周恩來與第二個五年計劃的制訂
周恩來與第二個五年計劃的制訂
熊華源 陳答才
１９５６年９月召開的中國共產黨第八次全國代表大會在黨的歷史上，特別是在新中國社會主義建設史上影響深遠，意義重大。《關於發展國民經濟的第二個五年計劃（１９５８年到１９６２年）的建議》和《關於發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》是八大的兩個重要文件。對這兩個文件的形成，周恩來花費了大量心血。
一
１９５５年１０月１１日，擴大的中共七屆六中全會作出關於召開黨的八大的決議，並把“關於發展國民經濟的第二個五年計劃的指示”作為大會四項議程之一定了下來。１９５６年７月６日，七屆中央委員會發出有關的通知，決定９月１５日在北京召開八大，並重申了原定四項議程，只是把原來這項議程全稱中的“指示”兩個字改為“建議”。
凡事預則立，不預則廢。“二五”計劃的編制工作起步比較早，從１９５５年８月就開始了。在有關部門的努力下，很快提出了一些比較接近客觀實際的重要輪廓數字。其中，輪廓數字要求到１９６２年工農業總產值、糧食產量、棉花產量分別達到２００７億元、４６００億斤、４３００萬擔【注:１９５６年國家計委《工農業總產值歷次方案》、《主要工農業產品產量歷次方案對照表》。】，即以１９５７年預計數為准【注:這些預計數同以后的實現數是吻合的，誤差率很小。】，每年分別以９．９％、３．６％、５．６％的速度穩步增長。可是，由於隨之而來的反對右傾保守思想的開展，被納入遠景計劃的“二五”計劃的各項指標也跟著提高了。遠景計劃則要求到１９６２年工農業總產值、工業總產值、農業總產值、糧食產量、棉花產量分別增長到２９９７億元、１９６０億元、１０３６億元、６３３６億斤、７０００萬擔【注:１９５６年國家計委《工農業總產值歷次方案》、《主要工農業產品產量歷次方案對照表》。】，即每年分別遞增１５．５％、２０．６％、８．９％、７．８％、１１．４％。但是，由於在確定各項指標時，對作為基數的１９５５年各項產值、產量的預計數估計得過高，同以后的實際完成數差距較大，實際上每年隻有分別以１９．１％、２４．６％、１１．７％、１０．３％、１６．４％的速度遞增，才有可能實現以上高指標。然而，這是根本不可能的。提高后的各項指標在１９５６年４月下旬卻得到毛澤東的認可，而這樣的指標使正在編制之中的財政收支、物資供應等計劃根本無法平衡。無奈，國家計委在６月又提出各項指標都經過修改的“二五”計劃的第二方案。然而，在當時的情況下，對這些指標的改動隻能是非實質性的小修小改，從而使整個編制工作陷入一籌莫展的困境之中。這時離八大召開隻有兩個半月的時間，不只是有關部門心急如焚，周恩來等國務院主要領導同樣感到緊迫有加。這樣一來，從１９５６年７月起，他們不得不把主要精力轉到“二五”計劃建議的編制上。
時間緊迫，困難重重，但高度的歷史責任感驅使周恩來必須編制出一個切實可行的方案。那麼，在兩難之中應該怎麼搞呢？周恩來和陳雲認為，必須推翻已有的冒進方案﹔而要推翻已有的冒進方案，又必須做好各部委負責人的工作，隻有打通思想，才能妥善地把指標降下來。為此，７月３日到５日，周恩來主持國務院常務會議，討論“二五”計劃的第二方案，研究編制一個符合客觀實際的新方案。
周恩來在會上強調指出，制定新方案“是為貫徹既積極又穩妥可靠的方針”。他以充足的理由說明：“第一方案冒進了”，第二方案確定到１９６２年糧食產量達到５５００億斤，也“是很不可靠的，有虛假的”，“是危險的”，甚至定為５３００億斤“也值得考慮”。這是因為，農業合作化后，雖然農業生產的“積極因素增加了，但消極因素並未減少”。我們還“不能排除歉收，水、旱、虫災總要起作用”，它們天天都制約著農業生產。因此，農業生產在“二五”計劃期間也會有豐年、平年和歉年，所以糧食生產每年很難以６％以上的速度增長，“搞這個假設不好”。他進一步指出：農業生產指標“算高了，農業稅、輕工業利潤、基本建設投資和財政預算等一系列數字都受到影響。這是一個根，而這個根是我們最不容易掌握的”。農業指標一旦達不到，必然危及整個國民經濟計劃。
在工業生產指標問題上，周恩來、陳雲、薄一波等指出，設想到１９６７年鋼產量達到２７００萬噸至３０００萬噸，“這是高的想法”。“我國工業化的關鍵不在於鋼能否達到這個數字，而在於我國的水平。英國、德國都沒有達到２０００萬噸鋼，但（他們）國內什麼機器都能生產，就是個工業國。”因此，對於我們來說，“更重要的，也是各種機器都能制造，技術高，有發展的余地”。另外，鋼鐵生產少一些，煤炭生產指標、基本建設投資等相應地“都可以少些了”。在財政收支指標問題上，周恩來、陳雲、李先念、薄一波等一致認為：“二五”期間，財政收入和支出每年以１６％的速度增長，以實現５年累計２６００億元的指標，實際上達不到，結果還會使重點建設項目的資金也保証不了。因此，這個“框框可以推翻”，“應該壓下來”。
經過認真討論后，與會者一致認為“二五”計劃的第二方案仍不穩妥，應當繼續精打細算，按５年財政總收支２３５０億元至２４００億元來安排，相應減少主要工農業產品產量、基本建設投資，在穩妥可靠的基礎上，搞一個比較可行的方案，作為向八大的建議。
可以清楚地看出，周恩來主持的國務院常務會議是一次把高指標大幅度往下壓的帶轉折意義的會議，從思想上反對和清理了離開中國經濟實際、離開綜合平衡的急躁冒進傾向。這樣，向即將召開的八大提出一個接近實際的“二五”計劃的建議已經成為可能。
這次會議結束后，周恩來傾注很大的精力主持編制“二五”計劃的建議。在整個７月裡，他同計委負責人薛暮橋、王光偉、陳先等反復磋商，精確計算各項指標的可行性。他指示國家計委應根據“一五”計劃已有的經驗，做好各項平衡工作，留有余地，即要正確估計工農業生產增長速度和國民收入總額﹔在此基礎上安排積累與消費的比例，妥善處理工業和輕工業、農業和重工業的比例關系，提出穩妥的投資總額，以此編制出切實可行的方案來。
８月３日至１６日，周恩來和陳雲在北戴河多次主持召開會議，對７月下旬提出的第三方案和該方案的調整意見中的部分指標又作適當調整。回京后，周恩來同張璽、薛暮橋等最后審定了“二五”計劃的建議。這時，距八大召開不到１個月，離八大預備會隻有１０余天了。
周恩來領導經濟工作有個顯著特點，即在反對一種錯誤傾向的時候，能同時注意到並堅決糾正另一種開始滋生的錯誤傾向。
當時，周恩來不能不面對一個棘手的問題，這就是在修改“二五”計劃的建議稿和報告稿時，如何處理稿中已經多次出現的“多、快、好、省”的問題。在最初的修改稿中，他仍然保留了這個口號，只是在“省”之后加寫了“又安全”３個字。但是，他卻把這個引人注目的口號作為需要特別斟酌考慮的問題在書面意見中提了出來。因為周恩來不能不看到這樣一個嚴峻的事實：１９５６年初以來，由於反對右傾保守思想的持續開展和急躁冒進情緒的嚴重存在，“多、快、好、省”的口號自提出以后，人們看重和追求的往往是前兩個字，忘記和忽視的常常是后兩個字，這個口號未能發揮它應有的積極作用。
鑒於這個情況，周恩來等經過再三斟酌后，在“二五”計劃的建議稿和報告稿的重要段落中出現的“以多、快、好、省的精神”一語被刪掉了。此后一年多時間裡，沒有人再提“多、快、好、省”。我們清楚地看到：從他身上體現了徹底的務實作風。
８月３０日至９月１２日，舉行中共八大預備會議。９月初，周恩來閱讀修改八大政治報告稿時，將別人改動后的“到１９６２年要求生產糧食５２００億斤左右、棉花５２００萬擔”，恢復為“到１９６２年要求生產糧食５０００億斤左右，棉花４８００萬擔左右”。他還特別在修改稿上以堅定的口氣作了旁批：“糧食產量是經過多次商議並與陳雲同志談過的”。由於周恩來的堅持，兩個比較實際而又非常重要的指標才最后確定下來。
到此為止，一個注意到綜合平衡，“既積極又穩妥可靠”的《關於發展國民經濟的第二個五年計劃（１９５８年到１９６２年）的建議》，和初步但又比較全面地總結“一五”計劃期間建設經驗，能夠繼續地穩步推進國民經濟向前發展的《關於發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》，猶如受過較好營養供給和良好胎教的雙胞胎嬰兒，就這樣順利地誕生了。
９月１５日，舉世矚目的中國共產黨第八次全國代表大會在北京舉行。當日，周恩來與前屆其他中央政治局委員一起主持了會議。
１６日，周恩來向大會作《“二五”計劃的建議的報告》。在預備會議和正式會議期間，他又多次參加各大組關於《“二五”計劃的建議》和《“二五”計劃的建議的報告》的討論，廣泛聽取與會代表的意見。經過充分的討論，周恩來親自主持完成的這兩個文件連同劉少奇的《政治報告》和鄧小平的《關於修改黨章的報告》被會議通過，作為黨的工作重心轉到經濟建設上來的重要標志載入黨和共和國的史冊。
二
周恩來在八大會上提出的關於社會主義經濟建設的許多重要方針、政策和思想主張，集中體現在９月１６日他向大會作的《關於發展國民經濟的第二個五年計劃的建議的報告》中。這個報告正確地總結了第一個五年計劃的經驗教訓，提出了第二個五年計劃的任務，詳盡闡述了“二五”計劃建議的若干問題。 （一）提出了社會主義經濟建設的重要方針
周恩來通過總結“一五”計劃執行過程的經驗教訓，認為領導經濟工作必須堅持四條重要方針。第一，制訂計劃要既積極又穩妥。他指出，合理地規定國民經濟的發展速度，應根據需要和可能，把計劃放在既積極又穩妥可靠的基礎上，以保証國民經濟比較均衡地發展。第二，要使重點建設和全面安排相結合。有鑒於“一五”時期我國在重點建設和全面安排的關系處理上曾犯過忽視和孤立地發展重點建設的錯誤，他堅定地指出：“我們強調重點建設，並不是說可以孤立地發展重點，而不要全面安排﹔我們要求全面安排，也不是說可以齊頭並進，而不要保証重點建設。我們在制定計劃和安排工作的時候，必須把重點和全面很好地結合起來。”【注:《周恩來經濟文選》，中央文獻出版社１９９３年版，第２８２頁。】第三，增強后備力量，健全物資儲備制度。他認為，像我們這樣一個經濟落后、人口眾多的國家，在相當長的時期內，各種物資的缺乏是經常現象，而物資的多余是暫時現象。因此，在安排國民經濟中，就“必須保持必要的物資、財政、礦產資源、生產能力等的后備力量，特別要增加國家的物資儲備，以保証國民經濟的均衡發展和年度計劃的順利執行，並且應付可能遇到的意外困難”【注:《周恩來經濟文選》，中央文獻出版社１９９３年版，第２８２頁。】。第四，正確處理經濟和財政的關系。他總結“一五”時期建設的經驗是：“財政收入必須建立在經濟發展的基礎上，我們財政支出也必須首先保証經濟的發展。”【注:《周恩來經濟文選》，中央出版社１９９３年版，第２８４頁。】因此，他要求在“二五”時期制定財政計劃應該首先考慮經濟，特別是工農業生產的發展計劃，並用在此基礎上形成的財政計劃保証經濟計劃的圓滿執行。
（二）重申和強調了以農業為基礎
周恩來不僅是提出以農業為基礎最早的人，而且是強調以農業為基礎最多的人。早在建國前夕，他就發出了“恢復生產，建設新中國”的鄭重號召，強調“我們要恢復生產，首先就得恢復農業生產”，因為隻有“農業生產提高了，原料增加了，工業生產就更有基礎”【注:《周恩來經濟文選》，中央出版社１９９３年版，第１４頁。】。新中國成立不到２個月，他又指出：生產是新中國的基本任務。“當前生產任務的重心是恢復而不是發展”，而“農業的恢復是一切部門恢復的基礎”。他認為，城市與鄉村、工業與農業都是辯証的兩個方面，決不能取消或忽視任何一個方面。正確的關系應當是：“城市離不開鄉村而且要依靠鄉村，工業離不開農業而且要以農業為基礎。”【注:《周恩來經濟文選》，中央出版社１９９３年版，第２４、２９頁。】這樣，在新中國成立之初，周恩來不僅正確地闡明了城市與鄉村相互依存的關系，初步闡述了農業對工業發展的制約作用，而且在中國共產黨第一代領導集體中，他第一個明確地提出了“以農業為基礎”這一重要思想，並使其成為沿用至今的標准術語和概念。
在《“二五”計劃的建議的報告》中，周恩來強調：“以重工業為中心的工業建設，是不能夠也不應該孤立地進行的，它必須有各個方面的配合，特別是農業的配合。”【注:《周恩來經濟文選》，中央出版社１９９３年版，第２８９頁。】他進一步指出：“農業是工業發展以至整個國民經濟發展必不可少的條件。延緩農業的發展，不僅直接地影響輕工業的發展和人民生活的改善，而且也將極大地影響重工業以至整個國民經濟的發展，影響工農聯盟的鞏固。”【注:《周恩來經濟文選》，中央出版社１９９３年版，第２８９∼２９０頁。】在這裡，周恩來不僅再次強調農業這個基礎對工業乃至整個國民經濟發展的制約的作用，尤其是把它提高到工農聯盟能不能鞏固這一高度來認識。應該說，這是他一貫重視農業的思想的深化與升華。
為使農業生產在“二五”期間能得到更大的發展，周恩來在《“二五”計劃的建議的報告》第三部分提出兩項重大措施：一是要依靠農民的勞動積極性，逐步改進農業生產技術，興修水利，增加肥料，提高單位面積產量﹔二是要發展多種農業經濟。
（三）初步萌發了改革、搞活、開放的思想如果說改革開放是我們的強國之路，那麼，這方面的思想觀點，周恩來在八大前后就已經初步萌發。
第一，在經營方式上主張搞活。為了促進農業經濟的全面發展，周恩來在《“二五”計劃的建議的報告》中堅決反對公有制上的盲目求大求純。他強調：“凡是農民有經營習慣而又為社會所需要的各種生產，應該繼續經營並且加以發展。凡是社會迫切需要、特別是有重大經濟價值的產品，例如亞熱帶作物和熱帶作物、出口需要的各種農產品和副產品，除由國家或者地方統一經營以外，還應該鼓勵合作社經營，由國家進行技術指導。凡是不必由合作社統一經營的農家副業，應該鼓勵社員單獨經營。”【注:《周恩來經濟文選》，第３０７頁。】
從工業方面說，周恩來在《報告》中主張不要過分集中。根據小型工廠具有的特點，他指出：“凡是經營合理並且能夠適應社會需要的小型工廠，都應該保存下來，不應該草率地加以合並或者取消。”手工業合作組織一般地“不宜過分集中”，應該“使大社、小社、小組同時存在”，“以便於直接為居民服務，同時便於吸收家庭輔助勞動參加生產”【注:《周恩來經濟文選》，第３１２頁。】。
從商業方面說，周恩來在《報告》中主張商業機構的分布應該最大限度地便利居民，不應該過分集中。他指出：應該適當分散，並且採用多種多樣的經營方式，無論在城市居民區或廣大農村中，“都應該保持相當數量的小商小販，採取合作商店、合作小組、代銷、甚至完全自購自銷等等方式，更好地為居民服務”【注:《周恩來經濟文選》，第３１２∼３１３頁。】。
很明顯，上述觀點已經體現了在經營方式上主張“搞活”的意思。而時隔半年，１９５７年４月，周恩來兩次在國務院全體會議上講話，均講到各行各業“都可以來一點自由，搞一點私營”的構想。他指出：“主流是社會主義，小的給些自由，這樣可以幫助社會主義的發展。”“在社會主義建設中，搞一點私營的，活一點有好處”【注:《周恩來經濟文選》，第３５０、３５１頁。】。
第二，關於“開放”的主張。周恩來在《“二五”計劃的建議的報告》第三部分專列一節，闡述擴大國際間經濟、技術和文化的合作與交往問題。他指出，為了完成社會主義建設事業，我們除了調動國內一切積極因素以外，還必須團結國際上一切可能團結的力量，運用國際上的一切有利條件。他不但提出要同蘇聯和各人民民主國家進行全面協作和互相支持，而且要努力發展同那些社會制度不同的國家、特別是同亞非各國的經濟合作、貿易往來、文化和技術交流。他特別強調：“我們也願意根據平等互利的原則，同世界上其他的國家發展經濟上、技術上和文化上的聯系。我們一直在努力擴大同西方國家的貿易，並且願意把這些國家的科學技術和管理方法中有用的東西吸收過來，為我們的建設事業服務。”【注:《周恩來經濟文選》，第３２８頁。】
其實，一直致力於打破帝國主義封鎖禁運的周恩來，在１９５４年７月和１９５６年３月就不失時機地提出了“把門開開”這一極富建設性的創議。他明確指出：現在國際國內形勢都起了根本性的變化，我們可以“把門開開”了。一方面，“要敢於和人家接觸”，包括同還在繼續對我國實行禁運政策的美國接觸，請他們的人來中國。這樣做，對國家有利。另一方面，“我們出國的工作也要展開”，“不但到蘇聯和人民民主兄弟國家，還要到資本主義國家、亞洲國家”。“中國是一個落后的國家，我們怎樣擺脫經濟、文化上的落后呢？就是要把人家的長處學來”。因此，擴大對外交往，“我們應從各方面、各個角度都注意起來”【注:《周恩來為基本建設和勞動工資等２１個專業會議代表所作的報告》，１９５６年３月４日。】。
可以認為，周恩來的這些論述是對外開放思想的最早闡釋，盡管還沒有使用“開放”這個概念。
第三，關於改革的思想。新中國在“一五”時期主要是借鑒蘇聯經驗，比較迅速地建立了一套以生產資料公有制為基礎的、行政管理為主的、權力高度集中的經濟管理體制。歷史地看，這種體制在建國初期對於集中人力、物力、財力，迅速恢復國民經濟和開展大規模社會主義建設，都發揮了極為重要的作用，它的歷史功績不可低估。但是，隨著社會主義改造的基本完成和社會主義建設的全面開展，這種高度集權體制的弊端逐漸暴露出來，而管得太死的弊端最為突出。
面對這些問題，究竟如何繼續促進社會生產力的發展呢？周恩來認為出路和辦法在於改進經濟管理體制。１９５６年６月，他在國務院會議上曾闡述過這個問題。在《“二五”計劃的建議的報告》第三部分，他又用一節的篇幅集中闡述要改進國家行政體制，發揮地方的積極性問題，指出：在“二五”計劃期間，國家的許多建設事業將要更多地由地方負責興辦或者依靠地方的努力，配合完成。因此，發揮地方的積極性，是完成社會主義建設事業的重要條件。接著，他指出：“現在，我國的社會主義改造已經取得了決定性的勝利，人民民主專政已經更加鞏固，這就使我們有必要也有可能，按照統一領導、分級管理、因地制宜的方針，進一步地劃分中央和地方的行政管理職權，改進國家的行政體制，以利於地方積極性的充分發揮。”【注:《周恩來經濟文選》，第３１４頁。】在這裡，周恩來使用的“改進”一詞，其含義同后來的“改革”雖有不同，但他關於調整中央與地方關系的思想，已初步包含了改革的意向。
由於分權涉及面廣、情況復雜又沒有經驗，因此，一定要做到全面規劃，加強領導。隻有這樣，才能盡量減少偏差，即使出現偏差也能及時得到糾正。於是，周恩來在《“二五”計劃的建議的報告》中又明確而具體地提出了“分權”的７項原則。其中，最主要的是明確規定：各省、市、自治區有一定范圍的計劃、財政、企業、事業、物資、人事的管理權﹔凡關系到整個國民經濟而帶全局性、關鍵性、集中性的企業和事業由中央管理，其他的企業和事業盡可能地移交地方管理﹔企業和事業在下放的時候，同他們有關的計劃、財務管理和人事管理一般地應隨著下放﹔企業和事業的管理，應該認真地改進和推行以中央為主、地方為輔或者以地方為主、中央為輔的雙重領導的管理方法，切實加強對企業和事業的領導。他進一步強調：實行上述原則，“中心問題是在中央的統一領導下，適當地擴大地方的權限。因為地方比中央更加接近企業和事業的基層單位，更加接近群眾，也更加容易了解實際情況，適當地擴大地方的權限，就能夠更好地把地方的一切力量，一切積極因素，組織到社會主義建設事業中來。”【注:《周恩來經濟文選》，第３１５頁。】這表明周恩來關於改進體制的思路對、決心大、措施可行。
在報告中，周恩來還就國家行政機構重疊和人浮於事的現象，以及醫療制度不適當等問題提出意見，強調應研究切實可行的辦法加以改進。
綜上所述不難看出，盡管周恩來在八大前后所萌發的搞活、開放、改革的思想還是初步的，遠遠不及鄧小平后來闡述的充分和深刻，但周恩來和鄧小平在這方面的思想主張具有承前啟后的銜接關系。就是說，周恩來在八大前后已經喊出了改革開放的先聲，為有中國特色的社會主義理論的形成提供了十分重要的歷史借鑒﹔鄧小平在新的歷史時期通過總結以往的經驗教訓，肯定八大正確意見，進一步研究新情況和解決新問題，最終創立了有中國特色的社會主義理論。
（本文作者中共中央文獻研究室副研究員北京１０００１７陝西師范大學副教授西安７１００６２）
（來源：《中共黨史研究》1997年第2期）