現代中國兩次民族國家構建中單一制選擇之比較

〔摘要〕民族國家構建是中國從傳統走向現代的核心和關鍵問題。中國先后兩次構建即1912年中華民國的構建和1949年中華人民共和國的構建，雖然都選擇了單一制，但兩次選擇過程中又先后受到美國聯邦制和蘇聯聯邦制的影響。兩次單一制選擇的背景和條件、主體和主導力量、具體內涵、過程和結果有所同有所不同。兩次單一制選擇的復雜歷史過程，引發對相關政治學問題的諸多思考：單一制的本質及與聯邦制的區別、關聯和現代中國單一制的屬性特征﹔現代中國選擇單一制與借鑒聯邦制的緣由抑或必然性以及歷史和現實價值﹔建設和完善這一國家基本制度的關鍵和基礎。

引言：問題提出和分析框架

近代以來國家的發展變化是人類政治史上普遍和復雜的現象。梳理和詮釋這一政治變遷的歷史，無疑是思考其未來建設和發展路向的前提。這一點對於近代以來的中國也是如此，特別是其劇變的20世紀上半葉，是一個不斷與外部世界發生關系並從傳統急劇走向現代的50年。在這頻繁與外部互動和內部劇烈變動的過程中，其重要和核心的問題就是現代國家即民族國家的構建。先后進行的兩次構建即1912年中華民國的構建和1949年中華人民共和國的構建（在此，僅以兩次民族國家構建之時單一制選擇過程的兩個歷史節點來考察，不具體論述這兩個節點之間的制度演化，尤其是1927年南京國民政府的建立，雖然也涉及了包括國家結構形式在內的國家基本制度的重建，但一般被看做是中華民國治權的轉移，故在此不將此一時期單一制的具體變化納入討論。），雖然都選擇了單一制，但兩次選擇過程和結果又存在諸多差異，凸顯了中國和外部世界互動的時代差異性、復雜性以及內部變化的劇烈性。那麼，兩次民族國家構建過程中國家結構形式即中央與地方關系的制度設計和制度選擇的主體、內涵、過程和結果是什麼、怎麼樣？有何異同？為什麼兩次都受到聯邦制或聯邦主義的影響而又都選擇了單一制？兩次單一制選擇的復雜歷史過程，也啟迪我們重新思考和認識現代國家基本制度建設的相關政治學問題。本文擬循著這樣的思考脈絡，以政治科學的歷史解釋為基本方法，建構如下分析框架，並在此基礎上闡釋和回答上述問題。

對兩次民族國家構建中單一制選擇的構成要素和影響因素的分解是建構該分析框架的關鍵，而這種分解又是基於理論和歷史的結合。

首先，基本前提。現代國家的歷史經驗和基本理論表明，近現代國家即民族國家（nationstates）是繼傳統國家（traditional states）、絕對主義國家（absolutist states）（在歐洲）之后的國家形態。民族國家內部縱向的權力結構形式即國家結構形式一般有單一制（unitary systems）和聯邦制（federal systems）兩種制度：單一制一般是指“主權權力為中央政府所保有，並可依其意志隨意變更地方單位。除了授權給區域或地方自治單位負責的部分外，其它所有由中央政府執行的政府權威，都可直接及於其公民。在單一制體系中，地域性次級單位並不是固定的”﹔聯邦制或聯邦主義則一般是指“一個以地域為基礎的政治體系，其權力分屬中央政府（有時稱為國家政府或是聯邦政府）及地方政府……在此種體系中，中央單位和地方單位的權威都是來自一部成文憲法的規定”，“地方單位是固定的，而唯有他們同意才能加以改變”（〔美〕Herbert M.Levine著，王業立譯：《最新政治學爭辯的議題》，〔台北〕韋伯文化國際出版有限公司，2003年，第312頁。）。

其次，單一制選擇的構成要素的分析維度。現代國家是一個結構復雜的政治制度體系，其中基本制度與具體制度、補充制度之間相互支持與作用，尤其是作為骨架的基本制度往往通過其他制度得到具體的體現和支持。國家結構形式作為現代國家最基本的制度之一，不僅在一個國家的根本法律文件中顯現其原則性規范，而且更在這個國家的政府體系、政黨制度尤其是執政黨自身制度乃至與政府關系中得以實體化和具體化，並進一步在其穩定的運行中動態鮮活地體現出來。鑒於此，本文對國家結構形式構成要素的分析維度，至少從以下若干方面展開：其一，國家根本法律文件的直接明文規定，即國家權力縱向配置結構的基本原則﹔其二，政府體制尤其是中央政府的組織架構，也包括中央政府的組織及其領導人的產生方式，中央與地方關系的具體體制等﹔其三，政黨結構和制度，特別是執政黨的基本組織制度等，這一點尤其在1949年的選擇中既是構成要素又是影響因素﹔其四，中央與地方在制度設計和選擇過程中及以后一個時期內穩定和方向性關系的實際運作狀況，當然，這一點實際上無疑包括了民族國家的構建過程。

再次，單一制選擇的影響因素的分析維度。現代國家構建中的國家結構形式的選擇，尤其是對於非西方的民族國家構建的后來者，從影響國家結構形式這一基本制度選擇的因素來說，更為錯綜復雜。概觀之，這種選擇是外部和內部、歷史與現實、主觀與客觀等各種背景、條件、因素交織在一起共同作用的結果。從外部因素看：其一，對民族國家構建的后來者而言，與其有某種相似性的民族國家構建的先行者和成功者無疑會成為向往、仿效和學習的樣板，這一點即1912年的中國之於美國﹔其二，地緣政治的關系或意識形態相同的民族國家構建的成功者的理念和制度模式更會成為后來者仿效甚至“拿來”的對象，這一點即1949年的中國之於蘇聯。從內部因素看：其一，現實的社會結構和政治生態，是國家構建的制度選擇中剛性的、直接的和物質性的因素﹔其二，當時社會政治文化的總體氛圍和價值取向，則是剛柔相濟的、韌性的和精神性的因素﹔其三，歷史和文化傳統，也是一種潛在的規范性和價值性的因素。民族國家構建中國家結構形式的制度選擇，往往是內因與外因相互作用的結果。

一、1912：美國模式影響下的單一制選擇

這裡的美國模式專指以聯邦制為主要內涵的美國國家制度和政府體制，即美國國家的構建模式和基本制度模式，“美國聯邦主義的實行，影響了既想促成統一，又想保留部分地方自主性的國家”（〔美〕Herbert M.Levine著，王業立譯：《最新政治學爭辯的議題》，第316頁。）。1912年的中國就是這樣的國家。在此，筆者隻就直接參與構建者的主要代表的思想、制度設計過程、制度內容、實際運行來說明該問題，不涉及此間關於聯邦制與單一制、中央集權和地方分權的論爭。

（一）美國聯邦制影響下新國家創建不同主體的聯邦制取向

1912年新國家初創階段的直接參與者主要有三部分人，他們都不同程度地受到美國聯邦制的影響，把共和政體和聯邦制劃等號，作為新國家構建的制度樣板和選項。

首先，作為構建現代中國民族國家的倡導者和踐行者，孫中山的聯邦制構想早期見諸興中會綱領之“創立合眾政府”。使用“合眾”一詞本身就表明孫中山對美國建國模式和國家模式的仿效。1903年12月，孫中山在檀香山的一次演說中指出，推翻清王朝后，“將建立共和政體，因為中國各大行省有如美利堅合眾國諸州”（《孫中山全集》第1卷，中華書局，1981年，第227頁。）。尤其是武昌起義爆發后，在海外的孫中山多次公開主張中國仿效美國，建立聯邦國家。1911年11月，他在與《巴黎日報》記者談話時指出：“各省氣候不同，故人民之習慣性質亦各隨氣候而為差異。似此情勢，於政治上萬不宜於中央集權，倘用北美聯邦制度實最相宜。每省對於內政各有其完全自由，各負其整理統御之責﹔但於各省上建設一中央政府，專管軍事、外交、財政，則氣息自聯貫矣。此新政府之成立，不必改換歷史上傳來之組織，如現時各省本皆設一督或一撫以治理之，聯邦辦法大致亦復如是。”（《孫中山全集》第1卷，第562頁。）與此同時，他又說：“中國革命之目的，系欲建立共和政府，效法美國，除此之外，無論何項政體皆不宜於中國。因中國省份過多，人種復雜之故。美國共和政體甚合中國之用，得達此目的，則振興商務，改良經濟，發掘天然礦產，則發達無窮。”而在回答法國東方匯理銀行總裁西蒙關於武昌起義后中國政局發展的問題時也指出，武昌起義后各省紛紛響應，表明此乃“旨在建立一聯邦式共和國的起義”。（《孫中山全集》第1卷，第563、564頁。）可見，在中國從傳統向現代轉變的歷史關鍵點上，作為當時中國最具影響力的政治人物和革命家，孫中山把美國聯邦制作為樣板，和中國的地方多樣性與當時各省分散舉事的方式相結合，來倡導和論証構建一般意義或標准樣式即美國式的聯邦中國。

作為新國家構建中的實力派，起義和獨立各省的態度和取向對構建什麼樣的新國家也頗為重要。當時江蘇都督程德全、浙江都督湯壽潛等人率先發出了仿效美國、建立聯邦制新國家的倡議。他們的主張和推動直接促成了中華民國臨時政府的組建。1911年11月11日，程、湯聯名致電滬軍都督陳其美，吁“請各省公推代表赴滬”。 次日，又以蘇浙兩省都督府代表雷奮等人的名義，“以同樣旨趣通電各省”。（轉引自李劍農：《中國近百年政治史》，復旦大學出版社，2002年，第284頁。）13日，陳其美“復就此事轉電各省都督征求同意”（《中華民國史資料叢稿大事記》第1輯，中華書局，1973年，第16頁。）。程、湯等人的基本主張如下：

自武昌起義，各省響應，共和政治，已為全國輿論所公認。然事必有所取，則功乃易於觀成。美利堅合眾國之制，當為吾國他日之模范﹔美之建國，其初各部頗起爭論，外揭合眾之幟，內伏渙散之機。其所以苦戰八年，收最后之成功者，賴十三州會議總機關，有統一進行，維持秩序之力也。考其第一次、第二次會議，均僅以襄助各州會議為宗旨，至第三次會議，始能確定國會，長治久安，是亦歷史上必經之階段。吾國上海一埠，為中外耳目所寄，又為交通便利，不受兵禍之地，急宜仿照美國第一次會議方法，於上海設立臨時會議機關，磋商對內對外妥善方法，以期保疆土之統一，復人之和平。務請各省舉派代表迅即蒞滬集議。（轉引自李劍農：《中國近百年政治史》，第284頁。）

美國著名華人史學家唐德剛對此評論說：“此一模仿美制的建議，隨即得到武漢方面的完全贊同，認為那確是一定不易之法。”（ 唐德剛：《袁氏當國》，廣西師范大學出版社，2004年，第5頁。）可見，這些獨立省區的實力派也以美國的聯邦制為藍本，謀求聯邦中國的構建，盡管他們的立場和出發點或許與孫中山有所不同，但就新國家構建的制度選擇來說，可謂不謀而合。當然，獨立各省對新國家構建的制度選擇，地方紳商和立憲派也是不可忽視的社會基礎和力量。不僅前引蘇浙兩都督電文就是張謇等所謀劃，而且實際上，武昌首義后，東南各省紳商紛紛起而呼吁本省響應，並主張構建聯邦制國家。廣東省各大團體開會時有人就提出：“今日救亡，隻有二策：一速行聯邦政策，開放二十二省分治，以御革命風潮。”九善堂總商會也上書廣東都督胡漢民提出：“鄂省黎都督既電粵請派員往鄂，組立聯邦，與桂省政府意見相合。商等公意，以為我粵與各省言語風氣，大不相同。且歲入較各省為多，以本地之財，辦本地之事，除外交費等項照數公攤外，不必兼顧他省，自以聯邦制度為最宜。”（《辛亥革命資料》，中華書局，1961年，第436、464頁。）

建國法律文件起草者的態度取向也直接影響著制度文本的生成，其中的代表性人物是中華民國之初兩部基本法律文件起草者之一的馬君武。作為同盟會元老級人物，馬君武在武昌起義爆發后，就新國家的構建問題連續在《民立報》上撰文表達己見。1911年11月9日，他在《共和政體論》一文中指出：“共和政體者，今世界上最合於理論之政體也。”（ 莫世祥編：《馬君武集》，華中師范大學出版社，1991年，第232頁。）11月10日的《論共和國之秩序》一文又說：“瑞士及合眾國有秩序，而其秩序為自然秩序”，自然秩序比人為秩序更為優越，應為共和國的秩序（ 莫世祥編：《馬君武集》，第234頁。）。顯然，他意在提醒那些共和國的創建者：共和政體是符合世界發展潮流的政體，而共和政體的國家制度就是聯邦制，聯邦制是更好的制度選項。至此，可以說新國家構建的三類主體的制度選項都包含甚至指向聯邦制，美國聯邦制對正在進行新國家構建的中國的影響可見一斑。

（二）美國聯邦制影響下單一制選擇的曲折過程

從新國家構建的實際過程來看，武昌起義后，新國家構建即提上日程，但各省間情況復雜，既缺乏相互間的協調，又沒有統一的領導和組織。湖北雖為革命先聲，但上海則為革命人士集中之地，兩地幾乎同時開始中央政府的建構。起義各省在上海的代表組成“各省都督府代表聯合會”，承認武昌在開國中的地位，赴武昌組建臨時中央政府。但當時武昌受到清軍威脅，1911年11月30日，各省代表會議在漢口英租界舉行，湘、鄂、桂、蘇等11省代表參加，推湖南代表譚人鳳為臨時議長。12月2日，會議決定由江蘇代表雷奮、滬軍代表馬君武 因當時上海還為江蘇省所轄，故此時馬君武也被視為江蘇代表，隨后他又以廣西代表出席南京的各省代表會議。、湖北代表王正廷先行起草《臨時政府組織大綱》。3日，《臨時政府組織大綱》即通過並對外宣布。可見，關乎新國家基本制度建設的具有憲法性質的這份文件，基本上是三人在一天內完成的。如王世杰和錢端升所說：“大綱自起草以致決議，歷時不過兩日，其經過程序的簡略可以想見。”（ 王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國政法大學出版社，1997年，第355頁。）中華民國成立的第二天，雖然這份文件又作了修改，但基本制度結構沒變。創制過程如此簡單，模仿和學習甚至照搬他者的情況就必然存在。

從內容看，《臨時政府組織大綱》僅為一個中央政權架構的粗線條設計，並沒有中央與地方關系的直接規定。換言之，新國家的國家結構形式的制度選擇並不明確。雖然還不能認為它是一個聯邦制的文件，但其主要條文已能夠體現聯邦制的精神。如第一條關於國家元首——臨時大總統的產生方式，規定：“臨時大總統、副總統由各省都督府代表選舉之，以得票滿投票總數三分之二以上者為當選，代表投票權每省以一票為限。”關於國家立法機關——參議院，規定：“參議院以各省都督府所派之參議員組織之……參議員每省以三人為限，其派遣方法，由各都督府自定之。”（《憲法資料選編》第2輯，北京大學出版社，1982年，253—254頁。）1938年，王贛愚就此評論說：“或許我們可以說民元是中國改建聯邦的絕好機會。辛亥革命初成，各省獨立，外為連衡。所謂‘臨時政府組織大綱’，就是由各省代表制定﹔且臨時大總統的選舉，每省投票亦以一票為限。此時聯邦的思想，不獨隱約可聞，且似乎已見於實施了。”（ 王贛愚：《中央與地方——中國統一的一個基本問題》，《東方雜志》第35卷第22期。）錢端升也認為：“臨時政府頗具有聯邦制之色彩”，“僅為以省為單位之政府，而未能認為以全國人民為一總單位之政府”，但“當時制定組織大綱者，自起草以致決議，初無建立聯邦國家之意，而乃有如此規定者，則緣革命發生以后，政府之組織，純粹由於各省起義者之聯合。因之，所規定制度，乃暫不得不具聯合政府之性質，而缺乏全國人民組織政府之意義”（錢端升等：《民國政制史》，上海人民出版社，2008年，第11頁。）。

從1911年12月的《臨時政府組織大綱》到1912年3月的《臨時約法》，僅僅三月余，卻實現了從帶有明顯的模仿美國聯邦制的制度設計的褪色，到模糊的單一制的重新選擇。1912年1月，臨時參議院未成立前，仍由各省代表會代理舉行會議，決定由景耀月、張一鵬、呂志伊、王有蘭、馬君武起草《臨時約法草案》，並決定以林森等九人負責對草案的審查。1月28日，不足40人的臨時參議院正式成立。2月初，當清帝退位之事確定、孫中山即將大總統位讓與袁世凱之時，頒布臨時約法的迫切性更加顯現。從2月6日至3月8日，參議院連續召開關於草案的三次審讀會。3月8日，《中華民國臨時約法》正式通過﹔11日，孫中山以臨時大總統名義公布。對此，戴季陶評論說：“《約法》之制定，條文多所未備。然而在后進之國，立法之經驗既缺乏，而研究討論之時日，亦甚短促，且明知此《約法》不過施行一年，其詳明之規定，須以俟諸制定憲法之時，則其不能十分完美，蓋亦無可如何者也。” （唐文權、桑兵編：《戴季陶集》，華中師范大學出版社，1990年，第611頁。）

從內容看，《臨時約法》的制度設計還保留了《臨時政府組織大綱》中聯邦制的一些痕跡。如第17條規定：“參議院以第十八條所定各地方所選派之參議員組織之。”第18條繼而規定：“參議員，每行省、內蒙古、外蒙古、西藏，各選派五人，青海選派一人﹔其選派方法，由各地方自定之。參議院會議時，每參議員有一表決權。”此外，還規定“臨時大總統，副總統由參議院選舉之，以總員四分之三以上之出席，得票滿投票總數三分之二以上者為當選”。（《憲法資料選編》第2輯，第257、259頁。） 當然，較之前者的聯邦制色彩，《臨時約法》不能不說是明顯減弱了。戴季陶就明確指出：“惟《約法》於中央與地方之關系，毫不明確制定，故中央伸張權力之野心，日以發達。”（ 唐文權、桑兵編：《戴季陶集》，第612頁。）事實上，《臨時約法》頒布之后，“改建聯邦的聲浪已十分微弱” （王贛愚：《中央與地方——中國統一的一個基本問題》，《東方雜志》第35卷第22期。）。

對於從《臨時政府組織大綱》到《臨時約法》的變化，時人和后世治史者往往將關注點放在改總統制為內閣制上，認為這是“抑制袁世凱野心”的“對人立法”。對此，谷鐘秀作了另外解釋：“各省聯合之始，實有類於美利堅十三州之聯合，因其自然之勢，宜建為聯邦國家，故採美之總統制﹔自臨時政府成立后，感於南北統一之必要，宜建為單一國家，如法蘭西之集權政府，故採法之內閣制”，但被認為是“借以掩飾當時‘對人立法’的真相”轉（引自李劍農：《中國近百年政治史》，第310頁。）。今天看來，則不盡然。以當時國人對現代民族國家制度的認知和理解程度，美國=聯邦制=總統制、法國=單一制=內閣制等這樣簡單的串聯和劃等號也是很正常的。當時親歷臨時約法產生並隨后出任臨時參議院議長的吳景濂后來對此說得很清楚：“議約法時，關於取美國制度，抑取法國制度，當時爭論甚多，有速記錄可証。並非為袁氏要做臨時大總統，故定此約法，以為牽制。予始終側身與議，故知之較詳。日后攻擊約法者，皆袁政府所唆使。” （《辛亥革命回憶錄》第8集，文史資料出版社，1982年，第412頁。）況且，在以北洋派和國民黨兩種勢力為主的政治生態之下構建新國家，統一問題無疑是考慮的重點，而想達到統一，單一制無疑是更為有效的制度選擇。

從1913年10月的《天壇憲法草案》到1914年5月的《中華民國約法》，表明國家結構制度的選擇已完全轉向單一制。《天壇憲法草案》第一條就規定：“中華民國永遠為統一民主國。”（《憲法資料選編》第2輯，第262頁。）這表明“該草案為一種單一國憲法，而非聯邦憲法”（ 王世杰、錢端升：《比較憲法》，第364頁。）。由袁世凱主導的《中華民國約法》則規定大總統“總攬統治權”等15項大權（《憲法資料選編》第2輯，第274—275頁。）此后，在中華民國憲法文件上還有聯邦制色彩的出現，如1923年的《中華民國憲法》等，但單一制成為直到1949年國家政權轉換為止的國家結構形式。，成為一種既沒有規定其產生方式，又不向任何機關負責、幾乎不受任何制約的總統制，“擁有不受限制的權力即意味著擁有主權”（〔德〕施密特著，劉宗坤等譯：《政治的概念》，世紀出版集團、上海人民出版社，2005年，第8頁。）。由此，袁世凱實際上實現了一個人對新國家主權的擁有，時人指袁氏“竊國”並不為過，更重要的則是表明在國家結構形式上，在現代單一制外殼之下，復歸了變了形的傳統的單一制。

（三）單一制的不定型：新國家開初中央與地方關系的運作狀況

中華民國建立之初，中央與地方關系由於基本制度的模糊，造成實際運作的混亂，可看做是一種試驗和試錯階段。在中央與地方各方面都出現因制度規范不清、權力關系混亂而造成的矛盾和沖突，尤以財政、軍政和人事等方面為甚。縱觀此時段中央與地方的函電往還，大部分都集中在這些問題上。1912年1月1日中華民國南京臨時政府成立當天，臨時大總統孫中山發表《宣言書》，將新國家的“政務之方針”概括為五個“統一”，即民族之統一、領土之統一、軍政之統一、內治之統一和財政之統一。談到“內治之統一”時指出：“國家幅員遼闊，各省自有其風氣所宜。前此清廷強以中央集權之法行之，遂其偽立憲之術。今者各省聯合，互謀自治，此后行政期於中央政府與各省之關系，調劑得宜，大綱既挈，條目自舉。是曰內治之統一。”（《孫中山全集》第2卷，中華書局，1982年，第2頁。）這表明，中央的基本態度既明確了其施政的主要目標在“統一”，又承認地方“自治”的現實，謀求中央和地方關系的“調劑”。2月，江蘇省議會張謇就此致電南京臨時政府，提出：“政府為全國之政府，非一省之政府，所有政府與江蘇都督權限亟宜劃清，以垂永久。”《辛亥革命資料》，第82頁。正如有西方學者對此指出：“革命后的實踐經受了自治和中央集權兩種相互對抗的觀念的檢驗，這兩種觀念在前十年間都各自贏得了擁護者。這是一個充滿活力的政治實驗的時代。伴隨著實驗的是沖突，因為擴大參政同集中權力的努力相抵觸。”（〔美〕費正清編，楊品泉等譯：《劍橋中華民國史》上卷，中國社會科學出版社，1994年，第232頁。）這種沖突正是變了形的傳統單一制的復歸過程。

從1911年11月到1914年5月，在兩年半的時間裡，中國在從傳統國家走向現代民族國家的過程中，經歷了作為國家基本制度——國家結構形式——中央與地方關系制度從帶有鮮明聯邦制色彩的模糊不清的制度初創，中間經聯邦制色彩褪色，到后來現代單一制的粗創而實際是傳統單一制的某種變相復歸過程﹔從中央與地方關系的實際運作和關系狀態中，則體現為蘊含著矛盾和沖突的不穩定、不定型的單一制趨向。

二、1949：蘇聯因素影響下的單一制選擇

這裡的“蘇聯因素”是一個擴展的概念，不僅指蘇聯的聯邦制，亦指創制這一國家結構形式的理念，即列寧和蘇共解決多民族和多族群的大型民族國家構建的“民族自決”和“民族聯合”等。

（一）革命時代中共對蘇聯民族聯邦制的“拿來”及變化

1949年的新國家是中國共產黨革命勝利的根本政治成果。事實上，中共自誕生之日起，直到中華人民共和國構建之時，在構想未來中國的國家結構形式時，的確接受了列寧及聯共（布）民族殖民地問題的理論，尤其是“民族自決”和“民族聯合”的理念，當然也包括蘇聯的聯邦制。

中共從二大開始，就明確了未來國家的聯邦制建構。二大的最低綱領提出：“蒙古、西藏、回疆三部實行自治，為民主自治邦”，“在自由聯邦制原則上，聯合蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國”。1923年6月，中共三大通過的《中國共產黨黨綱草案》第八條提出：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中國本部的關系由各該民族自決。”1929年1月，由毛澤東起草的《中國共產黨紅四軍軍部“共產黨宣言”》提出，“依照共產黨第六次全國代表大會的指示”，發布的“十大政綱”中第三條規定：“統一中國，承認滿、蒙、回、藏、苗、瑤各民族的自決權。”1930年5月，《全國蘇維埃區域代表大會政治決議案》公布的“十大政綱”第五條規定：“根據民族自決的原則，一切少數民族有完全分離與自由聯合之權。”同年8月，《中國共產黨對目前時局的宣言》提出中華蘇維埃政府實行的29條政策中，第七、八條即“承認國內各個民族之完全自決權”，“幫助國內各少數民族反抗帝國主義，建立絕對自由獨立的民族共和國”。 （金炳鎬主編：《民族綱領政策文獻選編（1921年7月—2005年5月）》，中央民族大學出版社，2006年，第8、31、71、76、79頁。）

1931年11月，中華蘇維埃第一次全國代表大會通過的《關於中國境內少數民族問題的決議案》指出，目前在全世界隻有蘇聯是“工農勞苦群眾得到了完全解放的國家”，“是一切被壓迫民族的朋友”，並且“正確地解決了民族問題”，“隻有全世界工農群眾與被壓迫民族聯合起來，在蘇聯的領導之下，才能打倒全世界帝國主義消滅一切剝削和壓迫的制度”。該決議案規定：“中華蘇維埃共和國的基本法（憲法）上面，必須明白規定對於中國境內少數民族民族自決權，直到離開中國而獨立的自決權”，“委托中央臨時政府同蘇維埃社會主義聯邦共和國發生最密切的政治上的、經濟上的與文化上的聯系”。同時，這次大會和1934年1月第二次代表大會兩次通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》第14條規定：“中國蘇維埃政權承認中國境內少數民族的自決權，一直承認到各弱小民族有同中國脫離，自己成立獨立的國家的權利。蒙、回、藏、苗、黎、高麗人等，凡是居住中國地域內的，他們有完全自決權﹔加入或脫離中國蘇維埃聯邦，或建立自己的自治區域。”1935年12月，以中華蘇維埃中央政府和毛澤東署名的《中華蘇維埃中央政府對內蒙古人民宣言》稱：“內蒙古民族可以從心所欲的組織起來，它有權按自主的原則，組織自己的生活，建立自己的政府，有權與其他民族結成聯邦的關系，也有權完全分離起來。”（金炳鎬主編：《民族綱領政策文獻選編（1921年7月—2005年5月）》，第95—96、89—90、110、158頁。）

1937年10月，劉少奇在《抗日游擊戰爭中的若干基本問題》一文中談到民族政策時指出：“中國境內一切少數民族實行自決，協助他們組織自己的自治政府。”1948年11月，劉少奇在《論國際主義與民族主義》一文中又從理論上論述了民族的“自由分立”和“自由聯合”的思想，指出無產階級“主張一切民族（不論大小強弱）在國際和國內的完全平等與自由聯合及自由分立，並經過這種自由分立（目的是要打破目前各帝國主義國家對於世界大多數民族的壓迫和束縛）與自由聯合（即在打破帝國主義的壓迫之后由各民族實行在完全自願的基礎上的聯合）的不同具體道路，逐步走到世界的大同”。（金炳鎬主編：《民族綱領政策文獻選編（1921年7月—2005年5月）》，第208、372頁。）直到新中國構建的實際操作階段，上述聯邦制的構想依然如舊。

在這20多年中，中共的聯邦制構想較長時期受蘇共及蘇聯的影響，但在新中國成立前還隻能是一種理想，至多有部分的政策內容。當然，其中也有幾點變化和值得注意的地方。

第一，中共的聯邦制構想僅限於中國固有版圖上少數民族聚居區，在“自決”或“自治”的基礎上和漢族聚居區結成統一的聯邦國家，而不涉及漢族聚居區各省（當然，個別的中共領導人也論說過一般聯邦制思想，但並不代表整個黨的主張。如李大釗1919年2月發表的《聯治主義與世界組織》和1923年1月出版的《平民主義》等著述都闡述了聯邦主義的意義及其價值，尤其是《平民主義》一文還論述了平民主義與“解放及聯治”的關系。具體參見《李大釗選集》，人民出版社，1959年，第130—134、415—418頁。）。也就是說，中共的聯邦構想僅限於解決新國家構建中對少數族群“自決”權或“自治”權的尊重，漢族各省區不存在各“邦（州、省等）”的建構，這一點是非常明確和一貫的。對此，中共二大宣言就指出：“民國的歷史，若以十年來武人政治所演出的割據現象便主張劃省為邦，以遂其各霸一方的野心而美其名曰地方分權或聯省自治，這是完全沒有理由的﹔因為十年來，一切政權業已完全分於各省武人之手，若再主張分權，隻有省稱為國，督軍稱為王了。所以聯邦的原則在中國本部各省是不能採用的。”（ 金炳鎬主編：《民族綱領政策文獻選編（1921年7月—2005年5月）》，第18頁。）因此，更明確地說，中共的聯邦制理念是構建一種特殊的民族聯邦制國家，而不是構建一般意義上的聯邦制國家。

第二，除理念堅持外，現實政治斗爭的需要也是中共主張聯邦制的重要動因。除上述削弱和消解其革命對象實力的需要外，還有反抗外來侵略的需要，即抗日的需要。1934年1月，毛澤東在《中華蘇維埃共和國中央執行委員會與人民委員會第二次全國蘇維埃代表大會的報告》中指出：“爭取一切被壓迫少數民族環繞於蘇維埃的周圍，增加反帝國主義與反國民黨的革命力量，是蘇維埃民族政策的出發點。”1937年8月，中共發布《抗日救國十大綱領》，在“全民總動員”一項中提出：“動員蒙民回民及其他一切少數民族，在民族自決民族自治的原則下，共同抗日。”1938年10月，毛澤東在中共六屆六中全會的報告中指出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利，在共同對日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。”1939年1月，林伯渠在《陝甘寧邊區政府對邊區第一屆參議會的工作報告》中指出：“我們對少數民族是以民族自決為原則，幫助他們提高政治覺悟及抗日救國的情緒和堅定其對抗戰的信心，幫助組織抗日救亡團體，幫助發展少數民族文化，尊重其宗教習慣，聯合他們共同抗日。” (金炳鎬主編：《民族綱領政策文獻選編（1921年7月—2005年5月）》，第111、199、223、229頁。)

在此期間，在某些時段上出於現實政治斗爭的需要，中共也曾提出帶有一般聯邦制色彩的主張。如1946年1月，中共代表團在政治協商會議上提出的《和平建國綱領草案》第五條“地方自治”主張：“中央與地方之權限，採均權主義，省得自訂省憲，各地得採取因地制宜的措施。”其后通過的綱領和協議中則改為：“中央與地方之權限，採均權主義，各地得採取因地制宜之措施，但省縣所頒之法規，不得與中央法令相抵觸。” (金炳鎬主編：《民族綱領政策文獻選編（1921年7月—2005年5月）》，第336、339頁。) 顯然是與會各方尤其是國共雙方妥協的結果。

第三，在長期的政治斗爭實踐中，中共在關於解決新國家中少數民族權利和地位的論述中，也出現過“民族自決”和“民族自治”兩種表述，或兩種表述的並列。但這種所謂的“民族自治”與后來單一制框架下的“民族區域自治”有很大的甚至是質的不同。如1947年4月內蒙古人民代表會議通過的《內蒙古自治政府施政綱領》規定：“內蒙古自治政府系本內蒙古民族全體人民的公意與要求，根據孫中山先生‘中國境內各民族一律平等’，‘承認中國國內各民族之自決權’，中國共產黨領袖毛澤東先生《論聯合政府》中的少數民族政策的主張及政治協商會議決議的精神而成立。” (金炳鎬主編：《民族綱領政策文獻選編（1921年7月—2005年5月）》，第345頁。)1947年10月毛澤東起草的《中國人民解放軍宣言》中也有“承認中國境內各少數民族有平等自治的權利”的表述。實際上，“民族自決”也可以表達“民族自治”的意義，正如有西方學者指出：“盡管‘自決’常常用作‘民族自決’的同義詞，但它也可以指自治的其他形式，未必就是指要建立獨立的國家。”(〔英〕莫迪默、法恩主編，劉泓、黃海慧譯：《人民•民族•國家——族性與民族主義的含義》，中央民族大學出版社，2009年，第105頁。)

（二）蘇聯因素影響下單一制選擇的復雜過程

1949年新國家構建的實際過程尤其是《共同綱領》的制定，具體鮮活地體現了如何從民主集中單一制和民族聯邦制並存到單純的民主集中單一制選擇的變化，以及在此過程中蘇聯因素的實際作用。這一構建過程源自1948年中共關於召開新政協、建立民主聯合政府的“五一”號召，在得到各民主黨派等的積極響應后，“建國”提上正式日程。同年8月，毛澤東電復各民主黨派和民主人士時提出“建立獨立、自由、富強和統一的中華人民民主共和國”，為新國家的構建定了基調。隨后召開的全國第六次勞動大會通過的《中國勞協政治提案》第一條，即建議大會響應中共召開新政協的號召，並“主張由中共召開”。( 楊建新等編著：《五星紅旗從這裡升起——中國人民政治協商會議誕生紀事暨資料選編》，文史資料出版社，1984年，第13、202頁。)11月，高崗、李富春代表中共中央與民主黨派人士沈鈞儒、譚平山等達成的《關於召開新的政治協商會議諸問題的協議》指出：“新政協應討論和實現的有兩項重要問題：一為共同綱領問題，一為如何建立中華人民民主共和國臨時中央政府問題，共同綱領由籌備會起草，中共中央已在起草一個草案，不久可提出，任何單位亦均可提出自己的綱領草案。關於如何建立臨時中央政府及民主聯合政府（即由新政協產生或由人民代表會議產生）問題及憲法草案問題，先行交換意見，留待籌備會討論解決。”這既表明了中共在新國家構建中的主導和主動地位，又給民主黨派和其他參加者以充分參與和共同協商的機會。

1949年3月，中共中央統戰部部長李維漢向在北平的民主人士作《關於目前形勢》的報告時指出：“新政協要通過一個共同綱領，這個綱領是新民主主義性質的。新民主主義的國家即人民民主專政的國家，是無產階級領導的，以工農聯盟為基礎的，各民主階級、各民族的聯盟，這是我們的國家制度。我們的政治制度就是毛主席說的民主集中制。”(轉引自楊建新等編著：《五星紅旗從這裡升起——中國人民政治協商會議誕生紀事暨資料選編》，第214、46頁。)6月30日，毛澤東發表《論人民民主專政》，對中共28年的革命經驗進行了總結，並在此基礎上對新國家構建又作了明確強調：“總結我們的經驗，集中到一點，就是工人階級（經過共產黨）領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政……這就是我們的主要綱領。”(《毛澤東選集》第4卷，人民出版社，1991年，第1480頁。)所以，1949年的新國家構建實質就是中共的民主集中制國家制度化的過程。顯然，新國家構建的基調和大原則是屬於單一制的。

在當時的國際環境下，受蘇聯的影響是很自然的，尤其在新國家的構建方面。實際上，早在1948年10月，毛澤東就曾致電斯大林，告知要親赴蘇與之商談建國大計，隻因國內戰爭形勢發展迅猛，脫不開身而未能成行。1949年1月底，斯大林派蘇共中央政治局委員米高揚來華聽取和交換中共建國的方略和意向。進入6月，建國問題已刻不容緩，中共派出由劉少奇率領的代表團訪蘇，一個重要和直接的用意就是關於建國問題征求和聽取蘇聯和斯大林的意見。1949年7月4日，劉少奇代表中共中央給聯共（布）中央和斯大林的書面報告中談到：“中國的人民民主專政，將實現中國的統一，這是中國的一種偉大的進步……但是由於中國的落后，交通不便，過去帝國主義的勢力范圍與封建勢力的割據，全國統一的經濟體系尚未形成，所以在目前還不能不給地方政府以較大的自治權，以便發揮地方的積極性。在目前，實行過分的中央集權制，我們認為是不正確的和有害的。” 7月6日，劉少奇在《關於向蘇聯學習黨和國家建設經驗問題給聯共（布）中央斯大林的信》中說道：“我們想利用在莫斯科的短短時間學習蘇聯，想要知道的問題大概如下：一、蘇聯的國家組織。其中包括……中央與地方的關系。”7月18日，劉少奇通過電報向中央匯報代表團與斯大林會談的情況時說，斯大林首先問及“各省政府及東北等區域的政府是否服從將來的中央政府？將來中央政府是否有權力批准與撤換各省及各區域政府的主要人員？”等問題，“在我們答復各區域（例如東北）及各省政府服從中央政府，中央政府有權力批准和撤換各區域及各省選舉的政府負責人之后，斯大林說：你們目前不實行過分的中央集權的觀點，是對的。其意就是說，在地方政府服從中央政府的條件之下，不要實行過分的中央集權。但斯大林很注意地方政府和中央政府分裂現象之可能發生”。(《建國以來劉少奇文稿》第1冊，中央文獻出版社，2005年，第7—8、23、30、33頁。)

可見，蘇聯因素對1949年新國家構建的影響有兩個方面：一是自中共建立以來一以貫之的蘇共和蘇聯民族聯邦制的理念、原則和制度事實﹔二是構建新國家之時蘇聯的即時性影響。這兩個方面中前者的影響顯然更大更深，但兩個方面的影響是基本一致的。

作為新國家構建的關鍵，《共同綱領》的起草、修改、通過是一個復雜甚至是反復的過程，是中共和各民主黨派及各界人士共同合作、歷時近一年的結果。從1948年10月到1949年6月是《共同綱領》形成的第一階段，基本上是中共單獨起草的第一稿和第二稿。1948年關於召開新政協的“五一”號召發出后，“不久，中共中央即組織起草共同綱領草案。一九四八年十月，寫出第一稿，名稱為《中國人民民主革命綱領草稿》。第一稿除序言外，分總則、政治、軍事、土地改革、經濟財政、文化教育、社會政策、少數民族、華僑、外交等十部分……同年十一月，又形成《中國人民民主革命綱領草稿》第二稿。第二稿分為三部分：人民解放戰爭的歷史任務、建立人民民主共和國的基本綱領、戰時具體綱領。一九四九年二月，周恩來對第二稿作文字修改后，把它同其他有關新政治協商會議的文件草案一起匯編成《新的政治協商會議有關文件》。” (《建國以來周恩來文稿》第1冊，中央文獻出版社，2008年，第12頁。)現收錄於《建國以來周恩來文稿》中的《〈共同綱領〉提綱》一文，沒有明確的寫作時間，但從文章內容看，是一個簡單提綱，其中僅在“經濟”方面提到中央與地方財政關系，應屬於第一階段的產物。

第二階段從1949年6月到9月。1949年6月15日，新政協籌備會在北平成立。16日，新政協籌備會第一次全體會議及常務委員會第一次會議召開，成立了六個小組，具體擔負各項工作。第三小組以周恩來、許德珩為正、副組長，負責起草共同綱領﹔第四小組以董必武、黃炎培（黃南下期間由張奚若代）為正、副組長，負責起草政府組織大綱。18日，第三小組第一次會議決定由中共起草共同綱領的初稿，組員分為政治法律、財政經濟、國防外交、文化教育、其他（包括華僑、少數民族、群眾團體、宗教問題等）五個小組討論，寫出具體條文，供起草人參考。 (楊建新等編著：《五星紅旗從這裡升起——中國人民政治協商會議誕生紀事暨資料選編》，第61頁。)6月18日、21日，周恩來在新政協籌備會第三小組成立會上的講話和對會議記錄稿的批語中寫道：“共同綱領決定聯合政府的產生，也是各黨派各團體合作的基礎。去年在哈爾濱的各黨派代表曾委托中共方面擬定一個草案，我們也曾兩度起草。可是去年工作重心在動員一切力量參加和支援解放戰爭，現在重點卻在建設新民主主義中國及肅清反動殘余。這是長期性的工作，因此，中共方面第二次的草稿也已不適用。”（《建國以來周恩來文稿》第1冊，第9—10頁。）6月下旬，周恩來用一周時間起草共同綱領稿，之后主持召開了七次會議，反復討論修改后正式形成《共同綱領（草案）》。到8月22日，周恩來將《〈新民主主義的共同綱領〉草案初稿》送毛澤東審閱，並在其“一般綱領”中寫道：“我們主張的新民主主義的國家制度，是工人階級領導的以工農聯盟為基礎的團結各民主階級及中國境內各民族的人民民主專政的國家制度，亦即人民民主統一戰線的聯合政府制度”，強調“隻有這個制度，才能做到中國境內各民族的平等聯合，使各民族在國家政權中皆享有平等地位，實現各民族的自治權，並根據自願與民主的原則，組成中華各民族聯邦”（《建國以來周恩來文稿》第1冊，第296頁。）。在“政治法律”部分，規定：“中國境內各民族一律平等。各少數民族皆有權成立各級政權中的民族自治區，實行民主的民族聯盟”，“中央人民政府與地方各級人民政府為上下級的關系，在目前情況下，中央人民政府宜根據本綱領的原則多授權地方為因地制宜的措施”（《建國以來周恩來文稿》第1冊，第304、306頁。）。可以看出，一方面，國家結構形式上有“民族聯邦”的規定﹔另一方面，整個政府組織上又有“民主集中制”的規定，實際既包含當然的聯邦制又包含當然的單一制，二者之間不協調也不匹配。如果實行民族聯邦，就意味著民主集中制將在這部分地區的政府組織及與中央政府的關系中難以真正實現﹔而一旦全面實現民主集中制，也就意味著所謂民族聯邦制徒有其表。

這種實際的矛盾狀況表明，中共及各民主黨派在新國家構建的認知上還存在模糊的地方，因此改變是必需的。發現並加以改變的是毛澤東。毛澤東對《共同綱領》的起草和制定非常重視，不僅從宏觀上指導定基調，而且多次修改和校對，現收入《建國以來毛澤東文稿》第一冊的開篇文獻就是毛澤東從1949年9月3日到11日的五次批示，從中也能顯示他對這一工作抓得很緊及其急切心情（《建國以來毛澤東文稿》第1冊，中央文獻出版社，1987年，第1—2頁。）。關於這種變化的具體經過和緣由，據1983年為李維漢執筆起草給中央書記處和鄧小平《關於建立滿族自治地方的問題》一信的黃鑄回憶：

信中講到了從聯邦制到民族區域自治制度的轉變過程。他（李維漢——引者注）在信中說：“1949年人民政協籌備期間，毛澤東同志就是否實行聯邦制問題征求我們的意見。我作了點研究，認為我國同蘇聯國情不同，不宜實行聯邦制。理由是：（一）十月革命后蘇聯少數民族約佔全國總人口的47％，與俄羅斯民族相差不遠。我國少數民族隻佔全國總人口的6％，並且呈現出大分散小聚居的狀態……（二）蘇聯實行聯邦制是逼出來的。本來，馬克思、恩格斯、列寧、斯大林都主張在統一的（單一制的）國家內實行地方自治和民族區域自治，隻在例外的情況下允許聯邦制……俄國經過二月革命和十月革命，許多非俄羅斯民族實際上已經分離為不同國家……布爾什維克不得不採取聯邦制把按照蘇維埃型式組成的各個國家聯合起來，作為走向完全統一的過渡形式。我國則是各民族在中國共產黨領導下由平等聯合進行革命，到平等聯合建立統一的人民共和國，並沒有經過民族分離。同時，我研究了斯大林把自治分為行政自治、比較廣泛的政治自治、更加擴大的自治、最高自治形式即條約關系四級的論述，覺得其中行政自治一級適合中國國情，建議採用。毛澤東同志同意這個建議，這就是我國多年來實行的民族區域自治制度。” （黃鑄：《從主張聯邦制到民族區域自治制度》，《中國民族報》2003年4月8日。新近出版的《中國共產黨歷史》第2卷中談到這一點時也引証了這封信的內容，只是文字略有不同。參見《中國共產黨歷史》第2卷上冊，中共黨史出版社，2011年，第12頁。）

而具體的改變就在9月5日毛澤東對《共同綱領》草案的修改。有研究者指出：“《共同綱領》第三次起稿階段中，最早的一份過程稿是1949年9月5日毛澤東修改的一份鉛印稿《中國人民政治協商會議共同綱領（草案）》。在這份草案中，‘民族自決’、‘組成中華各民族聯邦’的提法都沒有了。”（ 陳揚勇：《〈共同綱領〉與新中國三大政治制度的確立》，《黨的文獻》2009年第4期。）在這之后的第三天，周恩來向政協代表作了《關於人民政協的幾個問題》的報告，結合歷史和現實深刻分析了新國家構建的內外部環境，從維系民族國家統一和長治久安的戰略高度，提出了改民族聯邦制為民族區域自治制（單一制）的考量。周恩來指出：“關於國家制度方面，還有一個問題就是我們的國家是不是多民族聯邦制……這裡主要的問題在於民族政策是以自治為目標，還是超過自治范圍。我們主張民族自治，但一定要防止帝國主義利用民族問題來挑撥離間中國的統一。”周恩來強調說：“任何民族都是有自決權的，這是毫無疑問的事。但是今天帝國主義者又想分裂我們的西藏、台灣甚至新疆，在這種情況下，我們希望各民族不要聽帝國主義者的挑撥。為了這一點，我們國家的名稱，叫中華人民共和國，而不叫聯邦……我們雖然不是聯邦，但卻主張民族區域自治，行使民族自治的權力。”（《周恩來統一戰線文選》，人民出版社，1984年，第139、140頁。）中共的這個改變，得到了民主黨派、民族代表及各方面人士的廣泛贊同和支持。

這樣，在採納各方面意見的基礎上，經周恩來9月5日、11日、13日三次修改的《共同綱領（草案）》規定：“第十五條 各級政權機關一律實行民主集中制……全國各地方人民政府均服從中央人民政府”﹔“第五十條 中華人民共和國境內各民族一律平等，實行團結互助，反對帝國主義和各民族內部的人民公敵，使中華人民共和國成為各民族友愛合作的大家庭”﹔“第五十一條 各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治，按照民族聚居的人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區內，各民族在當地政權機關中均應有相當名額的代表。” （《建國以來周恩來文稿》第1冊，第359、366、367頁。）這些內容清楚地表明，新國家的國家結構形式的設計取消了民族聯邦制，事實上改變了單一制和聯邦制兩種國家結構形式並存的矛盾設計，統一於一種新型的單一制——民主集中單一制。解決新國家內部的民族問題，不再選擇在國家結構形式這個國家構建的最高層次也是最基本的制度上，而是在國家結構形式的單一制框架下，通過實行民族區域自治制來實現。因為，民主集中制作為整個國家的根本組織原則，無疑是新國家構建的基調和大原則，如果再以民族聯邦制這種國家結構形式來解決新國家內部的民族問題，與民主集中單一制並列和沖突，勢必造成新國家難以構建。而且，民族聯邦制是學習和接受蘇共和蘇聯的理念和經驗，並未結合中國實際加以系統論証和具體的制度設計，而民族區域自治制恰恰是這種論証和設計的結果。進而言之，在單一制的框架下，以民族區域自治制解決新國家內部的民族問題，從整個國家和民族生存發展的大局和長遠利益來說，無疑是比民族聯邦制更符合中國歷史和現實的選擇。

這一改變后，1949年9月13日，新政協籌備會常務委員會決議修改《共同綱領（草案）》，交即將召開的新政協大會代表分組討論，同時修改並基本通過《中央人民政府組織法（草案）》。16日，新政協籌備會常務委員會第六次會議通過《中央人民政府組織法（草案）》和《共同綱領（草案）》。17日，新政協籌備會第二次全體會議基本通過常委會所提出的《中央人民政府組織法（草案）》和《共同綱領（草案）》，並授權常委會提交新政協第一次全體會議。9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議開幕。作為籌備會第三、四小組組長的周恩來、董必武分別向大會作了“中國人民政治協商會議共同綱領起草報告”和“中華人民共和國中央人民政府組織法起草報告”。27日，大會通過《中華人民共和國中央人民政府組織法》﹔28日，會議各單位及《共同綱領（草案）》整理委員會分別討論了《共同綱領（草案）》，並於29日經大會討論通過。

從已通過的《共同綱領》和《中央人民政府組織法》兩部新國家的法律文件的相關規定中，能夠清楚地看出新國家的單一制性質。《共同綱領》第一條規定“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政”，第十五條規定“各級政權機關一律實行民主集中制。其主要原則為：人民代表大會向人民負責並報告工作……在人民代表大會和人民政府委員會內，實行少數服從多數的制度。各下級人民政府均由上級人民政府加委並服從上級人民政府。全國各地方人民政府均服從中央人民政府”，第十六條規定“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利於國家統一，又利於因地制宜”（《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社，1992年，第2、5頁。）。《中央人民政府組織法》第二條規定“中華人民共和國政府是基於民主集中原則的人民代表大會制的政府”，第四條規定“中央人民政府委員會對外代表中華人民共和國，對內領導國家政權”以及第七條關於中央人民政府委員會具體職權的規定，尤其是“任免或批准任免各大行政區和各省市人民政府的主席、副主席和主要的行政人員”的規定（《中共中央文件選集》第18冊，中共中央黨校出版社，1992年，第570、572頁。），凸顯了中央政府的最高權力及對地方的領導和控制。負責主持中央人民政府組織法起草工作的董必武在談到草擬經過時說道：中央政府的組織原則是“民主集中制，它具體的表現是人民代表大會制的政府”，行使中央國家權力的中央人民政府委員會“設主席、副主席而不設主席團，也不設常務委員會。蘇聯採行聯邦制，有十六個共和國，每一共和國在中央有一位副主席，所以自然組成了主席團。我們沒有這個事實，也就不必仿行此制”（《董必武選集》，人民出版社，1985年，第246、248頁。）。1954年10月第一部中華人民共和國憲法頒布之際，《人民日報》發表社論，再次重申民主集中制原則在中央與地方關系上的體現是“所有的地方國家機關，都必須遵守下級服從上級、地方服從中央的原則”（《人民日報》社論：《發揮地方國家機關的積極性和創造性》，《人民日報》1954年10月8日。）。

（三）單一制特征的初顯：中央與地方關系初期的實際運作

從中央與地方關系初期的實際運作來看，也充分顯現了單一制的特征。首先，地方行政區域的決定權在中央，地方各級行政區域是由中央直接劃分抑或最后決定的﹔其次，地方各級政權（包括民族區域自治政府）的構建是在中央統一的領導和指導及規范下實現的，民主集中制當然也是地方國家機關的根本組織原則，中央頒布了從大區到縣鄉政府的《組織通則》﹔再次，地方各級干部尤其是中高級干部，一般是由中央直接委派抑或中央最后決定的，並且在中央和地方之間，干部調動和使用也由中央決定﹔最后，地方完全在中央及領導人的政令和指示下行事，且沒有立法權。

總體來看，1949年的新國家構建，雖然構建的主導者——中共長期受列寧民族問題的理念和蘇聯聯邦制經驗的影響，但最終還是選擇了單一制，同1912年新國家構建的結果相比，無疑是一個發人深省的問題。（本文作者中國人民大學國際關系學院教授） 

來源：中共黨史研究