人民政协制度与国外政治制度比较研究

作者:朱昔群   发布时间: 2019-09-19   
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习近平总书记指出,“社会主义协商民主,是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”[1],人民政协要充分发挥作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构作用。那么,在全球政治制度模式视野下,中国的协商民主和人民政协,究竟处于一个什么样的坐标?与世界上其他类似政治制度相比,中国的协商民主和人民政协制度有什么样的比较优势和独特价值?

一、世界上类似的政治协商制度安排

政治协商作为一种被广泛运用的民主基本形式,无论是在社会主义政治制度、资本主义政治制度中还是在发展中国家政治制度中均有不同程度、不同形式、不同侧重的体现。多样化的政治协商中,有的制度化程度较高,也有的停留在非制度化的协商过程层面。总体上,世界政治协商制度包括如下类型:

(一)社会主义国家的统一战线组织。社会主义国家的民主协商与共产党的统一战线和群众路线紧密相关。东欧前社会主义国家普遍建立了由执政的共产党领导的包含各人民团体、各民族、各宗教的联合阵线,如匈牙利爱国人民阵线、保加利亚祖国阵线、民主德国全国阵线、波兰人民统一阵线等。越南的祖国阵线、老挝的建国阵线也是具有类似功能的统一战线组织。这些国家统一战线的形成与共产党领导的反法西斯斗争或民族革命战争紧密相关,在确立社会主义制度后,统一战线依然延续,成为执政的共产党对各方面群众开展民主协商的重要途径。统一战线组织更是执政党联系群众的重要平台。

(二)两院制议会中上议院的协商性质。世界各国的议会体制从结构上包括一院制和两院制。西方发达国家、实行联邦制的国家采用两院制的居多。两院制议会中,下议院议员由选举产生,拥有较完整的立法权,而对于上议院的职权、作用和议员产生方式,有关国家则不尽相同。比较普遍的是美国式参议院,代表联邦主体,主要职权与众议院相同,享有法定的立法权,只不过特殊权力各有侧重。另外是英国式上议院,即贵族院,议员世袭或由任命产生,法律地位低于下议院,尤其是立法方面权力较小;印度式联邦院,部分按功能界别构成的专家议员由总统指定,其他由邦议会间接选举产生,权力小于人民院。由于上院有一定的立法权或立法监督权,客观上促使下院要与上院开展协商,因而在法律制定过程中,两院既有制衡,又有协商合作,形成了立法协商关系。具体表现形式,如设立两院联合委员会,协调法案制定和通过;下议院在立法时与上议院协商,避免上议院行使搁延权或否决权等。这种立法协商实质上仍从属于投票制的民主决定,属于前置或辅助程序。

(三)王权国家协商会议的咨询协商。在中东一些长期实行王权专制制度的阿拉伯国家,因应经济社会结构变化和政府决策的需要,建立了附属于国王绝对权力的咨询协商机构。1972年以来,卡塔尔、阿联酋、阿曼、沙特等国相继建立了“协商会议”。典型的如沙特“协商会议”成立于1993年,由主席和150名委员组成,均由国王任命,作为国家政治咨询机构,主要职责是审议经济社会规划、国际协定和条约、政府机构报告等,并提出相关意见。[2]协商会议成员多为专业精英,有浓厚的专家治国色彩。这些国家的协商会议与西方议会有本质区别,不享有法定的立法权,而是依附于王权。但是在王权支持下,汲取了立法权、监督权的部分特征,也有利于各界精英向政府输入意见表达。此外,一些强势总统执政的国家,有的也设立了有别于议会、专为总统提供咨询的协商性机构。例如,俄罗斯的公众院、哈萨克斯坦的人民大会等。

(四)欧洲国家的法团协商。部分欧洲国家在经济社会事务治理中实行合作主义方式,面对高度社团化的社会,依托行业协会、职业协会等组织化的利益集团,在公共政策制定和社会利益协调方面进行协商。其中以德国最为典型,全德正式注册登记的利益集团约20万个。[3]由于政党组织的衰落,很多选民纷纷绕过政党,通过利益集团与政府打交道。作为“政党的补充”,除了基本的利益表达功能外,这些利益集团更多地是扮演事务协商、利益协调的职能。这种协商不仅存在于政府与公众之间,也存在于劳方和资方、行业之间、企业之间。利益集团与政府之间形成了法定化的联系、协商、听证渠道,其代表人士被安排进入联邦政府的各类委员会。此外,欧洲各国还普遍建立了经济社会理事会或类似组织,由在经济和社会领域有代表性的有组织的市民社会团体组成,作为政府的咨询性机构。

(五)国外的协商民主形式。与民主协商制度密切相关的是协商民主理念。西式协商民主(Deliberative Democracy)的理念起源于西方国家,并有一定的影响。不过总体而言,国外的协商民主仍更多地停留在理论探讨和观念形态上,较少在国家层面形成制度化的机制和程序。协商民主实践多以以下形式出现,如协商民意调查、公民陪审团、参与式预算、特设论坛、市镇会议、社区听证会等。随着协商民主的深入发展,一些西方国家的议会和重要政党也开始设立吸纳公众参与的协商机制,如丹麦议会连接专家与公众的“共识会议”,英国工党的全国政策论坛等。总体而言,国外的协商民主实践仍属于局部的、试验性、浅层次和非制度化的,被视为是根深蒂固的选举民主的补充。

二、人民政协制度的比较优势

通过以上不太完全的列举,我们发现:第一,政治协商是普遍存在的。从中东王权国家到欧美西式民主国家,政治协商都可以以不同的形式存在着,同样,一定程度的政治协商也存在于历史上的皇权专制政治体制中。第二,政治协商是一种民主形式。当前世界各类政治协商制度中大多包含了一定的民主协商因素,可以说政治协商的本质就是民主协商。在欧美国家,政治协商是对选举民主和投票民主的一种补充,在王权国家和总统独裁国家,政治协商是对绝对权力的一种缓冲。第三,作为中国社会主义民主的两种重要形式之一的社会主义协商民主和协商民主的重要渠道与专门协商机构的人民政协具有明显的比较优势。

(一)参与政权建构的历史优势。从产生过程来看,制度化的西方协商民主是后来兴起的,嵌入选举民主体制以弥补其不足。与此不同,中国人民政协制度的形成早于作为国家根本制度的人民代表大会制度,并在人民政权的构建中发挥了重要作用。1949年9月,中国共产党召集各民主党派、各界贤达人士召开的中国人民政治协商会议第一届全体会议,代表全国人民的意志,宣告中华人民共和国的成立。在1954年第一届全国人大召开之前,全国政协作为与政府协议事情的机构,协商国是,积极参与推动社会改革,支持抗美援朝和保卫世界和平,为新中国的建设作出了重要贡献。人民代表大会制度确立后,人民政协作为多党合作和政治协商的重要机构,被保留下来,继续在国家政治生活和社会生活中发挥重要作用。人民政协与人民代表大会合称“两会”,是当代中国社会主义民主政治在国家民主层面的体现。因而中国人民政协制度拥有了西方协商民主制度无法比拟的历史地位。

(二)执政党坚强领导的政治优势。协商民主在西方的发展更多地体现了社会自发性,协商机构和协商机制虽也容纳了较多的社会团体,但缺乏坚强有效的领导核心,因而协商的过程复杂、缓慢、分散,达成共识的政治成本高昂。中国的人民政协制度坚持中国共产党的领导,在各级政协组织中设立党组和分党组,政协领导人也是同级党的委员会的重要成员。全国政协党组向党的中央政治局常委会汇报工作。中国共产党的坚强领导和坚定支持,是人民政协开展政治协商的政治基础,有利于人民政协形成共识,体现了协商民主在中国发展的政治自觉性,是协商民主发展的最大推动力。

(三)承载中国特色政党制度的合作优势。国外的协商机构和协商制度,有的排斥了政党的参与,如西方的社会参与协商、中东王权国家咨询协商,这些协商的参与主体回避了政治体系中最重要的社会政治力量,要么协商成果层次浅显,要么代表性狭隘。西方两院制中的立法协商和合作主义中的法团协商与政党参与紧密相关,但在竞争性民主体制下依然陷入多党恶性竞争的循环,难以形成团结和共识。人民政协是多党合作与政治协商的机构,与中国特色的政党制度紧密联系,相互支撑。政协中的各民主党派在中国共产党领导下,以党派名义参政议政,有利于充分发挥中国新型政党制度相互合作的制度优势。可以说,团结合作背景下的人民政协制度更优于政党竞争背景下的西方协商民主,更接近协商、团结、和谐、共赢的目标,更符合实现人民利益这个民主的本义。

(四)与国家政权组织同构的体系优势。国外制度化的协商机构大多仅设立在联邦或中央层面,有的虽然设立了一些分支机构,但对行政区的覆盖不全面,非制度化的协商机构设置更为零散、偶发,均未形成与政权组织同构的体系。因而这种协商是不全面、不成体系的,无法成为政府与社会之间沟通的桥梁。中国人民政协包括全国委员会和省、市、县(区)委员会四个层级,覆盖除特别行政区外的所有行政区。每个层级的政协委员会均包含全体会议、常委会、专门委员会、主席团等机构。人民政协体系完整、组织健全,与国家政权机关同构,是国家治理体系的重要组成部分。人民政协的机关及其工作人员被纳入国家机关和公务员管理制度,有充分的人力、物力保障。人民政协与国家政权同构的体系优势,使其能够在各级行政区全面、系统地履行政治协商、民主监督、参政议政的职能,充分反映各界人民群众意愿。

(五)机构组成的代表性、包容性和精英性优势。国外制度化的协商机构中,上议院或参议院多数实行的是区域代表制。国外法团协商、咨询协商的相关机构组成较多地体现功能界别的特点,但并未实行制度化的界别设置,主要体现在相关界别代表人士参与协商过程。人民政协从制度上采用功能界别制的构成方式。来自各行各业、各界别的政协委员下通各界、上通中央,代表性广泛,在利益表达和利益综合的功能上,体现了有别于选区制区域性利益的新维度。同时,人民政协的界别代表性避免了和人大的区域代表制的重叠,两者相互补充、相得益彰。

东欧前社会主义国家统一战线性质的协商机构,由于计划经济及社会阶级阶层结构的固化,缺乏应有的包容性和弹性。人民政协致力于找到最大公约数,画出最大同心圆,接纳了改革开放中涌现的各类新的社会阶层的力量,体现了开放性和包容性。

国外民主协商机构对其成员并不突出强调专业素质要求,中国政协委员大多数是各界、各行各业的精英专才,也包括相当一部分经验丰富的领导干部。人民政协不仅具有功能界别的代表性,也是各级政府的人才库和智囊团。例如,十三届全国政协委员中,大学以上学历占91.3%,有两院院士105名。[4]这些专业人士在调查研究、参政议政、民主监督、政策协商等方面具有专业性。他们的参政议政一般与其专业相联系,看问题精准、前瞻,而且位置超脱,能够从专业化的高度为党和政府提出有价值的意见和建议。

(六)协商渠道制度化的过程优势。国外的协商民主无论是理论还是实践都依附于选举民主或其他政治制度,协商过程对公众意见和决策过程的连接渠道畅通程度有限。比如,两院制的立法协商受到政党竞争和投票表决的限制,法团协商缺乏统一和体系化的平台,社会参与协商与政府保持距离,而咨询性协商与社会脱节,对政府的被动性明显。人民政协经过70年的协商实践,形成了包括专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等多样化的协商方式,协商内容、协商程序规范有序,协商密度、协商成效不断提升,发挥了协商民主专门协商机构的作用。中国共产党把人民政协政治协商作为重要环节纳人决策程序,坚持“协商就要真协商”[5],党委会同政协制定年度协商计划,将协商落实于决策之前和决策之中,直达政府内部,从制度上保障协商成果落地,展示了协商渠道通畅的过程优势。

三、人民政协制度的独特价值

民主协商具有独特的和不可替代的政治价值。如果把选举和投票称为民主决定,政治协商称为民主协商;那么,可以说,民主包含了两种基本形式,即民主决定和民主协商。二者的区别在于民众对政治过程的最终影响力,民主协商对政治过程发挥影响但不像民主决定那样拥有最终影响力。民主决定的主要形式是投票和多数决定,其特点是可以量化;民主协商的主要形式是沟通、讨论和权衡,其特点是不可量化,但是民主协商同样会产生实质性影响。与民主决定相比,民主协商运用起来更为方便,适用范围较广。政治协商是一种民主形式。当前世界各类政治制度中大多包含了一定的民主协商因素,在欧美国家政治协商是对选举民主和投票民主的一种补充,在王权国家和总统独裁国家,政治协商是对绝对权力的一种缓冲。中国的社会主义协商民主和人民政协制度除了上述政治协商的民主价值以外,对于中国政治文化的传承和发展,以及中国政治发展道路选择来说,还具有一些要特别指出的独特价值。

(一)传承中国优秀政治文化的独特价值。有什么样的文化就有什么样的政治制度。习近平总书记说,协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式。[6]也就是说,协商民主以及作为专门协商机构的人民政协制度并非来自西方,而是源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀文化。这种文化土壤显然与西方竞争性民主制度赖以生存的个人主义、自由主义思想存在文化基因上的本质差异。协商民主与人民政协制度,一方面强调先进政党的领导,强调政治共识、政治团结,契合了大一统的政治观念;另一方面,通过合作与协商的政治安排,各个党派与群体和而不同、和谐共处、和衷共济,契合了和合文化的优良品格。从文化传承的角度来讲,汲取了优秀传统文化精髓的人民政协制度实现了对中华传统政治制度文明的创造性转化和创新性发展。

(二)延续中国近代民主血脉的独特精神价值。人民政协制度产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争。为了挽救民族危亡、实现民族振兴,中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找着适合国情的政治制度模式。辛亥革命之后,形成了以民族资产阶级和小资产阶级为基础的近代民主运动,主张在中国实行西方的多党制、议会制,这条道路行不通。中国共产党与各民主党派有着反帝反封建的共同目标,逐渐形成了协商合作关系,最终以新民主主义为共同政治基础,结成了人民民主统一战线,并以人民政治协商会议为制度平台,参与创立了中华人民共和国。在人民代表大会制度建立和进入社会主义社会之后,人民政协继续成为各民主党派和各人民团体开展政治协商、民主监督、参政议政的专门平台。因而人民政协制度的形成和发展,既是社会主义协商民主的体现,也延续了中国文化的精神血脉。

(三)彰显民主发展多样性的独特理论价值。习近平总书记指出,实现民主的形式是丰富多样的,不能拘泥于刻板的模式,更不能说只有一种放之四海而皆准的评判标准。[7]人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构是适合中国国情、具有鲜明中国特色的制度安排。人民政协制度的创立和发展充分证明了习近平总书记关于社会主义协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势这一重大论断。社会主义协商民主在当代中国广泛、多层、制度化的发展以及在中国政治生活中的特殊功能与重要作用,有力地证明了人类民主政治发展道路的多样性。选举民主和协商民主并行发展、相互支撑的社会主义民主政治,具有完整制度程序和参与实践,追求的是绝大多数人的民主,是立意高远、更加强大的民主意识形态。

注释:

[1][5][6][7]习近平:“在庆祝中国人民政治协商会议成立六十五周年大会上的讲话”,载《十八大以来重要文献选编(中)》,中央文献出版社2016年版,第72、77、74、73页。

[2]参见马福德:“从沙特协商会议看亡国的政治民主化变革”,载《长安大学学报(社会科学版)》,2005年第2期。

[3]吴锦良:“合作主义与公共政策制定——以德国为例”,载《中共杭州市委党校学报》,2005年第2期。

[4]《新一届全国政协委员非中共委员占六成多,两院院士共105名》,澎湃新闻:https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1966826

(作者:习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想北京研究基地专家,中央党史和文献研究院研究员)

(来源:《中国政协理论研究》2019年03期)