黨領導國家工作的制度初步形成

在民主革命時期，中國共產黨形成了一套領導革命根據地建設的制度。由於中國革命先在局部地區取得勝利，然后取得全國勝利的特點，在新中國成立的時候，黨已經相當地發展了自己的組織領導系統，培養了一批初通理政理財的領導人員和管理人員。這就為領導一個全國性政權提供了主要的組織基礎、領導方法和工作制度。隨著新中國的成立，黨從過去戰爭環境下在局部地區行使一定政府職能，轉變為和平環境下在全國范圍內執掌國家政權。如何在逐漸轉向和平建設的執政條件下，主要依靠和採用民主與法制的方法，行之有效地領導和管理紛繁復雜的國家事務和社會生活，這是黨面臨的又一個重大課題。

新中國成立之初，各級政權機構尚處於初創階段，而黨的領導機關和各級組織則比較嚴密、健全，對黨政軍民各項工作的具體領導有著豐富的經驗。同時，肅清殘余敵人、鎮壓反革命和抗美援朝的政治和軍事斗爭，需要一個權力集中的指揮中心﹔經濟恢復和民主改革的繁重任務也需要強有力的組織領導。因此，黨在抗日戰爭時期形成的一元化領導方式繼續延續下來。其基本點是，黨的中央局及地方黨委為各該地區的最高領導機關，統一各地方黨政軍民工作的領導﹔中央局及各級黨委的決定、指示，同級政府的黨團（后為黨組）、軍隊的軍政委員會以及民眾團體的黨團及黨員，均須無條件地執行。在軍事、政治斗爭形勢還很嚴峻的新中國成立初期，在同級黨政軍民組織的相互關系上強調黨的一元化領導，對於統一指揮、集中力量、協調一致地完成經濟恢復和民主改革的任務，起了十分重要的作用。

在一元化領導的格局下，黨注意到如何在領導方式上防止黨政不分、以黨代政的問題。1949年10月30日，根據黨中央的要求，中央宣傳部和新華總社發出《關於中央人民政府成立后宣傳工作中應注意事項的指示》。《指示》明確指出：“在中央人民政府成立后，凡屬政府職權范圍者應由中央人民政府討論決定，由政府明令頒布實施。其屬於全國范圍者應由中央政府頒布，其屬於地方范圍者由地方政府頒布，不要再如過去那樣有時以中國共產黨名義向人民發布行政性質的決定、決議或通知。”周恩來1950年4月在全國統戰工作會議上說明：我們已經在全國范圍內建立了國家政權，而我們黨在政權中又居於領導地位，所以一切號令應該經政權機構發出。這點中央已經注意到，各地也應該注意。由於過去長期戰爭條件，使我們形成了一種習慣，常常以黨的名義下達命令，尤其在軍隊中更是這樣。現在進入和平時期，又建立了全國政權，就應當改變這種習慣。他說：“黨政有聯系也有區別。黨的方針、政策要組織實施，必須通過政府，黨組織保証貫徹。”

為了在中央人民政府成立后保証黨對政府工作的領導，1949年11月，中共中央作出《關於在中央人民政府內組織中國共產黨黨委會的決定》和《關於在中央人民政府內建立中國共產黨黨組的決定》。上述決定，在中央和地方各級政府部門均予以實行。各級政府機關黨委的職能，主要是依據中央人民政府的政策決議，保証政府部門各項行政任務的完成。同時，為了在工作中貫徹黨的政治路線及各項政策，在中央人民政府所屬各委、部、會、院、署、行，由擔任負責工作的共產黨員組成黨組，黨中央一切有關政府工作的決定、指示，黨組必須保証執行，不得違反。在新中國成立初期，各國家機關的領導人員中包括許多非黨民主人士，按照黨組系統向黨中央請示報告工作，通過黨組在政府部門實現黨的政策和決定，並加強黨員干部和非黨干部的團結，起了很好的作用。黨組制度由中央國家機關推及地方各級政府部門，包括各級政協組織、人民團體等，一直堅持下來。

新中國成立后，在干部人事制度方面，實行黨管干部的原則，即國家的一切干部都要按照黨的有關方針政策和原則實行統一的管理。除軍隊干部實行單獨管理外，其余所有干部都統一由中央和各級黨委的組織部門管理。政府人事部門是黨管理干部的一種組織形式，受同級黨委組織部的指導。

另外，新中國成立初期，在政法系統實行有關案件的黨內審批制度。當時肅清殘余敵人、鎮壓反革命分子破壞活動的任務十分繁重，在法制很不完備、檢察審判機構很不健全的情況下，黨主要採取自上而下動員群眾、加強政策指導等辦法。為了防止在大規模鎮反運動中出現“左”的偏差，黨強調有關逮捕、判刑尤其是死刑判決，均須經過相當一級黨委審批。特別重要的案件判決，則須報經黨中央批准。這對當時防止和糾正錯捕、錯判、錯殺是必要的。問題是后來形成對各種案件的黨內審批制度，導致“以黨代政”，對我國的法制建設產生了長期不利影響。

關於國家工作中領導關系的調整，政務院政法委員會主任董必武多次指出：黨領導國家政權，但決不是直接管理國家事務，決不是說可以把黨和國家看作是一個東西。黨對國家政權機關的領導應當理解為經過它，把它強化起來，使它能發揮其政權的作用。黨無論在什麼情況下，不應把黨的機關的職能和國家機關的職能混同起來。黨不能因為領導政權機關就包辦代替政權機關的工作，也不能因領導政權機關而取消黨本身組織的職能。關於黨對國家政權機關的正確關系，可概括為以下三條：一是對政權機關工作的性質和方向給予確定的指示﹔二是通過政權機關及其工作部門實施黨的政策，並對它們的活動實施監督﹔三是挑選和提拔忠誠而有能力的干部（黨與非黨的）到政權機關去工作。

新中國成立初期，黨注意到對過去戰爭環境下的領導方式進行調整，初步提出了一些正確處理黨政關系的基本原則。由於當時鞏固政權、恢復經濟和改造社會的任務十分繁重，需要在各個方面加強黨的領導，所以在一元化領導方式下黨政不分、以黨代政的問題並未得到很好的解決。但是在這方面所作的努力，成為黨對領導制度和執政方式進行探索的開端。

中共中央黨史研究室著：《中國共產黨歷史》（第二卷）（1949-1978），中共黨史出版社2011年1月版