毛澤東與中央蘇區基層政權建設
毛澤東與中央蘇區基層政權建設
李正華
從1931年11月中華蘇維埃共和國成立到1934年10月中央紅軍撤離蘇區開始長征，毛澤東一直是蘇維埃共和國的主要領導者。在建設工農兵政權的實踐中，毛澤東對蘇區的政權建設特別是基層政權建設，傾注了大量心血，進行了卓有成效的探索，做出了重要貢獻。
一、將基層政權建設擺在蘇區政權建設的突出地位
中華蘇維埃共和國成立后，先后在1931年、1933年頒布了《地方蘇維埃政府的暫行組織條例》和《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法(草案)》，明確規定，中華蘇維埃共和國地方政權採取省、縣、區、鄉(市)四級制。縣、區下的鄉(市)屬於中華蘇維埃共和國的基層政權。鄉(市)蘇維埃代表會議為全鄉(市)的最高權力機關，亦即鄉(市)蘇維埃政府。鄉蘇維埃之下設村，村實行代表制，與基層政權區別開來。這種體制與新中國成立后改革開放新時期的政治體制類似。人民公社制度結束后，我國實行鄉政村治體制，鄉是基層政權，村則實行村民自治。
毛澤東特別重視基層政權建設，認為一切蘇維埃政權工作的實際執行，主要在鄉這一級。他曾形象地比喻說：“我們要建立一個堅固的塔，就要從打下堅固的塔腳做起，我們要建立堅固的蘇維埃，也要打下堅固的蘇維埃塔腳，這就是城鄉蘇維埃了。”“鄉蘇維埃（與市蘇維埃）是蘇維埃的基本組織，是蘇維埃最接近群眾的一級，是直接領導群眾執行蘇維埃各種革命任務的機關。”[1]P343他還強調指出：“鄉的工作重心在村。”故村的組織與領導成為極應注意的問題。將鄉的全境劃分為若干村，依靠民眾自己的鄉蘇代表及村的委員會與民眾團體在村的堅強的領導，使全村民眾像網一樣組織於蘇維埃之下，去執行蘇維埃的一切工作任務，這是蘇維埃制度優勝於歷史上一切政治制度的最明顯的一個地方。[1]P350
為了推動蘇區基層政權建設，1933年11月中下旬，毛澤東親自率領中央政府檢查團先后到江西省興國縣長岡鄉、福建省上杭縣才溪鄉進行實地調查，召開調查會，走訪貧苦農民家庭和紅軍家屬，深入了解鄉蘇區工作和群眾生產、生活的情況。通過這次調查，他寫出了《興國長岡鄉的蘇維埃工作》和《上杭才溪鄉蘇維埃工作》兩篇著名的調查報告，系統地總結了兩個鄉的蘇維埃工作，並在1934年召開的第二次全蘇大會上印發，有力地促進了蘇區的基層政權建設。
蘇區發展的歷史証明，由於重視基層政權建設，蘇維埃政府建立起了同人民血肉相連的關系。蘇維埃的基層政權就象一張周密的大網，將蘇區各級政府與廣大民眾密切聯系在一起，這就有利於最大限度地組織和發動群眾，有效地推進蘇區各項工作，蘇區也得到了有效的擴大和鞏固。中央蘇區發展到鼎盛時期，曾轄江西、福建、閩贛、粵贛4個省級蘇維埃政權，共設有60個行政縣，總人口達435萬，總面積約8．4萬平方公裡。
二、著力推動建立人民群眾廣泛享有民主權利的制度框架
毛澤東認為蘇維埃共和國是人民的政權，必須實行國民黨政權和其他舊政權所沒有的最寬泛的民主，為此，蘇維埃要給予一切被剝削被壓迫的民眾以完全的選舉權和被選舉權﹔要建立與健全蘇維埃的基礎——市鄉代表會議制度﹔要給予一切革命民眾以完全的集會結社言論出版與罷工的自由，努力吸引廣大民眾對於自己工作的監督和批評﹔要適當劃分行政區域，取消“舊的官僚主義的大而無當的行政區域”。[2]P130
為了保証人民群眾廣泛享有民主權利，在嚴峻的戰爭環境中，毛澤東致力於推動基層政權建設的民主化，採取有效措施積極保障和維護人民的民主權利，建立了基本的制度框架。蘇區制定了包括《中華蘇維埃共和國憲法大綱》在內的一系列法律、法令和法規，建立起了工農民主政權的以普遍、平等、公開為基本原則的選舉制度。《中華蘇維埃共和國選舉細則》，對如何進行規范的民主選舉、建立各級蘇維埃政權進行了詳細規定。蘇區還建立了檢查制度、監察制度，毛澤東認為，檢查制度是爭取蘇維埃工作質量與速度極其緊要的辦法，隻有決定，沒有檢查，就是官僚主義的領導。在蘇區基層，建立了代表聯系制度、代表主任制度、代表會議制度、代表召回制度等各項制度。
在《中華蘇維埃共和國憲法大綱》之下建立的選舉制度、市鄉代表會議制度和檢查、監察制度，構成了能保証民眾享有民主權利的基本制度框架。依照這些制度，在中央蘇區，鄉(市)蘇維埃代表會議由全鄉(市)選民依法選舉的代表組成，並由全體代表會議選舉5人至7人組成主席團(有的地方稱執行委員會)，為代表會議閉會期間全鄉(市)的最高權力機關。主席團推選主席、副主席各一人。鄉(市)蘇維埃全體代表會議、鄉(市)蘇維埃主席團會議定期由主席召集。鄉(市)蘇維埃代表會議作為鄉(市)的最高權力機關，有權決議全鄉(市)范圍內的一切行政事務，如批准主席團的工作報告或提議，解決鄉(市)內的各種糾紛，選舉或撤換鄉主席團委員和出席上級代表大會的代表。鄉(市)蘇維埃代表會議主席團作為同級政權的執行機構，受鄉(市)蘇維埃代表會議監督並對其負責。其基本職能為：執行上級蘇維埃政府的法令、命令決議以及本級鄉(市)蘇維埃代表會議的決議﹔制訂本鄉(市)工作規劃及實施計劃﹔解決治域內的各種糾紛﹔清查、登記本鄉(市)的土地、人口及工商業戶﹔編制執行預算﹔實施社會救助﹔管理本鄉(市)的教育、文化及衛生等社會公益事業﹔協助紅軍作戰等。
毛澤東在中央蘇區推進民主政治的實踐，是他在井岡山時期的斗爭實踐基礎上的進一步發展。在井岡山的建政實踐中，毛澤東就認識到，貌似充分民主的群眾會，實則不能解決問題，不能進行相對的集中，因而也不能實現真正的民主。他深刻地指出：“一哄而集的群眾會，不能討論問題，不能使群眾得到政治訓練，又最便於知識分子或投機分子的操縱。一些地方有了代表會，亦僅認為是對執行委員會的臨時選舉機關﹔選舉完畢，大權攬於委員會，代表會再不談起。”“民眾普遍知道的‘工農兵政府’，是指委員會，因為他們尚不認識代表會的權力，以為委員會才是真正的權力機關。沒有代表大會作依靠的執行委員會，其處理事情，往往脫離群眾的意見……委員會也很少開全體會，遇事由常委處決。區鄉兩級政府則常委會也少開，遇事由主席、秘書、財務或赤衛隊長(暴動隊長)各自處理決定……民主集中主義在政府工作中也用得不習慣。”[3]P72毛澤東主張從工農兵群眾中選出代表，組成代表大會，由代表大會選出執行委員會。代表大會來自工農兵群眾的直接選舉，是工農兵政府的權力機關。執行委員會受代表大會的委托進行工作。在平時的政治生活中，不能由執行委員會大權獨攬，而應該充分尊重代表會議的權力和職能。在執行委員會內不應由常委、主席或秘書處理決定，而應該充分尊重委員會集體的職能和權力。
法律化、制度化的民主才有可能成為真正的民主。蘇區這些制度框架的建立，有利於切實保障鄉市基層蘇維埃的民主選舉和廣大群眾直接參與政權建設的民主權利，也開辟了中國民主法制建設的新天地。
三、領導人民群眾創造了合符實際的民主參與實踐形式
毛澤東非常重視參與式民主的建設，將選舉作為人民民主參與的主要實踐形式，發動群眾參與基層政權建設。他在第二次全國蘇維埃代表大會上指出：“蘇維埃最廣泛的民主，首先表現於自己的選舉。”他要求：“政府工作人員由選舉而任職，不勝任的由公意而撤換，一切問題的討論解決根據於民意。”“群眾不贊成的要另提候選人”。[1](《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第65頁。)候選人名單要充分考慮到階級成分、職業構成、知識結構、年齡結構和婦女比例等因素，要具有廣泛的代表性。他在《長崗鄉調查》中專有一章講選舉，評論其缺點是：候選名單沒有差額﹔群眾對名單沒有批評﹔選委會在提候選名單中沒起作用，隻有黨的活動。在《才溪鄉調查》中，也對該鄉的選舉進行了詳細的評論，稱贊了該鄉的差額選舉。
毛澤東還親自指導了1933年的蘇區選舉工作。該年6月8日，中央執行委員會發布《關於召集第二次全蘇大會的決議》，規定“第二次全蘇大會以前應改選各級地方蘇維埃”。為了便於選舉，7月21日，中央執行委員會又作出《關於重新劃分行政區域的決議》，強調：蘇維埃政府“須盡量接近群眾，為群眾謀一切利益。因此，不論鄉、區、縣、省，區域都不應過大”。行政區域劃分完畢后，即開始進行選舉。8月9日，中央執行委員會發布關於選舉運動的訓令。指出：這次選舉是從鄉、市一直到中央執行委員會完全實行改選。要充分發動群眾，預先公布候選人名單，“當實行選舉時，須按名逐一提出，逐一討論，逐一表決，使選民盡量發表意見”，還要收集選民關於自己實際生活和對政府政策法令意見的提案，在此基礎上開好區、縣、省三級蘇維埃代表大會[2](金沖及主編：《毛澤東傳（1893—1949）》，中共中央文獻出版社1996年出版，第310—311頁。)。為了發動選舉運動，9月6日，毛澤東在瑞金主持召開中央蘇區南部十八縣選舉運動會議，作了《今年的選舉》的報告。由於毛澤東和中央的重視，中央蘇區的這次選舉，選民參選率達80％以上。
在毛澤東的高度重視下，蘇區政府把切實貫徹選舉法規，真正實施民主選舉，作為民主政治建設的重要任務。從1931年11月第一次全國蘇維埃代表大會，到1934年1月第二次全國蘇維埃代表大會，在短短的兩年多的時間內，中央蘇區先后進行了三次規模宏大的民主選舉運動。
民主選舉，是廣大民眾參與政治的重要形式，蘇區對民主選舉的重視、探索和實踐，保証了蘇區各級政府成為當時中國最廉潔、最民主的政府。
四、堅持蘇維埃政權為工農兵所有，為工農兵謀福利
毛澤東認為：“工農民主專政的蘇維埃，他是民眾自己的政權，他直接依靠於民眾。他與民眾的關系必須保持最高程度的密切，然后才能發揮他的作用。”[3](金沖及主編：《毛澤東傳（1893—1949）》，中共中央文獻出版社1996年出版，第312—313頁。)蘇維埃政權所做的一切工作，都要使老百姓認識到蘇維埃政府是“我們的政府”，是自己的政府。這個政府不是壓迫人民的，而是為人民謀利益的。
他強調政府要特別注意關心群眾的切身利益，指出：“一切群眾的實際生活問題，都是蘇維埃應該注意的重要問題。假如蘇維埃對這些問題注意了，討論了，解決了，滿足了群眾的需要，蘇維埃就真正成了群眾生活的組織者，群眾就會真正地圍繞在蘇維埃的周圍，熱烈地擁護蘇維埃。”革命的政權，如果忽視廣大群眾的切身利益和生活問題，就會失去群眾，就不能取得革命的勝利，“因為革命戰爭是群眾的戰爭，隻有動員群眾才能進行戰爭，隻有依靠群眾才能進行戰爭。”[1]P136
為此，毛澤東對蘇區的各級政府都有專門的指示。1934年1月，他在第二次全國工農兵代表大會上就明確提出，工農兵政府不僅要動員人民進行戰爭，還要做很多的工作。“領導農民的土地斗爭，分土地給農民﹔提高農民的勞動熱情，增加農業生產﹔保障工人的利益﹔建立合作社﹔發展對外貿易﹔解決群眾的穿衣問題，吃飯問題，住房問題，柴米油鹽問題，疾病衛生問題，婚姻問題。總之，一切群眾的實際生活問題都是我們應當注意的問題。”[3]P136-137
對鄉蘇維埃如何工作，毛澤東更是專門寫了文章，進行了具體指導。他在1934年4月寫的題為《鄉蘇怎樣工作？》的文章中，明確規定鄉蘇維埃工作的原則是四個“最”，即：最能夠接近廣大群眾，最能夠發揮群眾的積極性與創造性，最能夠動員群眾執行蘇維埃任務，並且最能夠爭取任務完成的速度，使蘇維埃工作與革命戰爭、群眾生活的需要完全配合起來。[1]P343
正是在這種重視民眾、關心民眾思想的指導下，蘇區從中央到地方制定的一系列法規，都較好地體現了“工農兵政權為工農兵所有，為工農兵謀福利”的原則。《中華蘇維埃共和國憲法大綱》明確規定：“中國蘇維埃政權所建立的是工人和農民的民主專政的國家。蘇維埃全部政權是屬於工人農民紅軍兵士及一切勞苦民眾的。在蘇維埃政權下，所有工人農民紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權選派代表掌握政權的管理。”[4]P89-90這個《憲法大綱》及蘇區制定的土地法、勞動法和關於經濟政策等一系列法令和決議，都深得人民擁護。直接來自民眾、依靠民眾，同廣大民眾結合起來發揮它的政權職能，也成為蘇區地方蘇維埃政權建設的顯著特色和優勢。
蘇區的基層民主政治建設，是人民群眾直接參與和自己切身利益密切相關的國家與社會事務管理的政治制度和政治實踐，具體體現了人民群眾當家作主的民主權利。毛澤東在他寫的《興國長岡鄉的蘇維埃工作》、《上杭才溪鄉蘇維埃工作》和《鄉蘇怎樣工作》等著作中，十分生動地記載了蘇區的基層民主政治建設的基本情況。這三部著作，也集中反映了毛澤東對蘇區基層政權建設的理論成果。毛澤東對蘇區基層政權建設的嘗試和實踐，不僅對蘇區的鞏固和發展發揮了重要的作用，而且為以后革命根據地的政權建設，以及新中國的政權建設積累了寶貴的經驗。由於當時的主要任務是武裝奪取政權，當時的基層民主思想及其實踐還是初步的，范圍也有限。也由於當時我們黨還缺乏領導政權建設的經驗，在學習蘇聯蘇維埃政權建設經驗時，無論是在內容上還是形式上都存在著教條主義的缺點。但這些都絲毫不影響毛澤東政權建設的思想觀點，對當時、后來甚至今天我國民主政治建設都具有指導意義。
[參考文獻]
[1]毛澤東.毛澤東文集:第1卷[M].北京:人民出版社,1993.
[2]江西省檔案館,江西省委黨校黨史教研室編.中央革命根據地史料選編[Z].南昌:江西人民出版社,1982.
[3]毛澤東.毛澤東選集:第1卷[M].北京:人民出版社,1991.
[4]陳荷夫編.中國憲法類編[Z].北京:中國社會科學出版社,1980.
（作者單位：中國社科院當代中國研究所）
（來源:《中國井岡山干部學院學報》2008年第3期）