劉少奇關於人大監督職能的思想與實踐

劉少奇關於人大監督職能的思想與實踐

徐行李俐

[摘要]劉少奇十分重視人民代表大會監督職能的發揮，在擔任全國人大常委會委員長期間，他對人大如何行使監督職能提出了許多正確主張，並進行了初步實踐。劉少奇闡明了監督職能是人大的重要職能之一，論述了人大對政府工作和國家機關工作人員的監督，初步思考了人大監督與政黨監督的關系，具體提出了人大可以通過視察、質詢等方式進行監督。他還領導全國人大開展了下基層調查、聽取政府報告、提出議案、制定相應法規等實踐活動。劉少奇關於人大監督職能的探索實踐，對我們今天堅持科學決策、民主監督和依法治國仍有重要的現實借鑒意義。

第一屆全國人民代表大會第一次會議 1954年 9月 15日在北京召開。9月 27日，全國人大代表以無記名投票的方式選舉劉少奇為第一屆全國人大常委會委員長。從 1954年 9月至 1959年 4月，劉少奇在擔任全國人大常委會委員長期間，非常重視人民代表大會的監督職能，對人大如何行使監督職能提出了很多正確主張，並進行了初步實踐。劉少奇當年的探索與實踐，對新中國民主政治的建立和完善發揮了重要作用。

一、劉少奇關於發揮人大監督 職能的正確主張

新中國成立之時，人民代表大會制度就被確立為我國的根本政治制度。但在當時，召開全國人民代表大會的條件尚不成熟。直到 1954年，國民經濟已得到全面恢復和發展，隨著過渡時期總路線的大力推進，第一個五年計劃熱火朝天地進行，國內的社會結構也發生了變化，才為全國人民代表大會的召開奠定了扎實基礎。劉少奇在擔任全國人大常委會委員長期間，就如何發揮人民代表大會監督職能提出了很多正確主張：

（一）作為國家最高權力機關，人大監督是最高層次的監督。

人民代表大會制度是適合我國國情的政治制度。我國是人民民主專政的國家，國家和社會的主人是人民，人民怎樣來行使管理國家權力需要合適的組織形式。人民通過選舉出代表、組成代議機關間接行使權力。人民代表大會行使的國家權力，源自於人民的委托、體現著人民意志，保証了人民是國家主人。正如在全國人民代表大會第一次會議上，劉少奇於《關於中華人民共和國憲法草案的報告》中指出的，人民代表大會這一政治組織可以保証人民能夠經常參加國家管理，為行使自己的權力提供了便利，也為人民群眾能夠充分發揮自身所具有的積極性和創造性提供了可能。由此，劉少奇認為我國的人民代表大會制度，是“人民民主政權的最好的基本的組織形式”。（《劉少奇論黨的建設》，中央文獻出版社 1991年版，第 698頁。）

人民行使權力的重要機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。代表大會產生各級人民政府和各級干部，各級機關必須履行人民代表大會所賦予的權力，各級機關都要對人民代表大會負責。劉少奇指出：“人民的共同利益和統一意志，是人民代表大會和一切國家機關工作的出發點。”（《劉少奇選集》下卷，人民出版社 1985年版，第159頁。）全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表、國家機關中的工作人員，都是為人民服務的勤務員。

“最高監督權”是全國人民代表大會及其常委會的基本職權之一。作為國家最高權力機關，人民代表大會的職能一方面是代表人民行使決策權，另一方面是代表人民對公共權力的行使實行監督。劉少奇指出：“我國的人民代表大會就是這樣能夠對重大問題作出決定並能夠監督其實施的國家權力機關。”（《劉少奇選集》下卷，第 157頁。）前一個方面體現了國家權力的來源，后一個方面體現了對權力的控制與制約。我們國家的行政機關，從國務院到地方各級政府，都由全國人大和地方各級人民代表大會產生，並且要接受人大的監督，由人大來罷免。這種國家權力機關的監督，是最高層次的監督。人民代表大會監督權的有效實施，更能保証將國家權力置於廣大人民的控制之下，真正實現人民群眾當家作主，治理國家。人民代表大會行使監督權也真正體現出了社會主義的民主原則。

人民代表大會監督職能的發揮在防止官僚主義、消除腐敗現象方面有著重要作用。早在1948年劉少奇就已意識到，“勝利后，一定會有些人腐化、官僚化”。（《劉少奇選集》上卷，人民出版社 1981年版，第413頁。）新中國成立后，他特別強調了監督的重要作用，認為在中國這樣一個大國，機關、部門眾多，人員數目眾多，絕大多數的干部是好干部，但是同時也會存在少數不好的干部。而且，“好的干部如果沒有經常的監督也可能變壞”。（《劉少奇選集》下卷，第 174頁。）因此，對一切國家機關工作人員都應實行必要的監督。監督主體除廣大人民以外，還包括各級監察機關和檢察機關，並且要促使這些主體共同實行監督。劉少奇針對上世紀 50年代后期官僚主義作風在一些政府機關中開始蔓延的現象，指出：“有的同志已經變為老爺，把人民群眾當作仆人，自己還不自覺。這是錯誤的。”（《劉少奇選集》下卷，第 307頁。）並提醒人們對這種情況要保持高度的警覺。

克服官僚主義和腐敗現象，需要人民監督。無論是在人民代表參加的全國及地方各級人民代表大會上、其他國家機關的會議上，還是在日常活動中，存在缺點、不足乃至錯誤都是難免的。針對這種情況，劉少奇強調應該充分地開展批評和自我批評。這些批評和自我批評能夠推動國家機關不斷地改正缺點和錯誤，是強大的思想武器，是有效克服官僚主義和腐敗的重要方式之一。在充分的批評和自我批評的基礎上，才能達到全黨思想的統一，才能保持與人民群眾的血肉聯系。他指出：“壓制批評，在我們的國家機關中是犯法的行為。”（《劉少奇選集》下卷，第 159頁。）1956年，為了適應社會主義改造和社會主義建設的新形勢，劉少奇在黨的八大上所作的政治報告中特別強調各級人民代表大會工作必須加強，隻有這樣才能更有效地監督各級政府。為了在黨政機關工作人員中有效開展反對官僚主義的斗爭，進一步擴大黨內民主和國家政治生活的民主化，劉少奇多次提出必須綜合多個方面加強對黨和國家工作的監督，其中很重要的一個方面就是要加強“全國人民代表大會和它的常務委員會對中央一級政府機關的監督和地方各級人民代表大會對地方各級政府機關的監督”。（《劉少奇選集》下卷，第 249頁。）

（二）在保証人大職權行使、限定領導人權力邊界的同時，必須加強黨對國家機關的領導和監督。

全國人大及其常務委員會的監督職能體現在監督憲法和法律的實施，監督政府及最高人民法院和最高人民檢察院的工作。同時，劉少奇還重點論述了人大監督與政黨監督的關系。

我們國家的根本政治制度決定了人民代表大會在整個國家機關體系中居於最高地位。劉少奇指出：“要使各級人民代表會議（在土地改革的鄉區是農民代表會議）成為各級人民政府一切工作和一切活動的中心環節。”（《劉少奇選集》下卷，第 58頁。）在我國，各級人民政府不僅要將實際工作情況及時報告給各級人民代表會議，而且重要的工作和活動還須先經過人民代表會議的討論通過后再去執行，同時還必須要接受各級人民代表會議的質詢（所謂“質詢”，是指在全國人大會議期間，一個代表團或 30名以上的代表聯名，可以書面提出對國務院和國務院各部門的質詢案。）和審議。

人民對自己的公仆不僅有批評的權利，而且還有罷免不稱職公仆的權利。劉少奇指出：“依法罷免人民代表或者政府工作人員，是人民很重要的權利。”（《劉少奇選集》下卷，第 174頁。）　從人大的監督職能出發，劉少奇認為需要對國家領導人員的權力進行限制，要限定領導人權力的邊界。在中共八屆二中全會上，鑒於當時歐洲幾個社會主義國家出現的問題，劉少奇認識到國家領導人員的權力不加限制也有可能使其轉變為特殊統治階層，如果不高度重視，新中國也有可能產生一個貴族階層。他強調，應該採取措施防止產生凌駕於人民之上、脫離人民群眾的特殊階層，除了要進行思想教育之外，制定一些制度也是很有必要的。他把能否接受人民的批評和監督，作為評判“一個好黨員，一個好領導者的重要標志”。（《劉少奇選集》下卷，第 275頁。）

與此同時，劉少奇對黨紀監督、政紀監督、群眾監督等也進行了深入思考。特別是政黨監督與人大監督的關系，劉少奇提出不少好的思想主張。由於中國共產黨是執政黨，是社會主義建設事業的領導核心，而人民代表大會是國家權力機關，如何處理好執政黨監督與人大監督的關系也就顯得至關重要。對此，劉少奇指出，中國共產黨應當在思想上、政治上、方針政策方面起領導作用，同時“必須加強黨對於國家機關的領導和監督”。（《劉少奇選集》下卷，第 249頁。）各級政府中的黨組織必須經常接受黨的各級委員會的檢查，政府工作部門中黨組織和黨員還要接受黨委的各個部門經常的監督。他多次強調所有人都要遵守憲法和法律，接受監督，不能為所欲為。

（三）人大代表以深入基層調查、聽取群眾意見、審議政府工作報告等方式行使監督職權。

劉少奇高度重視人民代表的視察工作，他認為這是能夠有效監督國家機關和工作人員的重要方式。同時，他還要求各級人民代表大會加強對政府工作的檢查、批評和討論。

劉少奇一貫重視干部密切聯系群眾的問題。在中共八大上他講道，我們黨同人民群眾的親密關系的形成來之不易，目前了解、團結群眾的工作非常重要，為此必須在“全體干部和黨員中反復地進行全心全意為人民服務的教育”。（《劉少奇選集》下卷，第 275頁。）他還指出，為了把工作做好，讓人民群眾滿意，要特別注意無論是我們黨的還是我們國家的領導機關和領導人員，都不能脫離工農群眾。對於特權思想、站在人民頭上的思想、主觀主義和命令主義的思想以及官僚主義思想等，都要堅決反對。

劉少奇把傾聽人民群眾的意見作為發揮人民代表作用的首要前提。他認為，密切聯系群眾，在工作中就要充分發揚民主，遇事要認真地傾聽群眾的意見，特別要虛心聽取各方面的不同意見，要同群眾進行商量，這樣就有可能避免很多錯誤的發生。把各項工作做好，黨和國家能夠戰勝各種困難，重要的一條經驗就是保持謙虛謹慎的作風，“經常地通過多種多樣的形式去聯系群眾，同群眾互相交心”。（《劉少奇選集》下卷，第 376頁。）隻有接受民主監督，聽取群眾意見，才能吸取群眾的智慧並激發群眾的干勁，我們黨才會少走彎路。

為了更好地了解和反映各地情況，劉少奇多次在人大會議上提出，人大代表要經常到地方和基層去視察，分期分批進行，要建立經常性的視察制度。1956年 5月，劉少奇就人大代表和政協委員到各地視察問題作了講話，他明確提出，到各地視察，要看看各地工作中是否有什麼缺點，同時也要看看中央制定的方針、政策符不符合實際情況，有沒有可以改進的部分。這樣做對於改進中央、地方的領導都有好的促進作用，各項工作可以開展得更好一些，同時也可以更快一些解決問題。（參見《劉少奇年譜（1898—1969）》下卷，中央文獻出版社 1996年版，第 366頁。）在他的主持下，全國人大常委會會議曾不止一次專門討論人大代表視察問題，分期分批地組織人大代表到各地視察，取得了良好的效果，並逐步探索形成制度。

劉少奇主張加強各級人民代表大會對政府工作的檢查、批評和討論。他認為，我們國家的行政機關決不能脫離人民代表大會或者違背人民代表大會的意志而進行活動。1956年 6月29日，劉少奇在一屆全國人大三次會議主席團會議上，對代表們的發言表示贊同，認為代表們講得很好，很生動，有批評與自我批評，這將對各方面的工作都會有幫助。他強調指出：“人代會就是要督促各方面的工作，隻許作好，不許作壞。”（《劉少奇年譜（1898—1969）》下卷，第 371頁。）

人大行使監督權的另一種方式是對政府工作提出質詢。劉少奇在主持人大常委會討論國家重大事項，需要作出重要決定時，都邀請相關部門負責人，讓他們向委員們詳細匯報掌握的相關情況，委員們在充分了解情況的基礎上發表意見，進行討論。這種做法以后逐步形成制度。有學者認為，這成為后來人大代表質詢政府工作的開端。（參見王雙梅：《劉少奇與人民代表大會制度的建立》，《南方》2004年第 9期。）

二、劉少奇關於履行人大監督職能的初步實踐

劉少奇擔任一屆人大全國委員會委員長期間，正是全國人大及其常委會初創時期，各項工作都是在摸索中進行。在劉少奇領導下，全國人大的各項工作穩步推進，成績斐然，在人大監督職能的發揮方面也進行了積極探索，充分顯示出了人民代表大會制度作為社會主義根本政治制度所具有的優越性。

（一）組織人大代表進行調研視察活動，重視代表們提出的意見。

1955年初，擔任全國人大常委會委員長的劉少奇發出信件，希望代表們把自己“在生產中、工作中、社會活動中所了解的情況，以及人民群眾向你反映的問題和你的意見，隨時告知常務委員會”。（《建國以來劉少奇文稿》第 7冊，中央文獻出版社2008年版，第 15頁。）人大代表在視察之后，一般會提出意見、建議或視察報告，這也成為大會期間人大代表提出議案以及進行大會發言的重要來源。

全國人大及其常委會還注意逐步地建立和健全組織制度和工作機構，收到了良好效果。一屆全國人大常委會第 16次會議決定，人大代表在二次會議之前要盡可能抽出一定時間，到原選舉單位、原籍或其他地區視察工作。二次會議前，除年老體弱或確實不能離開工作崗位者外，絕大部分代表都進行了視察。（參見《中華人民共和國第一屆全國人民代表大會第二次會議匯刊》，人民出版社 1955年版，第 322頁。）全國人大常委會 20次會議決定，人大代表每年要視察兩次。（參見陳家剛：《現代中國民主制度的建構與運行：第一屆全國人大研究（1954—1959）》，廣東人民出版社 2010年版，第 191—192頁。）為了使視察能夠經常開展，1955年 2月，全國人大常委會制定了補貼全國人大代表工作費的相關規定，並陸續在一些地方設立全國人大代表辦事處。通過上述措施的推行，代表視察工作取得重大進展，全國人大常委會於1955年 7月正式確立了人大代表視察制度。從視察制度確立一直到 1957年上半年，全國人大代表和省級人大代表中的部分人員共集中進行了四次視察，其中“劉少奇委員長、宋慶齡副委員長都親自加入了視察行列”。（《人大制度走向輝煌》，新華網 2005年 9月 21日。）

對於代表和委員們反映的問題，劉少奇總是及時作出處理和回答。如 1955年 3月，全國人大常委張難先寫信給劉少奇，對湖北監利地區某些領導干部在抗洪救災工作中的一些違紀問題予以反映。4月 7日劉少奇在給張難先復信中表示贊同他提的意見。（參見《劉少奇傳》下，中央文獻出版社 1998年版，第 774頁。）

（二）開創全國人大審議批准“一府兩院”工作報告的先例。

在劉少奇主持下，全國人大及其常委會逐步加強對“一府兩院”的監督工作，行使全國人大基本監督權。1954年 9月 23日，在全國人民代表大會第一次會議上，周恩來代表中央人民政府作《政府工作報告》。26日，大會通過決議批准了周恩來所作的政府工作報告，這開創了全國人大審議並批准政府工作報告的先例。從此，審議、批准政府工作報告成為各級人大監督政府工作的一種重要方式。自這次會議以后，審議政府工作報告成為每次人大會議中的重要內容。

1955年 7月，一屆全國人大二次會議召開，李富春作為國務院副總理作了《關於發展國民經濟的第一個五年計劃的報告》。從此，每遇經濟建設計劃等重大問題時，都要提交全國人大審議。從這次會議開始，國民經濟計劃報告和財政預決算報告都要經人大會議審議。這次會議上還審議並批准了國務院關於根治黃河水害和開發黃河水利的綜合規劃，開啟了重大建設項目須由全國人大審查和批准后方可建設的先河。

全國人大、國務院、人民法院、人民檢察院、地方各級人大和地方各級人民委員會五個部門的組織法也是在一屆全國人大一次會議上通過的。一屆全國人大常委會三年間先后審議通過了 20多個法令。自一屆全國人大四次會議起，人大會議都要審議最高人民法院和最高人民檢察院的工作報告。全國人大常委會多次聽取並討論了最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等部門的工作報告。（參見陳家剛：《現代中國民主制度的建構與運行：第一屆全國人大研究（1954—1959）》，第 236頁。）一屆全國人大常委會自 1954年 10月到 1957年底，一共舉行了89次會議，聽取審議了 20多個由“一府兩院”所作的專題工作報告。“僅周恩來總理向人大常委會報告工作或就提請審議的議案作說明就達 17次之多。”（《人大制度走向輝煌》，新華網 2005年 9月 21日。）

三、劉少奇對人大監督職能初步探索的 成效及現實意義

劉少奇擔任全國人大常委會委員長期間，正是我國人民代表大會初創時期，人大和政府各項機構都在建設中，各種規章制度還都在試行中，劉少奇作為第一任委員長進行了有益的嘗試和探索。在劉少奇等人的努力下，全國人大在履行監督職能方面取得了初步成效。

（一）逐步建立健全了全國人大工作機構、工作程序和工作制度，初步構建了人大監督的基本規章制度。這就為人大行使憲法賦予的重要監督職權提供了法律保障，明確了人大監督的對象。上世紀 50年代中后期，在劉少奇領導下，全國人大和地方各級人大建立后，逐漸摸索出一套人大進行監督的主要形式和方法，如聽取和審議政府及有關部門的工作報告、組織代表調研和視察、人大代表提出提案等。

（二）人民代表大會制度的建立和人大監督職能的發揮使廣大中國人民感受到了新中國政治民主的氛圍。劉少奇重視發揮人大機關和人大代表的監督作用，他鼓勵人大代表暢所欲言，積極提出對策、建議和意見。一屆全國人大一次會議上，有 75位全國人大代表對政府工作中的具體問題提出批評和建議。一屆全國人大第一、二、三、四次會議收到的提案數分別是49、214、176、243件，反映出當時較濃厚的民主氛圍。

（三）人大監督職能的發揮對國家各項建設事業的發展起到了良好的促進作用。雖然劉少奇任委員長時期人民代表大會制度還處在初創階段，但已顯示了人大監督職能在社會主義民主政治建設中的作用。人大的監督工作不僅要監督國家機關的行為是否合法，而且要監督國家機關的工作是否有效。如一屆全國人大三次會議上，一些代表對政府工作中的具體問題提出了批評和建議。周恩來代表國務院表示願意接受代表們提出的意見，並表示將督促各相關部門，在檢查自身的實際工作中糾正失誤、改進政府部門的工作。這樣一來，人大通過認真履行自己的監督職能，把堅持黨的領導和堅持人民當家作主有機統一了起來，使人大的政治功能在國家政治生活中得到了發揮。

同任何新生事物一樣，剛剛建立起來的人民大表大會制度在機構設置和行使監督職能方面也存在著一些不足。當時全國人大的工作機構尚不健全，隻設立了兩個常設委員會，即民族委員會和法案委員會。同時，劉少奇對人大監督的認識也受到時代的局限，對如何規范黨和國家干部的權力監督等問題還沒有來得及作更深入的思考。特別是反右派運動后，受當時政治環境的影響，人大的監督工作未能正常、順利開展。

回顧劉少奇關於人大監督思想與探索實踐，對今天我國健全監督機制，推進依法治國的宏偉戰略仍具有重要的現實借鑒意義。

首先，應更加重視社會主義民主建設中的人大監督作用。上世紀 50年代劉少奇就認識到人大監督對於加強社會主義民主建設和預防官僚主義、腐敗現象的作用。改革開放以來，人民的政治參與意識不斷增強，社會各方面對人大監督作用寄予了更多希望。但不可否認，現階段黨內外仍有一些人對人大監督的認識不夠深入，存在著被監督者缺乏自覺接受或不願接受監督的現象。各級人大監督的力度、廣度和深度尚待加強，人大對政府的監督作用也還有待進一步發揮。在此背景下，我們重溫劉少奇關於人大監督的思想和實踐，可強化人們對人大監督職能的認識，進一步明確人大所擁有的監督權是憲法和法律賦予的，有助於我們營造民主監督的良好氛圍和制度環境，確保人大及其常委會依法履行職責，依法進行監督。

其次，運用多種形式發揮人大監督功能。劉少奇任全國人大常委會委員長期間實踐過的人大監督方式有：人大代表定期下基層視察、對“一府兩院”的工作進行檢查、根據民眾的意見起草提交議案等等，這些方式對我們今天採取多種形式進行監督很有借鑒意義。隨著社會的發展和人民民主意識的提高，如今人大需要綜合運用各種形式進行監督，除了深入開展調查研究，通過視察、執法檢查等形式外，還可運用特定問題調查、質詢、撤職、罷免等剛性監督形式，對人大及其常委會選舉任命的各級官員進行述職評審，定期考核，對檢察機關、司法機關的立案、辦案過程進行有效的監督等。

最后，重視人大代表與選民的聯系。劉少奇十分注意發揮人大代表的作用，他在任全國人大常委會委員長期間，積極倡導和組織人大代表定期到各地區視察，並開展了一些調研工作，逐漸形成了制度。目前我們仍需進一步完善人大代表視察制度，不斷改進和加強人大工作。在繼續推進我國的社會主義民主化、法制化和秩序化建設中，為進一步發揮人大代表在傾聽民聲，反映民意，解決人民群眾普遍關心的重大問題方面的作用，需要愈加完善和健全代表建議、議案辦理制度。這方面的工作重點，應在提高調研質量、提升議案針對性和可操作性、狠抓議案辦理實效三個方面下功夫。除繼續堅持人大代表定期深入基層了解情況、典型案例調研、召開各種座談會、發放問卷調查等行之有效的方法外，還要結合當前信息化時代新媒體的迅速發展，探索更靈活便捷的多種方式，盡力准確及時地掌握民情民意，緊緊圍繞廣大群眾最關心最迫切的問題，進行科學地分析、研究和判斷，提出切實可行的對策建議。這樣才能真正加強人大代表與人民群眾之間的良性互動，提升人大的公信力和權威性，進一步贏得廣大人民群眾對人大工作的信任和支持。

深入學習劉少奇關於人大監督思想，對於我們堅持科學決策、民主監督和依法治國有很強的現實性意義，特別是對防止一些領導干部權力濫用，遏制腐敗現象蔓延，治理“當官不為”的庸官懶政，具有重要的指導作用。

〔作者徐行，南開大學周恩來政府管理學院教授﹔李俐，女，南開大學博士生、中共天津市委黨史研究室干部，天津 300071〕

（責任編輯：樊憲雷）