黨的第三代中央領導集體與分稅制財政體制改革的確立

黨的第三代中央領導集體與分稅制財政體制改革的確立

尹航

1993年11月14日，中共十四屆三中全會通過的《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，正式確立我國財政管理體制由地方包干制改為分稅制。這是我國由傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變過程中，在宏觀管理體制上進行的一項歷史性的重大制度變革。從歷史經驗來看，財稅體制改革的難度都非常之大，分稅制改革是新中國成立以來力度最大、影響最深的一次財政體制改革，涉及到中央與地方利益關系的重大調整，更是如此。曾經參加過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》起草工作的王夢奎，在回憶文章中就曾寫道，像財稅體制“這樣大的利益關系調整，絕不是幾個起草文件的人能夠給做到的”，“如果沒有黨中央和國務院的有力領導，改革也是難以推行的。”分稅制改革的確立，充分體現了以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體推進我國經濟體制改革的堅強決心和巨大魄力。

一

新中國成立之后，我國仿造蘇聯模式建立起高度集中的計劃經濟體制，與之相適應建立了統收統支的財政管理體制。這項體制曾經發揮過重要的作用，但是由於其自身不可避免的弊端和缺陷，逐漸走向了僵化。到20世紀70年代末，高度集中的傳統計劃經濟體制使經濟發展陷入停滯，國家財政也面臨巨大的困難。在這樣的情況下，為增強經濟發展的活力，改變舊體制統得過多、管得過死的弊端，向地方和企業“放權讓利”成為改革的必然選擇，也是歷史的必由之路。在財政體制上，給予地方和企業更大的財權，以調動地方和企業發展經濟的積極性，也就成為財政管理體制改革的邏輯起點。

20世紀80年代，中央在財政體制上先后進行了三次較大的改革和調整。1980年，實行“劃分收支，分級包干”的財政體制，中央和地方開始“分灶吃飯”﹔1985年，實行“劃分稅種，核定收支，分級包干”的體制﹔1988年，實行財政大包干體制。這三次財政體制改革，使地方擁有了較多的財權和財力，調動了地方發展經濟的積極性，增強了經濟的活力。但是，這三次財政體制改革也存在很多不規范的問題，尤其是財政大包干體制，全國39個省、自治區、直轄市，以及計劃單列市分別推行“收入遞增包干”、“總額分成”、“總額分成加增長分成”、“上解額遞增包干”、“定額上解”、“定額補助”等六種財政包干形式﹔並且，各個省的具體上繳比例或數額指標，還要根據每年中央與每個省的具體談判情況來確定，被形象地稱之為“一省一制”、“一省一率”。更為重要的是，從“分灶吃飯”到財政大包干，財權和財力過多的向地方傾斜，造成了權力過於分散和地方權力過大等弊病，帶了很多矛盾和問題。

第一，中央政府財政收入大幅下降，中央宏觀調控能力嚴重弱化。改革開放之后，我國經濟持續高速發展，但財政收入的增長卻遠遠滯后於國內生產總值（GDP）的增長。財政收入佔國內生產總值比重和中央財政收入佔全國財政收入比重（“兩個比重”）持續下降，前者由1978年的31.1%下降到1993年的12.3%，后者由1985年的38.4%下降到1993年的22%。“兩個比重”的持續下降，尤其是中央財政收入佔全國財政收入比重的持續下降，造成了中央財政困難的不斷加重，嚴重影響了國家財政分配職能和中央政府宏觀調控作用的發揮。同時，地方財力的不斷加強，形成了財政上的“弱中央、強地方”的格局。這種格局造成了我國財政收支極為分散的狀況，連世界銀行的專家也驚嘆，“世界上大概沒有什麼國家的財政收支比中國更為分散了”。

第二，強化了地方利益和地方觀念，助長了地區封鎖、市場分割等問題，使全國統一市場難以形成。各地方政府為了增加本地的財政收入，不斷加強對本地企業的保護，限制外地企業進入本地市場，使市場被行政區劃割裂，妨礙了資源的合理配置和全國統一市場的形成。這種現象被經濟學理論界描繪為“諸侯經濟”。

第三，造成投資需求過度膨脹，形成大量不必要的盲目投資和重復建設，並一再引發經濟過熱和通貨膨脹。在地方政府擁有過多的財權和部分投資權下放的共同作用下，各地方政府為增加本地財政收入，大量興建本地所屬企業和項目，造成大量的盲目投資和重復建設。這不僅浪費了資源，而且極易引發經濟過熱和通貨膨脹。20世紀80年代由於過度投資引發了三次較大的經濟波動。同時，在中央政府財力匱乏，無力調控的情況下，隻能採取急剎車，出現了“三起三落”情況，造成了國民經濟的巨大損失。

從1979年到1992年我國累計財政赤字已達到4168億元，中央財政已經到了捉襟見肘、入不敷出的地步。為了緩解中央財政的困難，20世紀80年代末到90年代初，曾經發生過三次中央財政向地方財政“借錢”的無奈之舉。同時，中央還採取過以費補稅的辦法，20世紀80年代中期開始征收“國家能源交通重點建設基金”，之后又出台了“國家預算調節基金”，以彌補財政上的不足。但是由於中央與地方財政關系的制度缺陷，這些措施起到的作用微乎其微。

二

1989年6月，中共十三屆四中全會形成了以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體。新的中央領導集體上任之后，針對財政包干制所帶來的諸多問題，提出要理順中央與地方的財政分配關系，逐步提高“兩個比重”，改變財政收支過於分散的局面，並逐步明確了實行分稅制的改革方向。

1989年9月29日，江澤民在慶祝中華人民共和國成立四十周年大會上講話指出：“在治理整頓期間，更要強調適當集中，逐步提高國家財政收入在國民收入中的比重，提高中央財政收入在國家財政收入中的比重。中央不掌握必要的財力，就不可能保証重點建設和治理整頓任務的實現。必須加強中央的權威，反對分散主義，以利於領導國民經濟持續、穩定、協調發展。”

1989年11月9日，中共十三屆五中全會通過了《中共中央關於進一步治理整頓和深化改革的決定》。《決定》提出要進一步深化和完善改革，改變財政包干體制，指出“改革的方向不是回到統收統支，但要有助於興利除弊，有助於適當提高中央財政的集中程度。”

1990年，中央逐步明確了財政體制改革的方向。1990年12月30日，中共十三屆七中全會審議通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展十年規劃和“八五”計劃的建議》。《建議》明確指出，要“改革財政稅收體制，建立穩定的和規范化的財政稅收制度。”“改革的方向是在劃清中央和地方事權范圍的前提下實行分稅制。”

分稅制是現代市場經濟國家處理中央與地方財政分配關系所普遍採用的一種財政制度。在20世紀80年代，我國也曾有過關於實行分稅制的設想，並搞過局部的試點。但個別地方的試點不能產生足夠的效果，更為重要的是當時還不具備實行分稅制的所需要的市場經濟體制，局部的試點與總體的體制、政策環境相沖突，最終也無法推行。在中共十三屆七中全會上，黨中央在提出改革的方向是實行分稅制的同時，也考慮到當時在全國范圍內實行分稅制的條件還不夠成熟，因此《建議》提出，“‘八五’期間，繼續穩定和完善財政包干體制，同時進行分稅制的試點。”以總結經驗，便於將來推廣。

經過一段時間的籌備，1992年6月，國務院決定率先在浙江省、遼寧省、新疆維吾爾自治區、天津市，以及武漢市、青島市、大連市、沈陽市、重慶市等9個省、區、市進行分稅制財政體制改革的試點。

三

1992年以鄧小平南方重要談話和黨的十四大為標志，我國改革開放和現代化建設事業進入了一個新的發展階段。黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的改革目標，在客觀上要求改變以往極不規范的財政包干體制，建立與之相適應的規范合理的新的財稅體制﹔同時，建立社會主義市場經濟體制改革目標的確立，也為在全國實行分稅制改革提供了必要的條件。在黨的十四大報告中，江澤民明確指出，要“統籌兼顧國家、集體、個人三者利益，理順國家與企業、中央與地方的分配關系，逐步實行利稅分流和分稅制。”

黨的十四大之后，在黨的第三代中央領導集體的大力推動下，分稅制改革的進程逐步加快。

（一）應對經濟過熱的形勢，加快財稅體制改革的進程。

在由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，新體制不可能立刻建立，舊體制的弊端一時也難以完全消除。隨著治理整頓的完成，宏觀經濟形勢的好轉，各級地方政府盲目投資、重復建設，爭相大干快上的情況又開始嚴重起來。從1992年下半年到1993年上半年，我國再次出現經濟過熱。同時，“兩個比重”的持續下降，中央宏觀調控能力嚴重削弱，對於經濟過熱的形勢幾乎到了無力調控的狀況。國家為抑制經濟過熱和通貨膨脹，不得不實行大量財政補貼，造成財政赤字大幅度增長，加劇了中央財政的困難。1992年，全國財政收入3500億元，中央財政收入1000億元，中央財政支出2000億元，赤字增加1000億元。而到1993年，財政狀況更為困難，“當時已經到了不借錢工資發不出的境地。”

無論是要增強中央宏觀調控的能力，抑制經濟過熱的形勢，還是要打破“諸侯經濟”的格局，從根本上制止盲目投資、重復建設的深層體制問題，都必須加快財稅體制改革。1992年12月29日，李鵬在全國財政工作會議上突出強調“財稅改革的進程要加快”，要“進一步修訂和完善‘分稅制’財政體制的試點方案，規范中央與地方的分配關系”。

進入1993年，中央推進財稅體制改革的步伐明顯加快。江澤民、李鵬、朱镕基等黨和國家領導人多次在各種重要會議上反復強調，要加快財稅體制改革，理順中央與地方的關系，從根本上解決當前經濟生活中的深層次矛盾和問題。

1993年3月7日，中共十四屆二中全會通過了《中共中央關於調整“八五”計劃若干指標的建議》，其中提出，“要加快財政改革和發展的步伐，逐步扭轉國家財政困難的局面。‘八五’后三年，要加快稅利分流和分稅制的試點，逐步理順國家與企業、中央與地方的分配關系”，“逐步提高財政收入佔國民生產總值的比重。”

（二）推進分稅制改革方案的形成，加速分稅制改革的進程。

實行分稅制改革，一個必要的前提就是要建立規范合理的稅收制度。1993年4月，關於稅制改革方案的制定工作開始啟動。4月下旬，江澤民多次主持中央財經領導小組會議，聽取了財政部和國家稅務總局關於財稅改革等問題的匯報，他指示財政部要研究財政與稅收制度改革問題，並指出：“現在這種包干體制是一種不適應市場經濟的落后體制，沒有哪一個國家是這樣搞的，財稅體制已經到了非改不可的地步。”4月28日，中央政治局常委會正式批准了稅制改革的基本思路。

1993年4月29日，江澤民在中央財經領導小組第四次會議上專門就財稅體制改革作了重要講話，他指出：“當前，進一步推進稅制改革，已經到了一個關鍵時期。從目前存在的實際問題看，必須加快稅制改革的進程。”要“採取積極的態度逐步推行稅利分流和分稅制。”“目前中央財政困難，中央財政在全國財政收入的比重過低，中央政府的宏觀調控能力減弱，一個重要的原因是現行稅制結構、稅收負擔不夠合理。如果解決不力，任其發展下去，經濟問題就有可能釀成政治問題。”

建立社會主義市場經濟體制是一項艱巨復雜的社會系統工程，必須有計劃、有步驟地實施。為了更好地推進社會主義市場經濟體制改革，1993年5月，中央決定下半年召開中共十四屆三中全會，討論建立社會主義市場經濟體制問題，並作出建立這個體制的若干規定。5月31日，江澤民在中共十四屆三中全會文件起草小組第一次會議上作了重要講話，對推進社會主義市場經濟體制的十個重大問題作了闡述。他在講話中指出：“實行分稅制，合理劃分中央和地方的事權，合理確定中央和地方的收入比例，目的是理順經濟關系，使經濟活動規范化……財稅體制和金融體制改革，是發展社會主義市場經濟的要求，既符合國際上的通常做法，也考慮了中國的特點和具體情況，這樣做，有利於發揮中央和地方兩個積極性，……在處理中央和地方的關系時，中央要考慮地方的困難，地方要樹立全局觀念，全局照顧局部，局部服從全局。”從這次會議開始，財稅體制改革被納入我國經濟體制改革的總體方案，正式拉開了分稅制財政體制改革的序幕。1993年6月，在江澤民的親自布置下，中央迅速部署了包括財政在內的16個專題調研小組，開展體制改革的調研工作。

推進分稅制改革，如何分稅，是一個重大的問題。在設計分稅制改革方案的過程中，江澤民公開表態，“中央要拿大頭”。同時，分稅制改革也得到了鄧小平、陳雲兩位老同志的支持。

推進社會主義市場經濟體制的各項改革，需要一個相對寬鬆的宏觀經濟環境。面對經濟過熱的形勢，1993年6月24日，黨中央、國務院發出《關於當前經濟情況和加強宏觀調控的意見》，果斷實施了16條強有力的宏觀調控措施。“十六條”措施出台后，取得了立竿見影的效果，有效地緩解了宏觀經濟環境緊張的局面，為推進宏觀經濟體制改革提供了有利條件。

中央決定抓住這一有利時機，盡快推進財稅體制改革，從根本上解決我國經濟周期性過熱的體制性問題。1993年7月中旬，國家與企業分配關系、工商稅制和分稅制改革三個初步方案形成之后。7月22日，國務院總理辦公會議決定，為了保持中國經濟的持續、快速、健康發展，要加快實施財稅體制改革的步伐，將原定分步實施的改革設想改為一步到位，並於1994年1月起施行。

1993年7月23日，朱镕基在全國財政、稅務工作會議上傳達了黨中央、國務院對分稅制改革的意見，對財稅改革作了明確部署。他指出，“在現行體制下，中央財政十分困難，現在不改革，中央財政的日子就過不下去了，（如果這種情況發展下去）到不了2000年（中央財政）就會垮台！”“這不是危言聳聽。”他強調，“一定要進行全面的改革，財稅體制改革在一個省搞試點是搞不下去的，要改革就全國推行。要充分認識加快財稅改革的必要性和緊迫性，加快改革的進程，1994年1月1日，三項重大財稅改革都要在全國推行。”

1993年8月2日至12日，國務院在北戴河召開專題會議，討論財稅、金融、投資、外資、外匯等五項改革方案。8月底，國務院總理辦公會議、國務院常務會議先后討論並原則通過了財稅體制改革方案。1993年9月2日至3日，江澤民主持召開中央政治局常委會，審議並原則同意了財稅體制改革方案。

（三）爭取地方對分稅制改革的支持與配合。

在推進社會主義市場經濟體制建立的各項宏觀經濟改革當中，核心是財稅體制改革，難度最大的也是財稅體制改革。實行分稅制改革會改變中央與地方的利益分配格局，“地方阻力很大”。1993年9月3日，財稅改革方案最終確定后，一些地方反映強烈，主要是針對分稅制方案，認為這個方案比較“緊”，並有一定的抵觸情緒。有的省還給中央寫了報告，要求單獨實行包干制。分稅制改革在整個經濟體制改革中至關重要，不僅改革方向要正確，同時也要注意講求改革的方法，得不到地方政府的理解和支持，改革也很難推行或者達不到應有的效果。因此，必須做艱苦細致的思想工作，統一各地的思想認識。

為取得地方的支持和配合，從1993年9月9日到11月21日，朱镕基受江澤民和李鵬之托，帶領由體改委、財政部、國家稅務總局等有關部門組成的60多人的隊伍，在70多天的時間裡，趕赴17個省、市、自治區，與地方黨政負責人直接對話，宣傳改革的意義，說明改革的方案，聽取意見，改進完善。

在整個與地方談判的過程中，廣東是最為關鍵的一站，對於可能遇到的阻力，中央早有心理准備。對於廣東省提出要單獨實行包干制的要求，朱镕基在來廣東之前請示了江澤民，江澤民決心已下：“搞分稅制是中央的決定，不能再討論是不是實行分稅制的問題。”[14]經過反復的解疑釋惑，廣東省基本同意實行分稅制，但是提出要以1993年為基數。關於這個問題爭議較大。原來的改革方案是以1992年為基數，若以1993年為基數就形成了動態基數，賬不好算，並且容易造成各地方當年財政基數猛增的情況。在這個問題上，朱镕基從大局考慮，表示同意以“1993年為基數”的“個人意見”。這樣，廣東省最終同意了實行分稅制改革。實行分稅制后，中央財政從廣東拿走的錢，相當於原體制下廣東上交中央財政的兩倍。朱镕基后來說，“廣東的同志最后顧全大局，犧牲自己的部分利益，也是為了發展中國經濟、完成黨中央交給的任務。”

為了推進分稅制改革，江澤民先后多次分片主持召開經濟工作座談會，宣講政策、聽取意見，消除誤會，減少阻力。1993年9月29日，江澤民在廣州主持召開了中南、西南十省區經濟工作座談會。在這次會上，江澤民代表中央正式確定以1993年為基期年。中央從大局出發作出的這一決定，大大地減少了實行分稅制的阻力。同時，在這次會上，江澤民對於實行分稅制的很多問題做了詳細的闡述，他指出，“中央多集中一些財力，並不意味著中央要包攬更多的事務，而是根據實際情況實行稅收返還和轉移支付，幫助和支持地方解決發展中的問題。在調整這個關系時，必然會影響一些地方的利益，各地要有全局觀念，統一認識，顧全大局，保証改革的順利進行。”

分稅制改革是一次漸進式的改革。在與地方的談判當中，中央在堅持全國統一實行分稅制改革的原則下，做了必要的妥協，在一定程度上保障了地方的既得利益，取得了各地方的支持，這對分稅制改革的順利推行起到了至關重要的作用。如果財稅體制等宏觀經濟體制改革推行不下去，社會主義市場經濟也就成了一句空話。

（四）分稅制改革的最終確立。

通過黨中央、國務院不斷地做細致的思想工作，各地方對於實行分稅制的必要性和緊迫性有了深入的認識，在全黨范圍內逐步取得了共識，這為實行分稅制創造了良好的條件和氛圍。1993年11月14日，中共十四屆三中全會審議通過《中共中央關於建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，指出：“把現行地方財政包於制改為在合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系。”正式確定了實行分稅制改革。

江澤民在中共十四屆三中全會上講話指出：“財稅體制和金融體制改革方案，通過討論協調獲得共識，說明大家是顧全大局，有全局觀念的。我們要充分理解這項改革的深遠意義，同心同德，共同努力，完成改革任務。”

對於分稅改革的確立，李鵬在日記中說：“《決定》把社會主義市場經濟體制加以具體化和規范化，功不可沒。其中最突出的功績在於通過分稅制，理順了中央和地方的關系，有現實和深遠的意義。”

1993年12月15日，國務院發布《關於實行分稅制財政管理體制的決定》，決定從1994年1月1日起改革現行地方財政包干體制，對各省、自治區、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制。至此，分稅制財政管理體制改革正式出台。

四

分稅制財政管理體制改革的確立，是我國由放權讓利的政策調整轉向制度創新的一次重大突破，初步建立起了適應社會主義市場經濟體制發展要求的新的財政體制的基本框架。雖然分稅制還有很多不完善之處和需要改進的地方，但改革的成效還是非常顯著，不僅為我國的經濟發展，更為我國的長治久安奠定了重要的基礎。

（一）分稅制改革的確立，形成了財政收入穩定增長的機制，扭轉了中央財政收入比重下滑的趨勢，提高了“兩個比重”，有效地增強了中央的宏觀調控能力。1993—2007年，全國財政收入由4349億元增加到51304億元，增長了10.8倍，年均增速高達19.3%﹔財政收入佔GDP的比重從1993年的12.3%提高到2007年的20.6%，中央財政收入佔全國財政收入比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%。（二）分稅制改革理順了中央與地方的財政分配關系，調動了中央和地方兩個積極性。財政管理體制的核心就是中央與地方的關系。1956年毛澤東在著名的《論十大關系》中指出，要“處理好中央和地方的關系，”發揮“中央和地方兩個積極性”。在實踐中，我國探索建立規范合理的中央與地方的關系，經過了一段艱難的歷程。從新中國成立到分稅制改革之前的40多年時間裡，我國財政體制至少進行了15次以上較大的調整，其中最長實行五六年，最短的不到一年，平均每三年調整一次，中央與地方的關系始終在中央集權與地方分權之間反復。分稅制在合理劃分中央與地方事權的基礎上，從體制上構建起相對規范的中央與地方財政關系，走出了以往“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死再放”的惡性循環。從1994年到2007年，中央財政收入年均增長18.9%，地方財政收入年均增長19.6%，實現了中央和地方財政收入增長的“雙贏”，真正調動了“中央和地方兩個積極性”。

（三）分稅制改革與其他多項宏觀管理體制改革的確立，促進了全國統一開放市場體系的形成。實行分稅制改革，打破了長期以來形成的地區封鎖、市場分割的“諸侯經濟”格局﹔對地方的體制約束得到有效增強，在一定程度上遏制了盲目投資、重復建設情況的發生，促進了全國統一開放的市場體系的形成。同時，中央財政對地方的返還和轉移支付制度的實行，也縮小了地區間的財力差異，促進了區域經濟的協調發展。

分稅制改革取得的成就和發揮的作用是巨大而深遠的，朱镕基曾說過：“對財稅體制改革取得的成功，怎麼評價都不過分。”2003年，在玉泉山起草中共十六屆三中全會《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》時，溫家寶傳達了中央的結論：十年的實踐証明財稅改革是成功的。