陝甘寧邊區民主代議機關的歷史演進

作者:韓偉    發布時間:2016-07-25    來源:黨的文獻
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摘要:陝甘寧邊區的民主代議機關經歷了從蘇維埃到議會,再到參議會,又到人民代表會的歷史演進。它不僅是名稱與形式上的變化,更是中共領導下的民主建設實質上的大轉變。這一轉變,是特定政治、歷史條件下的產物,同時也反映出中共始終堅持馬克思列寧主義民主理論的一貫性,以及努力追求適合中國國情的人民民主的艱辛歷程。中共在陝甘寧邊區的民主實踐,也為后來的人民代表大會制度積累了寶貴經驗。

陝甘寧邊區的民主代議機關名稱經歷了一個演進過程。從蘇維埃到議會,再到參議會,又到人民代表會的邊區代議機關名稱的多次轉變是如何發生的?與當時的民主制發展有何關系?又對新中國成立后人民代表大會制度的形成有何意義?這是值得關注的問題。學者們對此雖已多有研究(斯坦福大學歷史學教授萊曼·范斯萊克(LyvanSlyke)籠統地將邊區參議會稱為議會(Assembly),未注意到邊區議會的發展演變﹔更為遺憾的是,《劍橋中華民國史》的中文譯本直接將其翻譯為“人民代表大會”(參見〔美〕費正清、費維愷編《劍橋中華民國史》(1912—1949年)下卷,劉敬坤等譯,中國社會科學出版社1994年版,第632頁)。何俊志注意到了邊區參議會的名稱變化,但僅將其歸結為“更名運動”,未充分考察參議會名稱變化背后的“民主制度”實質的變遷(何俊志:《從蘇維埃到人民代表大會制》,復旦大學出版社2011年版,第102頁以下)。靳銘等人的研究,注意到了從蘇維埃到議會的轉變,但對參議會后期的發展變化以及背后的政治變遷及理論背景分析不足(靳銘、曾鹿平:《人民代表大會制度的雛形——陝甘寧邊區參議會制度研究》,陝西人民出版社1998年版,第25頁以下)。中央黨校的研究者對這一歷程亦有較細致的描述,但限於史學領域的研究,未對參議會變遷背后的政治理論與現實作深入揭示(中共中央黨校科研辦公室編《陝甘寧參議會(資料選編)》,1985年內部發行,第2頁以下)。),但仍不夠充分和深入。陝甘寧邊區代議機關的演化,不止是當時政治歷史多種因素變化的反映,更透露出中共領導下的“新民主”的本質特征,對於理解新中國成立后人民代表大會制度的確立和發展具有重要意義。因是之故,有必要對延安時期參議會的歷史變遷作出梳理。

一、從蘇維埃到議會

陝甘寧邊區參議會是隨著抗戰局勢發展,國共關系緩和后改稱的,它的前身是陝甘寧邊區議會,再之前則是西北蘇區的蘇維埃。自1931年在江西建立中華蘇維埃共和國,蘇維埃代表大會就既是權力機關,又是中共實現民主的一般形式。蘇維埃制度源自於列寧的國家思想,即“沒有剝削者參加,隻有個人和勞動者農民組成群眾組織——蘇維埃,而國家的全部權力都交給蘇維埃”(《列寧選集》第3卷,人民出版社1972年版,第658頁。)。故蘇維埃制度不同於西方的議會制,由人民選舉的代表大會是“議行合一”的組織,是一個全權機關。在西北蘇區,蘇維埃是革命政權的組織形式。1934年,以南梁堡為中心的陝甘邊革命根據地建立了革命政權,召開了蘇維埃代表大會,大會選舉產生了陝甘邊區蘇維埃政府,習仲勛任主席。(參見宋金壽、李忠全:《陝甘寧邊區政權建設史》,陝西人民出版社1990年版,第34頁。)1935年,中共中央經長征到達陝北時,成立了蘇維埃中央政府駐西北辦事處,蘇維埃代表大會仍然是陝甘寧的政權組織與民主形式。1936年3月,中華蘇維埃共和國下轄的陝北省,召開了陝北省的蘇維埃代表大會。(參見靳銘、曾鹿平:《人民代表大會制度的雛形——陝甘寧邊區參議會制度研究》,第25頁。)蘇維埃的形式仍然在延續。

與此相對,議會制是國民政府實行其民主制度的核心內容。盡管議會在民國初年曾屢建屢廢,但議會民主仍然是當時進步人士的追求。清末即有開議會之論,“主張開議會之變法家,大多欲以政府之力促成此事。冀政府為其本身之利益,主動還權於民,並提高平民之政治覺悟”(汪榮祖:《晚清變法思想論叢》,新星出版社2008年版,第38頁。)。西方的議會制度曾經給孫中山留下了深刻的印象,他堅信中國應該學習歐美代議制的合理成分,尤其是學習其民主實踐中的議會程序。(參見〔澳〕馮兆基:《尋求中國民主》,劉悅斌譯,江蘇人民出版社2013年版,第32頁。)在孫中山三民主義的建國思想指導下,國民政府也實行了議會民主制度,在中央層面建立國會,在省一級實行的是議會制。民國元年國民政府公布了“省議會議員選舉法”,省議會具有“議決權、監督權及建議權種種”。(錢端升等:《民國政制史》,上海世紀出版集團2008年版,第444頁。)在縣一級,議會與參議會曾相繼出現,作為縣自治之議決機關。北洋政府時期,稱為縣議會﹔國民政府為改進地方自治,依照民國二十三年(1934年)中央政治會議決議,將地方自治分為扶植自治、自治開始及自治完成三時期,扶植自治時期縣之立法機關為參議會,自治開始后改為縣議會。(參見錢端升等:《民國政制史》,第595頁。)盡管國民政府的議會制大多僅停留於紙面上,而且均是以政府作為主導,尚未達到議會民主的實質層面,但它畢竟是區別於傳統的專制體制而為時人推崇的一種民主政治形式。

華北事變后,為了適應抗戰的新形勢,團結一切抗日力量,中共中央於1936年9月17日作出了《關於抗日救亡運動的新形勢與民主共和國的決議》,表示贊成民主共和國運動,並宣布:“民主共和國在全中國建立,依據普選權的國會實行召集之時,蘇維埃區域將成為它的一個組成部分,蘇區人民將選派代表參加國會,並將在蘇區內完成統一的民主制度。”是年12月,西安事變發生,中共中央派周恩來等赴西安與各方展開商談,蔣介石接受了停止內戰、聯共抗日的條件,為國共合作建立了前提。1937年2月10日,中共中央在《致國民黨三中全會電》中作出“蘇維埃政府改為中華民國特區政府,在特區政府區域內實施普選的徹底的民主制度”(中共中央黨校科研辦公室編《陝甘寧參議會(資料選編)》,1985年內部發行,第2頁。)的保証。同時,陝甘寧邊區政府也在籌備建立,籌建包括了更名與改制。更名就是將西北辦事處改為陝甘寧邊區政府﹔改制就是將工農蘇維埃民主制,改為民主共和制。(參見西北五省區編纂領導小組、中央檔案館編《陝甘寧邊區抗日民主根據地》(文獻卷·上),中共黨史資料出版社1990年版,第8頁。)為適應這一進程,推進抗日民族統一戰線,實現“徹底民主”與“普遍民主”的保証,原來蘇維埃的民主形式就需要向代議式的議會民主轉變,這一轉變首先就體現在代議機關的名稱上。此后,陝甘寧邊區的民主代議機關稱作“邊區議會”,從中央蘇區的蘇維埃到陝甘寧邊區的議會,發生了第一次大的轉變。

這一轉變,反映在中共中央與邊區政府的多個文件中。1937年5月,西北辦事處頒布了《陝甘寧邊區議會及行政組織綱要》,提出實行最適合於抗戰的徹底的民主制度。在陝甘寧邊區實行議會民主制,各級議會議員由選民直接選舉﹔各級行政長官——鄉長、區長、縣長、邊區政府主席,由各級議會選舉﹔縣議會閉會時,設縣常駐議員代行職權﹔邊區議會閉會時,設邊區常駐議員代行職權﹔各級政府直接對議會負責。議會還有批准預算,創制與批准各項建設計劃,決定地方性捐稅及發行地方公債等權力。(參見中共中央黨校科研辦公室編《陝甘寧參議會(資料選編)》,第42—43頁。)該組織綱要附帶的說明稱,陝甘寧所屬各地區經過蘇維埃革命,封建勢力已被摧毀,蘇維埃的工農民主改為一般的、普遍的民主,以便於團結一切抗日力量。按照這一綱要的設計,自區、縣一直到邊區,都採取議會及常駐議會作為代議機關,在鄉一級仍採取鄉代表會和各種委員會的形式,這說明,原蘇維埃的基層政權形式仍得以保留。該綱要對此說明:一切事業的實行在鄉,一切群眾參加政治也在鄉。十年來的蘇維埃運動,鄉蘇維埃盡了基本的作用,創出了許多的政治模范。這是寶貴的,應保存與發揚的。(參見中共中央黨校科研辦公室編《陝甘寧參議會(資料選編)》,第45頁。)5月12日,西北辦事處頒布了《陝甘寧邊區選舉條例》,該條例“遵照國民政府國民代表大會選舉法民主的原則,並依據陝甘寧邊區的特殊情形而制定”,對於代議機關的名稱,按照行政級別分別稱為鄉代表會、區議會、縣議會和邊區議會。(參見《新中華報》1937年5月28日。)對此轉變,林伯渠在5月31日發表的《由蘇維埃到民主共和制度》一文中專門作了解釋。他首先肯定了蘇維埃制度的優秀成績,同時指出:“我們蘇區現在要轉變為國民政府的特區,從工農代表會議制度轉到普選的民主共和制度、從更高的民主轉到在全中國將要實現的適應於抗戰的民主制度。”新民主制度的特點在於,實現民主的選舉制度及議會政治,特區及縣設立議會,區及鄉設立區及鄉代表會議,各級議會議員均按照平等直接無記名投票方法選舉,議員對各該選舉區的選民負責。(參見西北五省區編纂領導小組、中央檔案館編《陝甘寧邊區抗日民主根據地》(文獻卷·上),第194頁。)1937年7月,邊區前身——陝甘寧特區黨委稱之為由工農民主到一般的民主,由蘇維埃轉到民主共和的形式。按照黨的指示,邊區議會,除了漢奸外,不分階級都可以參加。在這一關於選舉的指示中,對各級代議機關分別以鄉代表會、縣議會、區議會指稱。從蘇維埃到議會名稱的變化意味著民主形式的轉變,故特區黨委認為“普選運動在蘇區是新的事情”(中央檔案館、陝西省檔案館編《中共陝甘寧邊區黨委文件匯集》(1937年—1939年),1994年內部資料,第22頁。)。這一轉變不止是代議機關名稱上的改變,更意味著民主實質的巨大變革,即由工農蘇維埃轉向了更普遍的,同時也是更適應於抗戰需要的民主制度。

議會制在陝甘寧推行后不久,由於與原來蘇維埃式的民主存在很大不同,很快就出現了第一次爭論。1937年11月22日,陝甘寧特區黨委發布的《陝甘寧特區黨委關於進行特區政府民主選舉運動的指示》,作出了一些改變,以區別於資本主義的議會制度:為了建立抗日民族統一戰線,把蘇維埃民主制改為普選的民主制,是一種必要的讓步,而且是正確的。但是在政府的組織上,仍應保持民主集中的制度,沒有必要完全採取資產階級把行政、立法、司法三權分離的議會制度,並且在名稱上也決定將各級議會改稱為各級人民代表大會﹔各級代表大會主席及政府首長統稱主席,廢除在歷史上帶有腐朽和反動意味的議會、議員、鄉長、區長、縣長等名稱。(參見中央檔案館、陝西省檔案館編《中共陝甘寧邊區黨委文件匯集》(1937年—1939年),第82頁。)

但這一指示在各地的實際執行中並沒能完全落實,陝甘寧特區各級議會的稱謂仍存在不統一之處。從1937年12月特區黨委關於選舉工作的檢查來看,在鄉村基層,一般遵循了指示的要求,稱為“代表會”,如志丹縣鄉政府改選的報告稱:鄉代表會情緒熱烈,由選民大會產生了鄉代表會,各鄉代表會舉行會議時,到會代表平均三分之二,一般的情緒都很好,大多數代表都發表了意見。(參見中央檔案館、陝西省檔案館編《中共陝甘寧邊區黨委文件匯集》(1937年—1939年),第98頁。)當然,沿用原鄉蘇維埃而來的鄉代表會,本來就是此前議會及選舉文件中明確規定的。但在縣、區一級,新的指示貫徹執行不力,很多仍稱之為“議會”“議員”。如淳耀縣區級選舉的報告中多次提到區議會及區長的產生,區議員的候選名單,議員及議員大會,這說明這些地方至少在形式上仍遵循了之前的文件,採用的是議會制度。這是因為,在此階段鄉村基層實行代表會,縣區以上則改稱議會,已經得到了廣泛的推行。這種名稱上的雜糅,亦見於晉察冀邊區,一直到1940年,在縣級稱為縣議會,縣以下稱為區代表會、村民代表會。(參見《晉察冀抗日根據地·文獻選編》第1冊,中共黨史資料出版社1988年版,第352頁。)

二、從議會到參議會

1937年7月全面抗戰爆發后,各黨派團結抗日成為中國的重大問題。在愛國抗日的旗幟下,1938年國民政府依據《抗戰建國綱領決議案》第12款成立了一個戰時特殊機構——國民參政會,負責在戰爭問題和國家建設問題上向政府建言獻策。(參見〔澳〕馮兆基:《尋求中國民主》,劉悅斌譯,第147頁。)中共應邀參加了參政會,佔有七個代表席位。加之國共和談后,陝甘寧邊區政府於1937年9月正式成立,一個相對統一的法律、機構體系開始形成。1938年9月,國民政府頒布《省臨時參議會組織條例》,規定省臨時參議會的職權主要為決議權,抗戰期間省政府重要施政方針決議權、建議權、聽取報告權,向省政府提出詢問的權利,以及選舉國民參政會參政員權利。(參見錢端升等:《民國政制史》,第453頁。)因此在這一時期,參議會就成為省一級民主政治的主要組織形式。

1937年9月,以國共第二次合作為基礎的抗日民族統一戰線正式形成。為了與國民政府保持行政組織上的統一,遵照前述省參議會組織條例,陝甘寧邊區議會又開始第二次轉變。1938年11月25日,陝甘寧邊區政府以訓令的形式,作出了關於改陝甘寧邊區議會為參議會的決定:“遵照國民政府本年(1938年)九月二十六日命令暨同時頒布之省參議會臨時組織條例,決定改陝甘寧邊區議會為陝甘寧邊區參議會,明年一月十五日召集第一屆議會,即定名為參議會。所有原選之邊區議員,均為參議員,此一更改不僅表現於名義及形式方面,在內容與精神上,當本精誠團結,堅持抗戰之主旨,爭取最后勝利完成抗戰建國大業。”(西北五省區編纂領導小組、中央檔案館編《陝甘寧邊區抗日民主根據地》(文獻卷?下),中共黨史資料出版社1990年版,第10頁。)可見,此一改變完全是著眼於團結抗戰的大局,因此在代議機關的名稱上直接襲用了《省臨時參議會組織條例》的規定,改稱參議會。

值得注意的是,這一改變主要是針對邊區一級的參議會,尚未直接對縣、鄉的代議機構進行調整。但隨著邊區最高一級的民主機構的調整,縣鄉以下的改變也就不可避免了。1939年第一屆參議會召開后,討論通過了《陝甘寧邊區各級參議會組織條例》,該條例是根據國民政府頒布的省參議會組織條例的基本原則及陝甘寧的實際情形,為實現抗戰建國綱領,完成地方自治而制定的。條例第六條明確規定:邊區設立邊區參議會、縣參議會及鄉參議會。至此,陝甘寧邊區從議會到參議會的第二次轉變全部實現。但是,若仔細檢視該條例,尚有多個地方稱“參議員”為“議員”,如第三條、第四條、第五條,而第八條又雜糅了二者,稱“各級參議會由參議員選出常務議員”(《陝甘寧邊區參議會文獻匯輯》,知識產權出版社2013年版,第58頁。),這也說明,在整個邊區,仍停留在議會向參議會的過渡階段,在民主機構的稱謂上還有一個轉換的過程。

三、從參議會到人民代表會

“三三制”政權形式確立以后,隨著陝甘寧邊區的政治民主不斷深化,無論是黨的領導,還是民眾的要求,都出現了新的需求。這種變化最先從基層代議機關——鄉參議會的改革開始。基於“議行合一”的考慮,1944年,謝覺哉起草的邊區第二屆二次參議會的報告中,首先提出將參議會改為人民代表會。同年12月1日,毛澤東就該報告給謝覺哉的回信中說:“關於參議會改為人民代表會議,我想對內對外都是會有好影響的,請你和其他同志商量一下。”(《毛澤東文集》第3卷,人民出版社1996年版,第232頁。)12月2日,出於謹慎,毛再次致信謝覺哉,說:“參議會改名,關涉各解放區,中央尚未討論,請暫不提。”(《毛澤東文集》第3卷,第233頁,注釋3。)到了1945年9月,邊區進行了第三次普選,延安新市鄉群眾在試選中提出:將鄉參議會改為鄉人民代表會,取消行政村長制,由各行政組選民依人口比例選出代表領導小組,再由他們組成鄉人民代表會,作為鄉級政權的權力機關,就可以真正做到“議行合一”。這個建議得到邊區參議會常駐會和邊區政府的肯定。(參見雷雲峰總編《陝甘寧邊區史》(解放戰爭時期),西安地圖出版社1993年版,第21頁。)李維漢考察了新市鄉試點的鄉選,同樣認為“鄉參議會實質就是鄉人民代表會”(西北五省區編纂領導小組、中央檔案館編《陝甘寧邊區抗日民主根據地》(文獻卷·下),第19頁。)。

基於邊區民眾的要求,以及黨內多位領導人的建議,經中共中央批准,1945年10月5日,邊區政府選舉委員會“關於今年鄉選工作致各專員縣市長的信”正式作出了鄉參議會改名的決定,信中說:“過去鄉參議員隻管議事,不管執行,仍然是議行並立,造成不少困擾。邊區參議會常駐會和邊區政府已經決定改鄉議會制為鄉人民代表會制,以糾正這個缺點。各代表既是由人民直接選舉並對人民直接負責,他們一方面代表一定的居民意見集中到代表會,另一方面又將代表會的決議在他們所代表的居民中執行。每個代表由一定范圍的選民中選出,又管理一定范圍的居民。邊區政府正在依據此種改變修正鄉政權組織條例草案,以為此次鄉選之根據。”(陝西省檔案館、陝西省社會科學院編《陝甘寧邊區政府文件選編》第9輯,檔案出版社1990年版,第263頁。)自此,在鄉一級的層面,邊區參議會開始改稱人民代表會,並履行議事、執行的雙重職能,開會時是鄉人民代表會,休會時則為鄉政府——鄉政府委員會。

1945年10月14日,邊區參議會駐會委員會和邊區政府發布聯合通知,更明確了鄉參議會的改革:“為了發揚民主,加強鄉村自治,改鄉參議會為鄉(市)人民代表會。代表會各代表一方面代表居民意見商決本鄉應興革事項及選舉與罷免鄉長等立法職權,兩方面又代表鄉政府領導所屬選舉單位居民,推行各種建設等行政事宜。為便於人民選舉自己所熟悉的人為代表,並便於代表領導居民推行工作,鄉市選舉區域,一般改為自然村為單位。為貫徹自由選舉方針,各級代表、議員候選名單,除得由各民主黨派團體提出外,鄉代表之候選人,選民均有提出之權利,取消十人連署的規定,縣議員之候選人,有選民十人以上聯合提出一人,邊區議員之候選人有選民二十人以上聯合選出一人,取消原選舉條例第二十條規定‘各級增選議員之法定人數十分之一以上選民連署’之限制。”(陝西省檔案館、陝西省社會科學院編《陝甘寧邊區政府文件選編》第9輯,第269頁。)

1945年普選中這一局限於“鄉參議會”的變革,並不只是表現在名稱的改變上,而是發生了民主實質性的變化。例如候選人的提出,不再要求“十人連署”的規定等,都擴大了人民自由選舉的權利,提高了民主程度。

這一民主制度的轉變,實際也並未局限在陝甘寧邊區,作為一種人民民主發展的趨勢,它已經在各個解放區顯現出來。在晉綏解放區,人民代表會的形式,不僅在鄉村出現,而且在各級政權中都得到了普遍的採用。察哈爾和熱河兩省在1945年也採用了人民代表會的形式,蘇皖邊區雖然名稱仍延續了臨時參議會,但同時又規定它是作為最高權力機關的人民代表會。(參見何俊志:《從蘇維埃到人民代表大會》,復旦大學出版社2011年版,第107頁。)這些民主實踐中的做法,反過來又在不斷影響著黨的民主政策,塑造著中國未來的民主政治形式。

四、邊區民主代議機關的演進體現了中共對中國民主道路的不懈探索

陝甘寧邊區民主代議機關從蘇維埃到議會,再到參議會,又到人民代表會,不僅僅是名稱上、形式上的變化,更是反映了中共以馬克思主義為指導,領導和推動的人民民主內在的一貫性與邊區代議制深層次的轉變。

如果撥開民主代議機關名稱演變的表象,就可以發現,在邊區,中共一直在努力堅持的是馬列主義的民主理論,這是邊區民主制一貫的方面。在邊區民主代議機關名稱的多次轉變中,盡管受到外部政治環境的影響,但中共始終在強調馬列主義的民主觀,特別是1945年之后這一趨向更加明顯。親自參與了邊區第三次普選的李維漢在回憶准備選舉的情況時說:“為了弄懂馬列主義在代議制或代表制問題上的理論,我專門學習了列寧的《國家與革命》一書。列寧引用的馬克思有關巴黎公社的論點,和列寧自己的論點,對我都有很大啟發。”他又說:“我則主張邊區的政權構成應是立法、司法、行政統一的一元化的民主集中制,議、行並列的參議會制應改為符合民主集中制的人民代表會制,隻有這樣才能適用於邊區,便利於人民。”(西北五省區編纂領導小組、中央檔案館編《陝甘寧邊區抗日民主根據地》(回憶錄卷),中共黨史資料出版社1990年版,第19—22頁。)實際上,1945年邊區將鄉參議會改為鄉人民代表會,是馬列主義議行合一的民主觀、代表制理論的又一次回歸。這一回歸早在1937年11月的指示中就有所體現,但當時為了照顧統一戰線的大局,在名稱上仍沿用了與國民政府更為統一的議會,但在政權基層,實質仍然是馬克思列寧主義的蘇維埃形式,即鄉人民代表會。即便后來改為參議會,仍是如此,“鄉參議會的實質就是鄉人民代表會”(西北五省區編纂領導小組、中央檔案館編《陝甘寧邊區抗日民主根據地》(回憶錄卷),第19頁。)。

議行合一,是馬列主義民主理論的基本設想。基於巴黎公社的經驗,馬克思提出了議行合一的民主理論,主要是反對資產階級議員來議事,然后由政府官員來執行法律的機制。馬克思認為“議事”與“行事”由不同的機構來做,是一種不民主的制度,這樣使議事機關沒有得到真正的權力,它是資本主義議會的一種欺騙,一種民主的假象。(參見《蔡定劍訪談錄》,法律出版社2011年版,第81頁。)在馬克思、恩格斯民主理論的基礎上,俄國十月革命后,“解散了資產階級議會,建立了正是使工農更容易參加的代表機關,用工農蘇維埃代替了官吏,或者由工農蘇維埃監督官吏,由工農蘇維埃選舉法官”(《列寧全集》第35卷,人民出版社1985年版,第250頁。)。全權性、議行合一是蘇維埃的典型特征(參見何俊志:《作為一種政府形式的中國人大制度》,上海人民出版社2013年版,第3頁。),更重要的是其獨特的代表制,代表了來自底層的工人與農民的意願和利益。可見,這一民主制強調了無產階級在國家政權與民主制中的主體性。代議機關,乃至國家最終都屬於無產階級,因此,它是“真正的平民共和國,真正的平民政權”(於化民:《國民革命時期中共平民政權思想的演進》,《中國社會科學》2013年第12期。)。顯然,這是一種傾向於一元化領導的、平民階層的民主制。盡管在整風運動前后,中共開始倡導馬克思主義中國化,陝甘寧的民主模式也有意識地區別於蘇聯民主形式,但馬列主義這一民主思想的主要方面,仍貫穿於陝甘寧邊區民主建設的始終,包括“三三制”政權形式。故“延安民主”,盡管也強調了聯合各個階層,但更主要的還是傾向底層平民的民主,它有別於“精英民主”,是一種“大眾民主”。

從工農民主的蘇維埃到邊區參議會的演變,是在國共結成抗日民族統一戰線的特殊歷史條件下發生的。國民政府在抗戰時提出的國民參政會、省臨時參議會,均是臨時性質。參議會不同於民主制度的議會,它的實質是“參議”,參議人員是指在國政方面咨詢所及的人。因為參議一詞是從considiun一詞蛻變而來的,意義很廣泛,包括所有聚議一堂,其中不但有研究未來事項的,而且也有評議往事和現存法律的人們所組成的會議。(參見霍布斯:《利維坦》,商務印書館1997年版,第273頁。)國民政府召集的各省臨時參議會也是如此,它只是具有咨詢性質的參議機關,而不是民主制度下作為主權者的代議機關。如此,在鄉市等基層,參議會的咨詢職能更是形同虛設,根本不能起到民主代議機關的作用。中共領導下的陝甘寧邊區則實行了更具實質意義的民主制,參議會不僅參政議政,更作為人民的代表,具有了主權者的意義。特別是在鄉市基層,參議會既“議”又“行”,已經遠遠超越了“咨詢”的原初含義,因此再稱為“參議會”確不合適。中共經過深思熟慮,在1945年決定改鄉參議會為鄉人民代表會,進一步擴大了人民的民主權利,表明了中共領導下民主政治建設的實質性進步。

在這一轉變中,中共中央、邊區黨委和政府雖然早有考慮,但並沒有刻意為之,而是放手發揚民主,激發人民群眾的民主意識,從而使鄉市民眾在試選中主動提出改變要求,然后再通過自下而上、自上而下的互動得以實現。這種鄉市代議機關從名到實的轉變,既發源於民眾民主實踐的問題、需求,又經過了黨政縝密的考慮、規劃,從而得以穩妥實現,推動了邊區基層民主的進步,並為后來更為廣泛的社會主義民主構建積累了經驗。

1945年邊區鄉參議會的轉變,還表明中共在推動中國民主政治制度的發展過程中,已經出現了主體性自覺。中共初期的蘇維埃,是對蘇俄民主制的照搬﹔后來的議會,是來自於清末以來國內民主實踐﹔再之后的參議會,則是國民政府抗戰時“參與式民主”的體現。但是,邊區經過幾年的民主實踐后,發現無論是舊的議會民主,還是抗戰以來的參議民主,都有一定的表面性與局限性,均無法從根本上體現人民民主的本質要求﹔完全照搬蘇維埃的民主制,與中國社會實際也有不合。因此,適應中國實際的人民民主需要的人民代表會就應運而生了。人民代表會,與中共在革命時期對於人民的理解,以及人民當家作主的新民主形式,都實現了更好的統一。因此后來人民代表會這一形式,就不限於基層民主代議機關,而是逐步廣泛地適用於各級代議機關。毛澤東在1945年中共七大的口頭報告中就提出設想:將來召開中國解放區人民代表會議。現在隻能是召集代表會議,代表還不是普選的。解放區人民代表會議,黨外人士要佔大多數。(參見《毛澤東文集》第3卷,第334—335頁。)后來社會主義民主的發展,証明了人民代表會這一民主形式的時代契合性。這一民主道路,正是中共始終堅持馬列主義民主觀,並自覺地結合中國的具體實際,在實踐中不斷探索的結果。由於保障了人民實質的民主權利,代表能更好實現人民的利益訴求,人民代表大會制度也在社會主義民主的發展中日趨成熟。陝甘寧邊區民主代議機關歷史演進的背后,反映的正是中共一貫堅持的馬克思主義民主觀,以及艱苦探索中國民主道路的生動實踐。(本文系國家社科基金青年項目“協商民主與戰時法治視閾下革命根據地社會治理經驗研究”的階段成果,項目編號為15CSH001。作者韓偉,陝西省社會科學院副研究員,陝西西安710065)