周恩來與中國環境保護工作的起步

周恩來與中國環境保護工作的起步

楊文利

　新中國成立之初，我國的工業基礎十分薄弱，再加上人口總量不大，當時對於環境保護工作的認識還僅限於以搞好生產和生活環境、改善城鄉衛生面貌為主要內容的愛國衛生運動。這種狀況一直持續到20世紀50年代中期，由於生產規模有限，經濟建設與環境保護之間的矛盾尚不突出，從全國的總體情況來看，環境問題主要表現為局部性的生態破壞和環境污染，此時真正意義上的環境保護問題還未提出，因而更談不上制定與此相關的法律法規了。

一

隨著我國社會主義建設的進行，尤其是在“大躍進”時期，在全民大煉鋼鐵和國家集中力量大辦重型工業后，全國的環境污染和生態破壞的現象開始加劇。1962年國家實行了“調整、鞏固、充實、提高”的八字方針，通過對國民經濟的調整，在一定程度上減輕了新興工業尤其是重工業對環境的壓力，工業污染問題得到了一定的控制。但是，由於對環境保護工作缺乏必要的認識，恢復已經遭到破壞的生態環境的工作未能引起足夠的重視①，（①這裡所說沒有環境保護意識，主要是從整體而言的環境保護認識。）被大量砍伐的林木未能及時補植，許多被破壞的地貌、植被更是沒有進行有計劃的恢復工作，這種完全依賴自然修復的恢復方式使得生態環境的復原速度極為緩慢。　從建國伊始至20世紀70年代，在局部地區及一些企業中還是有一些環境保護的措施出台並實施，如在改善城市環境方面，北方城市在有條件的地區採用集中供暖的措施，60年代北京為解決煤炭緊缺問題，提出了“節約用煤，不降室溫”的口號，以把煤燒盡、不留任何未燒盡顆粒為原則對供暖鍋爐進行了改造，此舉不僅節約了大量煤炭，而且大大降低了粉塵排放量﹔此外，為解決工業排放問題，在60年代工業部門提出了“變廢為寶”口號，即在工廠間、車間間加強協作，實現工業廢物的再利用。如北京煉焦廠將用於淨化、回收氣體的水通過化學和生物處理進行再利用，不僅除去了廢水中含有的有毒有害物質，同時還提煉出新的工業原料。

“文化大革命”開始后，環境污染和生態破壞的趨勢進一步加快。一方面，由於在經濟建設中強調數量而忽視質量，片面追求產值，不注意經濟效益，尤其是各地“五小”工業的發展，在取得一定的經濟效益的同時，也導致了資源浪費和環境污染。一些消費型城市由於執行了變消費型城市為生產型城市的方針，加劇了這些城市業已存在的工業污染。另一方面，隨著全國人口數量的快速增長，糧食問題亦逐漸凸顯出來，為了解決“吃飯”問題，進一步強調“以糧為綱”，甚至在一些不宜種糧的地區也開始要求開荒種糧，毀林毀草現象加劇，圍湖圍海造田等問題開始突出，因而引發了嚴重的水土流失，生態環境更加惡化。

周恩來最先注意到環境保護工作的重要性。20世紀70年代初，全國正值“文化大革命”動亂，對於大多數人來說，“環境保護”這個概念還很陌生，更不了解這方面的情況，都覺得中國的環境問題不大，不必太著急。同時，由於極“左”思潮的影響，不承認社會主義制度下有環境污染，認為那都是資本主義社會的產物，是資本主義國家的不治之症，誰要是說中國有污染問題就是給社會主義抹黑。還有一些人根據環境污染會危害人體健康的現象，認為環境問題屬於衛生問題，無形之中降低了環境污染對經濟社會危害的嚴重性。周恩來則敏銳地意識到在中國的工業化過程中，也將面臨環境公害問題。環境污染是人類面臨的共同問題，必須認真對待，這個問題不能再等了，從現在起就應該抓緊進行這方面的工作。正因為如此，在周恩來的推動下，我國環境保護事業的起步並不晚。

1970年6月26日，周恩來在接見衛生部軍管會的負責同志時講到：“衛生系統要關心人民健康，特別是對水、空氣，這兩種容易污染。”針對美日等國發生的工業污染問題，他指出：“毛主席講預防為主，要包括空氣和水。要綜合利用，把廢氣、廢水都回收利用，資本主義國家不搞，我們社會主義國家要搞”，而且“必須解決”。[1]12月26日，周恩來在接見中聯部、總參二部、外交部有關同志時再次談到世界上幾個發達國家的工業污染問題，提醒大家一定要注意解決，他說：“過去倫敦的煙霧最多，現在比紐約少。……日本也是這樣，戰后畸形發展。我們不要做超級大國，不能不顧一切，要為后代著想，工業公害是一個新的問題。工業化一搞起來，這個問題就大了。”[1]

1970年10月，日本社會黨參加淺沼稻次郎遇害紀念活動訪華團到京，周恩來在會見訪華團時了解到隨行的淺沼夫人的女婿是專門從事公害問題報道的記者后，特意約這位記者作了長時間談話，詳細了解日本的公害情況及解決措施，並請這位記者第二天作一次環境保護報告。報告除了要求有關的科技人員參加外，還專門接了一條專線擴音器，要求國家機關的負責人、各個部委的負責人也都來旁聽，以引起相關部門領導的重視，提高大家的環境保護認識。①報告結束后，周恩來還要求大家進行分組討論，並把討論情況向他匯報。在后來計委寫的報告上，周恩來批示，要求把這份報告發給出席全國計劃會議的所有人員。1971年2月15日，周恩來在接見參加全國計劃會議的各大軍區和各省、市、自治區負責人時再次強調環境保護的重要性，他指出：“現在公害已成為世界的大問題。廢水、廢氣、廢渣對美國危害很大……我們要除三害，非搞綜合利用不可!我們要積極除害，變‘三害’為‘三利’。以后搞煉油廠要把　廢氣統統利用起來，煤也一樣，各種礦石都要搞綜合利用。這就需要動腦筋，要請教工人，發動群眾討論，要一個工廠一個工廠落實解決，每個項目，每個問題，要先抓三分之一，抓出樣板，大家來學。"①（①日本記者在報告中，詳細介紹了日本工業污染的嚴重情況，特別是水俁病(水銀中毒症)的情況。報告引起了有關部門領導同志的重視，后來發現我國的水銀電解廠和制鏡等工業中已有此病發生，便立即採取了緊急消除污染的有效措施。詳見顧明的《周總理是我國環保事業的奠基人》，載李琦主編《在周恩來身邊的日子——西花廳工作人員的回憶》，中央文獻出版社1998年版，第333頁。）

此后，周恩來又多次強調要注意環境保護問題。4月5日，他在接見全國交通工作會議的代表時指出：在經濟建設中的廢水、廢氣、廢渣不解決就會成為公害。發達的資本主義國家公害很嚴重，我們要認識到在經濟發展中會遇到這個問題，要採取措施解決這一問題。[2] 10月9日，他在陪同埃塞俄比亞皇帝海爾·塞拉西一世參觀北京東方紅石油化工總廠時，指示陪同的北京市和該廠負責人，要採取措施，消除危害工人健康的黃煙污染問題。[2](p.488)可見，此時的周恩來已經深刻地認識到工業化帶來的污染問題，指出我們應該借鑒國外的經驗教訓，在規劃設計、施工和生產過程中，採取有效的措施，綜合利用、處理“三害”，保護群眾健康。

1972年，北京市市場上出售的淡水魚有異味，且官廳水庫下游發現有大量魚類死亡，經查主要是由於工業廢水污染了官廳水庫的水源。污染事件引起了周恩來的高度重視，他在看到衛生部門的相關報告后，指示立即成立官廳水庫資源保護領導小組，由萬裡任組長，國務院各有關部委派人參加，並要求領導小組盡快查清水源污染情況。官廳水庫資源領導小組在做了詳細、大量的實地調查后，寫出《關於桑干河水系污染情況的調查報告》並上報國務院，1972年9月5日，國務院批轉了這個報告並作出批示，要求各有關部門和地區必須嚴肅對待此事，積極行動起來，根治桑干河的污染，一抓到底，不要半途而廢。正是在周恩來的關注下，官廳水庫的污染問題得到了迅速解決。官廳水庫水源污染事件使周恩來更加認識到解決環境污染問題的緊迫性，此后他利用出席各種會議、會見各界人士、審閱文件報告及去各地視察等多種機會，一再強調要重視環境保護工作，積極行動起來解決工業污染問題。

薊運河是70年代初突出的重污染河段之一，國務院幾次批示，要求解決薊運河的污染問題，相關部門在進行全面調查的基礎上，提出了解決污染的四項措施。我國華北地區的唯一天然大湖——白洋澱，對調節局部地區氣候、改善華北生態環境具有重要意義。但長期以來由於澱區上游和周圍區域內工廠增多，工業污水及生活廢水大部分未經處理就排入澱內，污染了湖水。周恩來非常重視這一問題，親自確定了“緩洪滯瀝、蓄水灌溉、漁葦生產、綜合利用”的16字治理方針。②

此時周恩來在強調解決污染問題時將預防為主的方針提到了更加突出的位置，他提出要注意汲取發達國家的經驗教訓，在環境保護工作中少走彎路。同年4月5日，周恩來在會見英國《星期日泰晤士報》記者蘇利克利·格林時說：“要消滅公害就必須提倡綜合利用。因此在進行基本建設時，就要從項目方面、設備方面和科學技術方面更加注意，那才能免去禍害。否則，你們已經造成禍害以后，再去消除，那已經走了彎路。我們不能再走資本主義工業化的老路，要少走、不走彎路。”[1](p.333)1972年11月23日，他在聽取河北、天津、北京有關負責人關於治理海河工作的情況匯報，詳細詢問了工程規劃和消除公害的措施等問題。[2](p.564)據統計，從1970年到1974年的四年間，周恩來對環境保護共作過31次講話。[3]正是由於周恩來的高度重視，在“文化大革命”那特殊的年代裡，我國的環境保護事業開始起步。（①參見《周恩來年譜(1949—1976)》下卷，中央文獻出版社1997年版，第436頁﹔顧明：《周總理是我國環保事業的奠基人》，李琦主編《在周恩來身邊的日子——西花廳工作人員的回憶》，第332頁。②詳見《中國環境保護行政二十年》，中國環境科學出版社1994年版，第10頁。）

二

20世紀60年代末，西方發達國家的環境公害事件不斷發生，一些國家的媒體開始報道公害事件的真相，這些報道引起了國際社會的廣泛關注。1968年，根據瑞典的建議，第23屆聯合國大會通過決議，決定於1972年召開人類環境會議(即聯合國第一次環境會議)。1972年2月，聯合國秘書長致函邀請中國參加，此時正值“文化大革命”時期，在十分困難的情況下，周恩來毅然決定派團參加。

在確定代表團人選時，相關部門開始擬就了以衛生部人員為主的名單，報送國務院審定時，周恩來指出，環境問題不僅僅是個衛生問題，還涉及國民經濟的很多方面，代表團成員還應包括綜合部門的同志。根據周恩來的指示，最后確定的代表團成員來自計委、工業、農業、水利、衛生、外交等部門，團長為燃料化學工業部副部長唐克，副團長為國家計委副主任顧明，共計20多人，這是我國恢復在聯合國合法席位后，出席聯合國會議的最大的一個代表團。周恩來親自審閱了中國代表團准備的報告草稿，並要求代表團要“通過這次會議，了解世界環境狀況和各國環境問題對經濟、社會發展的重大影響，並以此作為鏡子，認識中國的環境問題”[2](p．528)。

參加聯合國第一次環境會議對我國的環境保護事業產生了極大的積極影響。在這次會議上，通過與各國代表團的交流，開闊了代表團成員的視野，會后在瑞典的參觀使代表團成員對環境保護的認識有了較大的提高。雖然當時一般人的認識還有一定的局限，如仍堅持認為污染問題的根源是社會制度，資本主義的社會制度必然造成環境污染，而社會主義國家，人民是國家的主人，社會主義“發展工業就能造福於人民，工業發展中帶來的問題，是可以解決的”﹔沒有認識到人口與環境的辯証關系，仍堅持“那種認為人口增長會帶來環境的污染和破壞，會造成貧窮落后的觀點，是毫無根據的”觀點等[4]。參加會議的人卻對世界環境概況及環境對經濟社會各方面發展的影響有了充分的認識，開始意識到中國也存在環境問題，在回國后的總結會上，得出這樣的結論：中國城市的環境問題不比西方國家輕，而在自然生態方面存在的問題遠在西方國家之上。[3](p.50)環境保護工作的重要性、必要性開始顯現出來。

代表團將會議情況向周恩來作了匯報，周恩來當即指示，要立即召開全國性的環境保護會議，不僅國家有關部門要重視環境保護問題，各級領導也都要重視這個問題。[5]

1973年8月5∼20日，在周恩來的指導下，國務院在北京召開了第一次全國環境保護會議。會議研究了我國的環境狀況，並將各部門反映的比較嚴重的環境問題集中登載在12期會議簡報增刊上。周恩來看后將簡報批轉給中央各部部長和各省第一書記閱看，以引起相關領導人的重視。[3](pp．40-41)這次會議使大家認識到環境問題的嚴重性，由此揭開了中國環境保護事業的序幕。

第一次全國環境保護會議取得了三個主要成果：一是做出了環境問題“現在就抓，為時不晚”的結論﹔二是確定了我國第一個環境保護工作方針，即“全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動手、保護環境、造福人民”﹔三是審議通過了我國第一部環境保護的法規性文件——《關於保護和改善環境的若干規定》，該法規經國務院批轉執行，我國的環境保護工作至此走上制度化、法治化的軌道。[6]

《關於保護和改善環境的若干規定》主要涉及十個方面的內容：要做好全面規劃，把環境保護與制定發展國民經濟計劃和發展生產統一起來，統籌兼顧、全面安排﹔工業要合理布局，在城鎮上風向和水源上游、城市居民稠密區內不准設立有害環境的工廠，已經設立的要改造，少數危害嚴重的要遷移﹔要改善老城市的環境，逐步完成城市的排水系統和污水處理設施，保護水源，消煙除塵和消除有害氣體，及時處理和利用各種廢渣、廢水和垃圾，盡量減少噪聲，保持環境安靜﹔要大搞綜合利用，除害興利﹔加強對土壤和植物的保護﹔加強水域和海域的管理﹔植樹造林，綠化祖國﹔認真開展環境監測工作﹔大力開展環境保護的科學研究工作，做好宣傳教育﹔安排落實環境保護所必需的投資、設備、材料。[6](PP.7-8)

需要說明的是，這一規定中雖然提出了十個方面的內容，但由於監管不利，一些工作並沒有得到較好的落實，但這一規定中確立的“三同時”制度，在20世紀70年代成為我國環境保護工作的重點。所謂“三同時”制度就是指工廠建設和“三廢”處理工程要同時設計、同時施工、同時投產，“三同時”制度是在我國社會主義建設經驗的基礎上提出來的，是我國的獨創，是對周恩來提出的以預防為主的環境保護方針的具體化、制度化。雖然在“三同時”制度頒布的初始階段，由於法規尚不完善，環境管理機構不健全，執行效果並不理想，但“三同時”作為我國第一部環境保護法規的重要組成部分，在當時確實起到了重要的作用，從而成為具有我國特色並行之有效的環境管理制度。

第一次全國環境保護會議結束后，9月8日，周恩來在邀集國家計委和各省、市、自治區負責人參加的會議上，再次強調要治理工業“三廢”問題，他說：“資本主義國家解決不了工業污染的公害，是因為他們的私有制，生產無政府主義和追逐最大利潤。我們一定能夠解決工業污染，因為我們是社會主義計劃經濟，是為人民服務的。我們在搞經濟建設的同時，就應該抓緊解決這個問題，絕對不做貽害子孫后代的事。”[2](p．549)

周恩來不但努力推動全國的環境保護工作，還時時關注身邊遇到的環境問題。9月16日，在陪同來訪的法國總統喬治·蓬皮杜游覽西湖時，他發現西湖水面有飄浮的油污，於是當即指示當地負責人：“為了給我們的子孫后代能留下一個風景如畫的西湖，……今后西湖內應少用機動游艇，以避免湖水污染。”[2](p．624)

為了貫徹落實《關於保護和改善環境的若干規定》，11月13日，國務院批轉國家計委《關於全國環境保護會議情況的報告》，並指出：保護和改善環境，是關系到保護人民健康和為子孫后代造福的大事，關系到鞏固工農聯盟和多快好省地發展工農業生產的大事。各地區、各部門要設立精干的環境保護機構，給他們以監督、檢查的職權。根據這一文件的精神，全國各地區、各部門陸續建立起環境保護機構，全國性的環境保護機構——國務院環境保護領導小組，於1974年10月經國務院批准正式成立，環境保護領導小組是由國家計委、工業、農業、交通、水利、衛生等部委領導人組成，余秋裡任組長，谷牧任副組長，下設辦公室負責處理日常工作。全國環境保護機構的建立，大大促進了全國性環境保護工作的開展。

隨著全國環境保護機構的建立，我國的環境保護事業開始走入正軌。環境保護機構建立之初的工作主要包括四個方面：對全國重點區域的污染源進行調查﹔開展水、氣污染治理和“三廢”綜合利用﹔制定環境保護規劃﹔制定環境管理制度及“三廢”排放標准。尤其是1973年11月17日，由國家計委、國家建委、衛生部聯合頒布了《工業“三廢”排放試行標准》，這是我國第一個環境標准，它是以排放污染物的濃度為控制標准。“三廢”排放標准的出台，為環境保護機構的監管工作提供了依據，結束了我國污染治理無章可循的歷史，增強了環境監管的可操作性。

1974年3月21日，病中的周恩來主持中央專委會會議，聽取“七二八”秦山核電站工程技術情況匯報，在談到關於核電站的安全問題時他強調：核電站的設計建設，必須絕對安全可靠，特別是對放射性廢水、廢氣、廢物的處理，必須從長遠考慮。一定要以不污染國土、不危害人民為原則。[2](p．659)

三

周恩來作為新中國的第一任總理，對我國的社會主義建設事業做出了重要的貢獻，環境保護工作的起步，更是離不開他的關懷與重視。周恩來第一個認識到環境保護工作的重要意義，他明確指出：隨著我國工業建設的發展，也必將面臨工業污染問題，環境公害將是人類面臨的共同問題，需要高度重視。尤其難能可貴的是在“文化大革命”期間，在人們深受極“左”思想影響的情況下，他仍大膽提出社會主義也存在污染問題，要正視存在的問題並加以解決。提出這一觀點是需要極大的政治勇氣的，這不僅體現出他一貫堅持真理的革命品格，也體現了他實事求是的工作態度。周恩來不但提出了環境保護問題，還利用主持國務院日常工作的機會，強調環境保護的重要性。在他的努力下，各部門主要領導人的環境保護意識得到了提高。周恩來推動環境保護工作的另一有力措施就是毅然決定派代表團出席聯合國第一次環境大會，這次會議使代表團成員更進一步意識到環境公害問題的嚴重性和解決環境問題的迫切性，從而加快了我國環境保護工作的步伐。隨著第一次全國環境保護會議的召開，尤其是相關環境保護規定的出台和全國性環境機構的建立，我國的環境保護事業開始步入正軌。

周恩來不愧為環境保護事業的開創者和領路人，“文化大革命”期間，我國的社會主義建設事業遭受了巨大的損失，但環境保護工作在這期間開始起步，不僅建立起環境保護機構，還出台了一系列政策並開始實施，這些成績的取得與周恩來的努力是密不可分的。雖然當時我們對環境保護的認識還是很初步的，只是將處理工業“三廢”污染放在了突出的位置，但不可否認，正是上述工作奠定了我國環境保護事業的基礎。此間，周恩來對環境保護工作所作的一系列指示、批示，至今仍具有借鑒意義，值得我們進一步研究。

[參引文獻]

[1]顧明：《周總理是我國環保事業的奠基人》，李琦主編《在周恩來身邊的日子——西花廳工作人員的回憶》，中央文獻出版社1998年版，第332頁。

[2]《周恩來年譜(1949—1976)》下卷，中央文獻出版社1997年版，第448頁。

[3]曲格平：《夢想與期待：中國環境保護的過去與未來》，中國環境保科學出版社2000年版，第37頁。

[4]《人民日報》1972年6月11日，第5版。

[5]參見曲格平《新中國環境保護工作的開創者和奠基者——周恩來》，《黨的文獻》2000年第2期。

[6]《中國環境保護行政二十年》，中國環境科學出版社1994年版，第7頁。

（來源：《當代中國史研究》2008年第3期）