形势下党的基层组织建设提供了新的机遇，也提出了新的挑战。对党的基层组织建设的影响主要表现在以下几个方面：

第一，世界多极化、经济全球化带来的深刻影响。在世界多极化趋势发展过程中，敌对势力视正在强大起来的中国为“潜在的战略对手”，加大对我国进行渗透、破坏、颠覆活动力度；经济全球化催生了数量众多的非公有制企业和新社会组织，这些非公有制企业和新社会组织自身发展的特点，使党组织的组建和发展工作面临许多新情况新问题，党组织覆盖还存在许多空白点。

第二，工业化、信息化带来的深刻影响。工业化的迅猛发展要求基层党组织调整工作思路、完善基本格局，尽快形成适应新的就业方式、思想观念和价值追求的组织形式和工作方式；互联网的开放性和虚拟性要求党的基层组织建设必须重视占领网络舆论阵地；网络舆情热点与现实社会的热点日益汇流、共振，要求基层党组织必须提高新形势下应对突发事件的能力和影响群众、动员群众的能力。

第三，城镇化、市场化带来的深刻影响。社会主义市场经济的深入发展，极大地促进了生产要素在城乡之间的自由流动和重新组合，推动了城乡经济社会发展的相融与互动，也对基层党组织的工作布局、组织方式、管理模式和服务能力等提出了新的要求。整合城乡基层党建资源，构建城乡统筹基层党建新格局更显重要；创新党员教育管理方法，形成城乡一体的党员动态管理机制十分现实；拓宽农村基层干部队伍来源，解决农村基层党组织后继乏人的问题更为紧迫。

第四，传统安全因素与非传统安全因素带来的深刻影响。西方敌对势力利用一切机会对我实施西化、分化战略。一些非法宗教势力、境外和国外的非政府组织加紧渗透；意识形态领域的交锋和斗争更加激烈；各种突发性公共安全事件日渐增多，基层党组织承担的反对分裂、维护稳定、协调利益、团结群众的任务更加艰巨。

党的基层组织建设面临的新情况新问题如此现实，我们应当以《决定》对新形势的判断和分析为指导，准确把握党的基层组织建设面临的新趋势、新特点，切实增强贯彻落实《决定》精神的责任感和紧迫感。

三、认真落实《决定》提出的加强党的基层组织建设的主要任务

《决定》从党的工作大局和中心任务出发，提出的新形势下加强和改进基层党组织建设的一系列重要思想，始终贯穿了“一条红线”，就是要以改革创新精神加强和改进基层党组织建设，不断提高基层党的建设的科学化水平，使基层党建工作更加符合科学发展观的要求。学习和贯彻《决定》精神，必须深刻领会和准确把握这条红线，重点落实党的基层组织建设六个方面的工作任务。

（一）创新党组织的设置方式，扩大基层党组织覆盖面。

《决定》强调要全面推进各领域党的基层组织建设，实现党的组织和党的工作全社会覆盖，并进一步明确了基层党组织设置的基本原则、工作重点和目标要求。一是以便于党员参加活动、党组织发挥作用为原则。在以地域、单位为主设置基层党组织的基础上，必须适应经济结构、产业布局、组织形式、行业分工、党员流向的发展变化，探索完善基层党组织设置形式。二是以在非公有制经济组织和新社会组织中建立党组织为重点。要坚持一手抓基层党组织组建、一手抓党组织作用发挥，探索采取单独组建、行业统建、区域联建、楼宇共建等多种形式，不断扩大党在社会各个领域的组织和工作覆盖。三是以活跃基层、打牢基础为目标。强基础，必须“活”基层。基层要“活”在工作上，注重以灵活多样的方式开展党的工作；基层还应当“活”在组织上，注重充分发挥基层党组织的领导核心作用，带动工会、共青团、妇联等其他基层组织建设，支持和培育服务性、公益性、娱乐性的社区组织发展，把各阶层各方面群众更加紧密地团结凝聚在党组织周围。

（二）找准开展活动、发挥作用的着力点，推进基层党组织工作创新。

贯彻落实《决定》精神，推进基层党组织工作创新，应当注意把握三点。一是要围绕基层党组织功能定位，从活动内容上进行创新。《决定》依据党章，同时根据经济社会发展的新形势新任务，进一步明确了农村、国有企业、街道社区、机关、高校和科研、文化等事业单位党组织的职责任务，提出了“六个贯穿始终”、“六个发挥作用”的要求。《决定》还第一次明确提出了非公有制经济组织、新社会组织党组织的职能。各行业各领域的党组织要根据自身职能，找到开展活动的切入点。比如，在农村，党组织的活动应当与农民群众的利益关切紧密结合起来，增强对群众的感召力和吸引力；在城市街道社区，要以“有人管事、有钱办事、有场所议事，构建区域化党建格局”为重点，推进街道社区党组织建设，充分发挥服务居民的职能；在国有企业，必须把牢固确立党组织的政治核心地位与加快建立中国特色现代国有企业制度有机结合起来，把政治优势转化为核心竞争力；在机关，党建工作必须紧紧把握服务中心、建设队伍这两大任务，切实在“走前头、作表率”上下功夫。二是要结合开展创先争优和三级联创活动，从活动载体上进行创新。按照《决定》要求，在组织开展创先争优活动、在城市街道社区等领域普遍推广农村三级联创活动成功经验的同时，要根据不同行业领域党组织的职能定位，积极探索像党员承诺制那样的体现特色、吸引党员、富有实效的活动载体，更好地树立党的形象，扩大党的影响。三是要适应信息化发展趋势，从工作和活动方式上进行创新。《决定》第一次明确提出推进基层党组织工作信息化的要求。要积极利用互联网、手机等现代信息技术创新党组织工作手段，通过完善“12371”党员咨询服务电话、健全基层党建工作信息系统、发送“红色短信”等多种方式，开辟党组织新的活动空间，使党的基层组织建设始终与社会发展相适应。当前，推进基层党组织工作创新的一项重要任务，就是认真贯彻落实中央有关部门最近召开的党领导的村级民主自治机制工作经验交流会和全国街道社区党的建设工作经验交流会精神，积极探索农村基层党建和城市街道社区党建工作的改革创新之路。

（三）建立健全教育、管理、服务党员长效机制，增强党员队伍的生机活力。

建立健全党员教育、管理、服务长效机制，必须着眼于管基础、管根本、管长远，注意处理好以下三个关系。一是既要突出党员发展工作重点，又要注重改善党员队伍结构。必须高度重视抓好在工人、农民中发展党员工作，不断巩固党的阶级基础。同时要重视在高知识群体、大学生等各领域优秀青年中发展党员，积极做好在非公有制经济组织、新社会组织中发展党员工作，不断优化党员队伍的结构。二是既要开展好党员集中性教育活动，又要落实好经常性的党员教育培训规划。《决定》第一次明确提出了建设学习型党组织，建立基层党员轮训制度的要求。要根据《2009－2013年全国党员教育培训工作规划》，抓紧制定实施意见，大规模开展基层党员教育培训，推进党员教育培训工作的经常化、制度化、规范化。三是既要加强党员管理和服务，又要探索建立党员在居住地发挥作用机制。《决定》强调从思想、工作、生活上关心党员，同时第一次明确提出要探索建立党员在居住地发挥作用机制，体现了把党员的教育管理和服务融为一体的新理念。按照《决定》要求，一方面，基层党组织必须关注党员的合理需求，通过健全党内激励关怀和帮扶机制，搭建街道社区党员服务中心等平台，强化党组织为党员提供服务的功能。另一方面，要引导和鼓励党员参加居住地党组织活动，参与以服务群众为主要内容的各类志愿服务，立足居住地发挥作用，真正让广大党员感到既有义务、有责任，又有权利、有温暖。

（四）按照守信念、讲奉献、有本领、重品行的要求，建设高素质基层党组织带头人队伍。

基层党组织带头人是基层党组织能否发挥领导核心和政治核心作用的关键因素。《决定》明确提出了加强基层党组织书记队伍建设的重大任务，强调要准确把握“守信念、讲奉献、有本领、重品行”12字要求和“明确责任、考核监督、保障服务”12字重点。具体来说，一是要拓宽基层干部来源，选配好基层党组织书记。必须按照《决定》要求，打破地域、单位、行业、身份限制，扩大选人视野，拓宽干部来源，注重从农村致富能手、回乡大中专学生、外出务工返乡人员、转业退伍军人等群体中选拔优秀党员担任村党组织书记。特别要重视做好选聘高校毕业生到村任职工作，为基层党组织培养后备人才和社会主义新农村建设的骨干力量。二是要加强考核监督，管理好基层党组织书记。要结合正在基层进行的第三批深入学习实践科学发展观活动，进一步完善村（社区）党组织书记目标责任制，健全管理和考核办法。县市区党委有关部门要加强对村（社区）党组织书记的管理，其调整使用、考核评议情况要做好备案工作。三是要提供服务保障，激励好基层党组织书记。推广农村党组织书记“一定三有”经验（定工作目标，工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障），切实解决城市社区、农村基层组织负责人的基本报酬，逐步解决他们的社会养老保险问题，加大从农村、社区优秀基层干部中考录公务员力度，探索对长期在基层工作、长期担任乡镇党政领导职务的干部实行工资福利倾斜政策，激励基层党组织负责人真正扎根基层、干事创业、服务群众。

（五）拓展优势互补、资源共享的实现途径，构建城乡统筹的基层党建新格局。

构建“以城带乡、优势互补、资源共享、协调发展”的城乡统筹基层党建新格局，既是统筹城乡经济社会发展对推进基层党建工作创新提出的必然要求，也是推动形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要保证。贯彻《决定》这一精神，要注意把握三点。一是要以整合城乡基层党建资源为基础。必须把城市和农村的组织资源、人才资源、物质资源、信息资源等整合起来，以达到集约配置、充分利用的目的。特别要注重引导城市党建资源向农村流动，整合各个渠道投向农村的各种资源，建设具有综合功能的村级组织活动场所和现代远程教育终端站点，确保实现2010年乡村全覆盖的目标。要通过财政转移支付等建立稳定规范的基层组织工作经费保障制度。二是要以建立健全城乡一体的党员动态管理机制为保证。要健全城乡一体、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务制度，加快建设全国党员信息库，构建党员管理信息化平台。实行城乡基层党组织一方为主、接续培养、两地考察、互相衔接的优秀农民工入党办法，加强农民工群体中党的工作，增强党的影响力。三是要以普遍开展城乡基层党组织结对帮扶活动为抓手。各地区各行业各领域都要结合实际，积极探索城乡基层党组织结对帮扶的有效形式。城市基层党组织要从政策、人才、技术、物资、信息、资金等方面帮扶农村党组织，农村党组织也要从提供活动经验和锻炼平台等方面支持城市基层党组织。要认真总结结对帮扶经验，组织开展机关联县驻乡、联乡包村、进村入户等活动，加大对老少边穷地区基层党建工作的支持力度，推动城乡之间、区域之间基层党建工作统筹发展。

（六）探索扩大党内基层民主的实现形式，增强党员参与党内事务、投身改革发展的内在动力。

《决定》进一步明确，推进党内民主要以加强党内基层民主建设为基础，强调要发挥党的基层组织在保障党员民主权利方面的作用。当前和今后一个时期，加强党内基层民主建设主要从五个方面着手。一是全面推进基层党务公开。党的基层组织的工作事项，只要不涉及秘密的，都要向党员和群众公开。要落实党务公开责任，完善党务公开程序，发挥党务公开在基层民主政治建设中的示范和带动作用。二是改革和完善党内基层选举制度。要坚持党管干部原则，科学设定候选人资格条件、提名方式和提名程序，对候选人提名人选严格审核考察把关。建立严重违规用人问题立项督促检查制度。健全候选人提名制度。完善候选人介绍办法，规范选举程序，改进选举方式，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。当前，要认真组织、有序开展农村、社区等基层组织换届选举工作，着力解决拉票贿选等不正当竞争问题。三是推进党内基层民主议事决策。要拓宽基层党员参与民主议事决策途径，发挥党员大会（党员代表大会）在议事决策中的作用，进一步完善基层党组织领导班子议事决策程序。四是加强党内基层民主监督。要定期进行党员党性分析，完善党员民主评议办法，及时处置不合格党员。要完善党员民主监督机制，拓宽社会监督评价渠道，采取民意调查、群众满意度测评等方式，对基层党组织及其负责人的工作进行公开评价。五是引导党员积极参与民主实践。要把党内民主教育纳入党员、干部经常性教育培训的重要内容，深入开展党员权利和义务教育，增强党员的民主意识、参与意识和责任意识，发挥党员领导干部的示范作用，影响和带动广大党员积极投身党内民主实践，不断活跃党内基层民主生活，提高党内基层民主建设质量。

加强和改进新形势下基层党组织建设，各级党组织负有重要责任。各级领导班子和领导干部要按照党的十七届四中全会精神，用严格的责任制抓落实，用真挚的感情抓落实，用扎实的作风抓落实，用科学的方法抓落实，用创新的精神抓落实，在以胡锦涛同志为总书记的党中央的坚强领导下，进一步提高基层党建工作科学化水平，不断开创基层党组织建设新局面，为推动科学发展、促进社会和谐提供坚强的组织保证。

（作者为中央组织部副部长、中央党史研究室主任）

（来源：《党建研究》2009年第12期）