为建设美丽中国筑牢制度保障

原标题:为建设美丽中国筑牢制度保障
作者:肖鹏   发布时间: 2020-05-20   来源:中国环境报
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党的十九届四中全会审议通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),阐释了生态文明制度体系在中国特色社会主义事业和国家治理体系中的重要地位,明确了坚持和完善生态文明制度体系的基本内容、目标要求和重点任务。这是我国生态文明制度建设迈向一个新的历史高度的重要节点。回顾新时代生态文明制度建设的发展历程,对于深刻理解、全面把握十九届四中全会精神有着重要意义。

把生态文明体制改革纳入全面深化改革的目标体系

党的十八大报告明确提出“加强生态文明制度建设”,并提出五个方面要求,把生态文明制度建设放在突出地位。

2013年11月,党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建立生态文明制度”,并提出生态文明体制改革的主要任务:必须建立系统完整的生态文明制度体系,用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度,划定生态保护红线,实行资源有偿使用制度和生态补偿制度,改革生态环境保护管理体制。

这是党中央首次提出“生态文明体制”概念并将其纳入全面深化改革的目标体系,标志着我国生态文明体制改革的全面展开。

建立生态文明制度的“四梁八柱”

习近平总书记指出,要深化生态文明体制改革,尽快把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来,把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。

2015年4月,我国首次以中共中央、国务院名义印发《关于加快推进生态文明建设的意见》,提出到2020年全面建成小康社会时,基本形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系。

2015年9月,中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》),进一步明确生态文明体制改革的目标:“到2020年,构建起由自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度构成的产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系。”这八项制度,形成了生态文明制度的“四梁八柱”。

2015年7月,中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过《环境保护督察方案(试行)》《生态环境监测网络建设方案》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。中共中央办公厅、国务院办公厅相继出台《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。这6项配套制度,与《总体方案》一起,彼此呼应、相互衔接,共同构建了生态文明体制改革“1+6”方案的纲领性架构。

用最严格制度最严密法治保护生态环境

习近平总书记指出,只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。

2014年10月,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做出要求:“要用严格的法律制度保护生态环境,加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度。”

随着生态文明体制改革不断深化,生态环保法律法规制定修订步伐明显加快,生态环保法律体系不断完善。2014年4月,十二届全国人大常委会第八次会议修订通过《中华人民共和国环境保护法》。这部被称为“史上最严”的环保法新增了诸如“按日计罚”“查封扣押”“环评区域限批”“环境行政拘留”和“限产停产”等强制措施,被比喻为“长出了钢牙利齿”。

为更好地与新的环境保护法相衔接,我国制定首部专门体现“绿色税制”的单行税法——《环境保护税法》、首部专门规范防治土壤污染的《土壤污染防治法》,修订《大气污染防治法》《海洋环境保护法》《水污染防治法》,印发《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等行动纲领。

2015年10月,党的十八届五中全会把“生态文明建设”首次写进国家五年规划,确立包括“绿色发展”在内的五大新发展理念,决定“实行最严格的环境保护制度,形成政府、企业、公众共治的环境治理体系”。为严格落实地方党委和政府的主体责任,中共中央办公厅、国务院办公厅先后发布《生态文明建设目标评价考核办法》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》,有关部门制定《绿色发展指标体系》《生态文明建设考核目标体系》。

这一系列法律制度的建立完善,逐步形成严格、系统、缜密的制度保障。

科学确立新时代生态文明建设的根本纲领

2017年10月,党的十九大明确把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,将“增强绿水青山就是金山银山的意识”写入《中国共产党章程(修正案)》,报告第九部分专门就“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”提出四项举措。

根据党的十九大精神,2018年3月,十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,成功实现了“生态文明”入宪,这为新时代推进生态文明建设提供了宪法依据和宪法保障。

2018年5月,全国生态环境保护大会在北京召开。会上,习近平总书记强调“要加快构建生态文明体系”,提出加快建立健全包括生态文化体系、生态经济体系、目标责任体系、生态文明制度体系和生态安全体系在内的生态文明体系。会议正式确立了习近平生态文明思想,使党和国家对于生态文明建设的认识实现了质的飞跃,提升到一个崭新的高度。随后发布的《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》《全国人民代表大会常务委员会关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,对习近平生态文明思想的科学内涵、实践要求、指导意义等方面作了系统阐述。

推进生态文明建设领域治理体系和治理能力现代化

深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》,十三届全国人大一次会议表决通过国务院机构改革方案。根据方案,组建自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局,加强生态文明领域的行政管理。

地方环保管理体制改革与中央一级的改革同步展开,中共中央办公厅、国务院办公厅先后印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》,建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环保管理体制。

2019年10月,党的十九届四中全会审议通过的《决定》,专门就“坚持和完善生态文明制度体系,促进人与自然和谐共生”作出系统部署,从“实行最严格的生态环境保护制度”“全面建立资源高效利用制度”“健全生态保护和修复制度”“严明生态环境保护责任制度”4个方面,明确了坚持和巩固生态文明制度体系的基本内容,提出了不断完善和发展的总体要求和重点任务。十九届四中全会不仅系统集成了十八届三中全会以来关于生态文明体制改革的理论成果、制度成果、实践成果,而且对新时代生态文明体制改革勾勒出更加清晰的顶层设计。

党的十八大以来,我国生态文明制度建设成效显著,初步建立源头严防、过程严管、损害赔偿、后果严惩等基础性制度框架,基本形成具有很强系统性、整体性、协同性和操作性的制度体系,为建设美丽中国筑牢坚实的制度保障。

(作者单位:中共中央党史和文献研究院)