2019年02月01日 來源：北京日報
核心觀點
黨的十八大以來的制度化有三個鮮明特點：一是整體設計﹔二是明確的時間表﹔三是重視執行。
改革開放40年來，中國經濟社會發生了深刻變革，作為上層建筑的國家治理也不斷調整轉變，取得了令世界矚目的治理績效，治理制度化進入了新階段。
頂層設計改革理念的提出，體現出了緊迫感和自信心
對於我們黨來說，當前改革存在著三個方面的挑戰：首先，就改革遇到的問題來說，習近平總書記形象地指出：“容易的、皆大歡喜的改革已經完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”這些問題給“摸著石頭過河”式改革方式留下的空間和時間有限。其次，就改革的環境來說，國內凝聚改革共識難度加大，存在思想觀念的障礙和利益固化的藩籬。國際社會對中國有壓力，也有更大的期待，希望中國承擔更多更大的國際責任。再次，就改革的過程來說，存在著碎片化和執行難的問題。在政策執行過程中，一些地區、部門“上有政策，下有對策”，使執行效果大打折扣。針對這些挑戰，我們黨提出要全面深化改革，而要全面改革、深化改革，就要加強改革的頂層設計。
頂層設計改革理念的提出，體現出了緊迫感和自信心。這種緊迫感，一方面來自對改革面臨的難題困難的判斷，另一方面來自我們黨對實現發展目標的時間壓力。鄧小平同志在改革過程中多次談到發展的階段性目標，並提出了大致實現的時間。這些時間性目標成為黨內制定重大決策的參考和依據。黨的十八大以后，“兩個一百年”的發展目標被進一步明確化。在全面深化改革的時間表上，到2020年重要領域和關鍵環節改革要取得決定性成果。習近平總書記指出，不斷解決前面改革留下的難題，是“我們這一代人的責任”。而自信心，一方面來自中國改革開放40年來取得的巨大成就，另一方面來自2008年全球金融危機以來世界格局發生的重大變化。中國綜合國力的大幅度提升以及在解決國際事務中的創造性舉措，展現了中國制度的優勢。
2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國家治理現代化的總目標，這既是頂層設計理念的重要嘗試，也是重要領域制度化改革的基礎性和框架性文件。此后，中央全會又通過了“關於全面依法治國”等多個重要文件，確定了“四個全面”戰略布局的頂層設計。2018年黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》，明確勾畫了實現國家治理體系和治理能力現代化應該具有的制度形式以及實現路徑。
黨的十八大以來國家治理現代化制度化頂層設計的基本思路
從黨的十八大以來的重要政治文本中，我們可以梳理出推進國家治理現代化克服體制機制障礙、提高制度整體效果的基本思路。
第一，實現國家治理現代化是對現有體制的完善和制度優越性的發揮。改革開放以來，我們黨反復強調改革開放的目的是完善社會主義制度，將社會主義制度優越性發揮出來。盡管這個制度還不完善，也曾經遭受過挫折，但“社會主義制度總比弱肉強食、損人利己的資本主義制度好得多”，因此將“一天天完善起來”，“成為世界上最好的制度”。改革開放取得的成就無疑是對制度優越性的有力証明，這更堅定了我們黨完善和發展中國特色社會主義制度的決心和信心。習近平總書記在談到全面深化改革的總目標時指出，“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，“這是兩句話組成的一個整體”，不能將它們分開。“前一句，規定了根本方向”﹔“后一句，規定了在根本方向指引下完善和發展中國特色社會主義制度的鮮明指向”。
第二，通過黨的領導這個制度優勢來推進頂層設計，沖破改革中的體制機制障礙。集中力量辦大事是中國的制度優勢，這個優勢背后的力量是黨的領導。我們黨之所以能夠發揮這種作用，一方面在於其對自身理念的堅持，在多元的利益格局中具有超脫的地位，可以擺脫思想和利益的藩籬﹔另一方面在於其對政治領導權的有力掌控，可以提高行動上的統一性，克服部門和地區的利益阻礙。因此，我們黨在中國的制度化建設中，一直扮演著設計者、推動者和維護者的角色。鄧小平同志在改革開放之初談到黨和國家領導制度改革時就強調說，在中國這樣的人口大國，沒有一個具有“高度自覺性、紀律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結人民群眾的黨”，進行統一領導，“是不可能設想的”。黨的十九大報告以“不忘初心、牢記使命”的形式，重申了黨的信仰和理念，並將“堅持黨對一切工作的領導”列為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的第一條內容。黨的領導作為中國的最大制度優勢被寫入了黨章和憲法。2018年啟動的深化黨和國家機構改革，目的是完善黨的“全面領導”制度。
第三，運用黨的領導方式來重塑國家機構和社會組織，提高國家治理的整體效力。放權、分權問題一直是國家治理制度化的重點，以消除制度性約束，激發活力。黨的領導作為政治領導在這個過程中並沒有找到更合適的制度載體，以有效地嵌入到不斷專業化的國家機構以及不斷多樣化的社會組織之中，提高國家治理體系的整體效力。國家治理現代化的重點放在集中、統一和統籌上，以解決部門主義、分散主義、執行難以及政治不忠誠等問題。黨的十八大以來，領導小組體制的廣泛採用和黨組體制的加強就體現了創新黨的領導方式統籌黨政關系的努力。
第四，強調制度化進程的內生性，注重從歷史傳統和革命傳統中汲取思想資源和制度學習對象。做事情要符合中國國情，是我們黨在革命、建設和改革的過程中取得的寶貴經驗。悠久的歷史和豐富的治國理政經驗是國情的重要內容。長期以來，如何對待這些歷史資源一直存在著較大爭論。黨的十八大以來，我們黨以更加積極主動的態度來對待這些資源。首先強調歷史的連續性和不可分割性，並把挖掘和利用歷史資源提升到“文化自信”的高度﹔其次則是從中汲取有益的東西，古為今用。習近平總書記在多個場合以不同方式表達過要重視學習和應用豐富的歷史傳統。而對於革命傳統，則以“不忘初心”、傳承“紅色基因”的表述闡發其重要性和根本性。在更加重視本國傳統的同時，習近平總書記對於國外的經驗則保持了更加冷靜的態度。他指出，要在獨立自主的立場上把他人的好東西加以消化吸收，化成我們自己的好東西，但決不能囫圇吞棗、決不能邯鄲學步。照抄照搬他國的政治制度行不通，會水土不服，會畫虎不成反類犬，甚至會把國家前途命運葬送掉。這種對待國外經驗的態度在黨的十九大報告中有了更清楚的表達：“世界上沒有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脫離特定社會政治條件和歷史文化傳統來抽象評判，不能定於一尊，不能生搬硬套外國政治制度模式。”
與改革開放以來以“摸著石頭過河”為主要特征的制度化方式相比，黨的十八大以來的制度化有三個鮮明的特點：一是整體設計。除了有全局性的頂層設計方案外，各個領域都有自己的改革方案。任何改革都要方案先行，依法依規進行，即使是改革試點也是如此。二是明確的時間表。2020年、2035年、2050年成為制度化進程中的重要時間節點，各項改革都要以此進行規劃推進。三是重視執行。習近平總書記認為，制度執行力、治理能力已經成為影響我國社會主義制度優勢充分發揮、黨和國家事業順利發展的重要因素。為了推進執行，我們黨豐富了責任制內容，加強了政治巡視和相關督查，並對各級官員提出擔當作為的要求。
中國國家治理的制度化正在朝著成熟穩定定型的方向前進，變革依然是其鮮明的主題。在今后的發展進程中，如何保持制度化的動力，凝聚制度化中各主體之間的共識，在完善制度的同時保持制度的靈活性，將形式和程序上的制度內化為理念中的制度，平衡國際期待與國內需求的關系，解決關鍵行為者與制度的關系等問題，依然需要得到理論的解釋和實踐的回答。這不僅需要堅定制度自信，還需要不斷進行制度自省。
（作者為中央黨史和文獻研究院研究員）
（來源：《北京日報》2018年10月29日）
