西部大開發戰略的醞釀與決策實施
發布時間：2012-07-12
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西部大開發戰略的醞釀與決策實施
高長武
實施西部大開發戰略是以江澤民為核心的黨的第三代中央領導集體總攬全局，在分析國內外形勢發展變化的基礎上二，為改變我國東西部經濟發展不平衡局面，進一步推進我國現代化建設而作出的重大戰略決策。這一戰略決策提出后，學術界給予了持續關注並進行了深入研究，但稍顯不足的是，對這一戰略醞釀提出和決策實施全過程的研究卻並不充分。本文試著通過梳理和解讀相關的各種文獻，對這一問題作進一步的研究。
黨的第一代、第二代中央領導集體對西部開發和建設問題的思考與探索
我國東西部地區的發展差距早已有之，推動西部地區的開發和建設、縮小東西部差距並非新問題。新中國成立后，隨著國民經濟恢復任務的完成和大規模社會主義建設的開展，如何推動西部落后地區的開發和建設，縮小東西部發展差距，實現東西部協調發展，就成為黨和政府必須要解決的重大問題之一。黨的第一代、第二代中央領導集體先后就解決這一問題進行了不懈的思考與探索，作出了一些對西部發展影響深遠的決策，其中最主要的有以下三次。
第一，1956年4月25日，毛澤東在《論十大關系》的講話中，就如何認識和處理“沿海工業與內地工業的關系”作了深入闡述。毛澤東指出，沿海工業和內地工業的發展差距，“是歷史上形成的一種不合理的狀況。沿海的工業基地必須充分利用，但是，為了平衡工業發展的布局，內地工業必須大力發展”。“新的工業大部分應當擺在內地，使工業布局逐步平衡”，“這是毫無疑義的”。【《毛澤東文集》第7卷，人民出版社，1999年，第25—26頁。】在這裡，毛澤東實際上已經提出了國家應重視西部地區開發，以東部地區支持和帶動西部發展，實現東西部協調發展的問題。如果說《論十大關系》的發表標志著我們黨集中探索適合中國國情的社會主義建設道路的發端，那麼，《論十大關系》中關於“沿海工業與內地工業的關系”的論述則可以說是我們黨對推動西部開發和建設、實現東西部協調發展問題進行系統思考的肇始。
第二，20世紀60年代初期，中共中央作出根據戰略位置的不同，將我國各地區分為一、二、三線，並在保証一、二線建設的情況下，著重進行三線建設的決策。三線的范圍涵蓋了我國中西部許多地區，三線建設一直持續到20世紀80年代才結束。雖然三線建設決策的作出，最初主要是出於備戰和國家安全的考慮，在具體實施過程中也出現了一些失誤，但在三線建設過程中建成和初步建成的一批國防和國民經濟骨干企業，對於帶動中西部資源的開發利用、改變東西部生產力不合理布局起了積極的作用，奠定了此后中國經濟持續發展的重要基礎。
第三，1988年9月12日，鄧小平提出“兩個大局”的戰略構想。一個大局是：“沿海地區要加快對外開放，使這個擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發展起來，從而帶動內地更好地發展，這是一個事關大局的問題。內地要顧全這個大局。”另一個大局是：“發展到一定的時候，又要求沿海拿出更多力量來幫助內地發展，這也是個大局。那時沿海也要服從這個大局。”【《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第277—278頁。】鄧小平提出這個構想的時候，前一個大局的問題已經開始逐步解決，而后一個大局的問題要到什麼時候才可以放到突出的位置予以解決呢?1992年，鄧小平在“南方談話”中給出了答案。他說：“可以設想，在本世紀末達到小康水平的時候，就要突出地提出和解決這個問題。到那個時候，發達地區要繼續發展，並通過多交利稅和技術轉讓等方式大力支持不發達地區。不發達地區又大都是擁有豐富資源的地區，發展潛力是很大的。”【《鄧小平文選》第3卷．第374頁。】“兩個大局”戰略構想是在改革開放新形勢下提出的，它既充分考慮我國東西部發展不平衡和當時我國生產力比較落后、國家財力有限、發展經濟的任務又十分迫切的實際，推動東部地區利用地理環境、國家政策和國外投資等方面的優勢條件優先發展起來，同時又強調等東部充分發展起來后，利用東部的人才、技術、資金以及發展經驗來發展西部，實現東西部地區協調發展，使全國人民實現共同富裕。
黨的第一代、第二代中央領導集體對西部開發和建設問題的思考與探索，雖然在具體內容上不盡相同，但是推動西部開發和建設、縮小東西部發展差距、實現東西部協調發展的大方向是一致和一貫的。黨的第三代中央領導集體正是在繼承和發展這些思考和探索經驗的基礎上作出了西部大開發的戰略決策。若尋找西部大開發的思想淵源，這些思考和探索無疑是其中很重要的部分。
20世紀90年代初黨的第三代中央領導集體對西部開發和建設問題的新思考
在黨的十三屆四中、五中全會上，黨的第二代與第三代中央領導集體順利完成過渡。在20世紀90年代初的幾年中，在鄧小平提出的“兩個大局”戰略構想的基礎上，結合當時的國內外形勢，黨的第三代中央領導集體在做好研究和部署推動東部地區進一步發展的同時，還以很大精力對支持和推動西部開發和建設問題作了新的思考，並採取了一些具體措施。
最初的思考集中體現在1991年11月29日黨的十三屆八中全會作出的《中共中央關於進一步加強農業和農村工作的決定》，以及1992年1月14日江澤民在中央民族工作會議上的講話之中。《中共中央關於進一步加強農業和農村工作的決定》指出，有計劃地扶持西部不發達地區是關系國民經濟協調發展、加強民族團結、鞏固邊疆，保障國家長治久安的大事。要按照優勢互補、經濟互利的原則，組織東部沿海地區和西部地區通過各種形式的經濟聯合，促進西部地區經濟發展，使東西部地區之間差距拉大的趨勢逐步得到緩解。《決定》還要求中央各有關部門要加強對西部地區資源的勘探和綜合開發，有計劃地安排一些大型基礎設施建設，為21世紀西部經濟更快發展打下基礎。【參見《十三大以來重要文獻選編》(下)，中央文獻出版社，1997年，第136頁。】江澤民在中央民族工作會議上的講話則對推動西部地區開發和建設的意義作了闡述。他說：“我國經濟的發展，離不開東部地區，也離不開中西部地區包括民族地區的經濟振興”，“加快中西部地區包括民族地區開發建設，已成為我國經濟發展的必然走向。生產力的合理布局和地區經濟的協調發展，對國家的現代化建設和各民族的團結進步，都具有重大意義”。【《江澤民文選》第1卷，人民出版社，2006年，第182—183頁。】這時中央在農村和民族工作中著重提到西部發展問題，雖然還尚未專門就西部開發和建設問題進行系統思考和研究，但顯然中央已經開始有意識地考慮西部開發和建設問題了。
1992年3月9日至10日，中共中央政治局召開全體會議，討論改革與發展的重大問題，強調要特別注意抓住改革和建設中牽動全局的重大問題，深入調查研究確定今后一個時期的戰略思想和政策主張【參見《人民日報》1992年3月12日。】。為貫徹這次會議的精神，8月23日至26日，國家計委在烏魯木齊召開西北地區(包括西藏自治區)經濟規劃座談會，研究在改革開放新形勢下，如何抓住有利時機，使西北地區經濟更快、更好地上一個新台階。會后，國家計委根據座談會的情況，起草了《關於西北地區經濟規劃問題的報告》，並於1993年2月11日正式上報國務院。3月12日，國務院將這一報告轉發西北各省、區(包括西藏自治區)和國務院有關部門，要求結合各地區、各部門的實際情況貫徹落實。這個報告不僅闡述了西北地區經濟在全國經濟發展中的重要地位和作用，而且確定了西北地區經濟規劃的基本思路、總體設想、發展政策，特別是確定了由國家重點支持的75個大中型基本建設項目。【參見《十四大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社，1996年，第156—163頁。】
1992年10月，黨的十四大召開。會議確立了建立社會主義市場經濟體制的目標，提出了加快改革開放、推動經濟發展和社會全面進步的十個關系全局的主要任務，其第五項任務便是充分發揮各地優勢，加快地區經濟發展，促進全國經濟布局合理化。這項任務明確要求，國家要在統籌規劃下對西部地區給予支持。【參見《江澤民文選》第1卷，人民出版社，2006年，第234頁。】
十四大以后，中央在支持和推動西部發展方面投入了更多的精力。1993年4月1日，江澤民在經濟情況通報會上，提出要把東西部地區經濟發展差距擴大和個人收入懸殊的問題，作為關系全局的重大問題加以研究和解決。6月13日至14日，江澤民在西安主持召開西北五省區經濟工作座談會，研究促進西北經濟發展問題。江澤民指出，東西部發展差距是歷史形成的，是發展中的一種經濟現象，“但這不是我們所希望的。如果重視不夠，措施不力，差距過分拉大，經濟問題就有可能引發出一些其他社會問題。因此，我們決不能掉以輕心”【江澤民：《論社會主義市場經濟》，中央文獻出版社，2006年，第94頁。】。他還指出，為了逐步縮小東西部地區的發展差距，要發揮中央和地方兩個積極性。在西北地區自力更生、艱苦奮斗的基礎上，國家要在產業結構調整、稅收、投資、人才等方面提供政策上的優惠和支持，為西部發展提供更為有利的競爭環境和發展條件。此后不久，江澤民又將關注的范圍擴大到了中南、西南地區。9月27日至29日，江澤民在廣州主持召開中南、西南十省區經濟工作座談會。他在會上既強調了對待東西部發展差距的客觀態度，又指明了縮小東西差距的方法。他說：“各地區的經濟發展不可能沒有差距。對於地區間存在的發展上的差距，要有一個全面認識和科學態度。既要看到這種差距是歷史形成的客觀存在，消除它需要一個歷史過程，不是一朝一夕可以辦到的﹔又要看到在發展過程中，這種差距是要逐步縮小的。辦法就是通過一部分人、一部分地區先富起來的帶動和促進作用，通過國家的宏觀調節和地區自身的努力，在共同發展生產力的基礎上，使這種差距逐步得到縮小，最終達到共同富裕。”【江澤民：《論社會主義市場經濟》，第137頁。】11月11日至14日黨的十四屆三中全會期間，先是李鵬在參加華北組會議時，就支持中西部發展問題作專題發言，強調國家要採取一系列措施逐步解決東西部發展不平衡問題。【參見《市場與調控——李鵬經濟日記》(中)，新華出版社、中國電力出版社，2007年，第1008—1009頁。】隨后，江澤民在中央全會上講到各地經濟發展不平衡問題時又強調指出：“國家對中西部經濟不發達地區採取積極扶持的政策”，要“立足於發揮兩個積極性：既發揮經濟發達地區的積極性，也發揮經濟不發達地區的積極性。我們在這方面的基本方針是明確的”【江澤民：《論社會主義市場經濟》，第162一163頁。】。明確這一方針是非常重要的。縮小東西部發展差距，實現東西部協調發展，畢竟是關系全局的大事，西部不發達地區要在國家的支持下努力創業，已經發展起來的東部地區也要在繼續發展自己的同時支援西部地區，當然黨和國家要從整體上進行引導和調控。
通過接連召開西北、中南、西南經濟工作座談會和中央全會，中央更全面地掌握了西部地區的實際情況，西部各省區對國家支持西部地區發展政策也有了更深入的理解，既統一了思想，又樹立了信心。接下來，江澤民和黨中央把注意力放到了東部地區。要統一東部地區對國家支持西部發展政策的認識和理解，同樣要做大量工作。
1994年6月22日至27日，江澤民到福建多個地市考察調研。6月26日下午，江澤民在聽取福建省委的工作匯報時發表重要講話。在談到正確處理沿海與內地發展的關系時，他指出：“在沿海地區相對發展得快一些的情況下，不但中央要給予支持，內地的中西部地區也要顧全大局，給予積極支持，沿海地區發達起來了，就越有實力支持內地的發展，就越能發揮帶動的作用﹔在中西部地區加快發展步伐的情況下，同樣不但中央要給予支持，沿海先發達起來的地區也要顧全大局，更多地支持中西部地區的發展，中西部地區發展起來了，又可以支持沿海地區更快更好地發展。總之，各地的發展，有先一點后一點，在同一時間內，發展的速度有快一點慢一點，不可能齊步走。但是，各個地區最終都要達到共同繁榮、共同富裕。這是我們社會主義制度的要求，是改革和發展的要求，也是維護社會穩定和鞏固國家統一的重要條件。從長遠的趨勢看，地區發展差距，總是會越來越縮小，而不會越來越擴大下去。否則，我們的社會就不可能穩定，國家就不可能長治久安。這就是我們在認識和解決沿海與內地之間以及其他地區之間的發展差距問題上，應該掌握的一些原則精神。”【《江澤民論有中國特色社會主義(專題摘編)》，中央文獻出版社，2002年，第171頁。】
1995年6月下旬，江澤民到東北三省考察。雖然這次考察的重點是國有企業改革問題，但江澤民對處理東西部地區的關系問題的思考卻沒有中斷。據當時陪同考察的時任國家計委主任曾培炎的回憶：在吉林的一天晚上，江澤民把他叫到房間裡，“作了很多重要指示，其中談到，近幾年東部地區發展比較快，人民群眾的生活有了很大改善。他擔心西部地區發展相對較慢，東部與中西部地區的差距還會繼續擴大。他說，發展市場經濟必然會有一部分人、一部分地區先富起來。但要未雨綢繆，研究一些政策，處理好先富與后富、發達地區與不發達地區的問題，逐步縮小差距，這樣才能最后實現小平同志提出的共同富裕的目標。那晚談了近兩個小時。最后他說，你把今天談的這些內容整理一下，我到長春開會的時候．聽聽大家的意見”。【曾培炎：《西部大開發決策回顧》，中共黨史出版社、新華出版社，2010年，第4頁。】6月26日，江澤民在長春主持召開東北三省國有大中型企業座談會。江澤民在會上除了談國企改革的問題，還談到在建設社會主義市場經濟新形勢下要處理好的若干重大關系，其中就包括東部地區與中西部地區的關系。
經過一段時間的考察調研和思考分析，江澤民對如何縮小東西部發展差距、處理好東部地區和中西部地區的關系問題有了更深入的認識。在此后不久召開的黨的十四屆五中全會上，江澤民系統地闡述了正確處理社會主義現代化建設中的十二個重大關系，“東部地區和中西部地區的關系”就是其中一個。他指出：“對於東部地區與中西部地區經濟發展中出現的差距擴大問題，必須認真對待，正確處理。”具體怎樣認識和處理呢?江澤民講了三條：“要用歷史的、辯証的觀點，認識和處理地區差距問題，一是要看到各個地區發展不平衡是一個長期的歷史的現象。二是要高度重視和採取有效措施正確解決地區差距問題。三是解決地區差距問題需要一個過程。應當把縮小地區差距作為一條長期堅持的重要方針。”【江澤民：《論社會主義市場經濟》，第266—267頁。】在講話中，江澤民還將解決地區發展差距，堅持區域經濟協調發展，作為以后改革和發展的一項戰略任務，並強調從“九五”計劃開始，要更加重視支持中西部地區經濟的發展，逐步加大解決地區差距繼續擴大趨勢的力度，積極朝著縮小差距的方向努力。【江澤民：《論社會主義市場經濟》，第267頁。】也正是在這次會議上通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和二○一○年遠景目標的建議》，對支持西部開發作了明確規定。
上述思考和實踐，既豐富和完善了鄧小平“兩個大局”的戰略構想，同時也為在20世紀末“突出地提出和解決”集中力量支持和推動西部開發和發展的問題，作了最初的思想准備。從這個意義上說，西部大開發的最初萌芽正是始自上述思考和實踐。
醞釀加快西部開發和發展戰略的重要開端
1995年12月21日至26日，江澤民先后到地處我國西部腹地的陝西、甘肅兩省考察。江澤民此行的主要目的，是看望和慰問遭受嚴重旱災的災民和長期堅持在西部創業的廣大干部群眾，同時了解和研究西部貧困地區群眾的生產、生活和生態環境情況。
如果說1993年江澤民主持召開幾次經濟工作座談會了解西部社會發展情況主要靠“聽”，那麼這次陝甘考察則更主要的是靠“看”。江澤民此次考察選定的幾個點多是自然條件較為惡劣、群眾生活較為貧困的地方。從陝西商州、丹鳳，到甘肅榆中、定西，一路上，他不辭辛勞，走村串戶，噓寒問暖。每到一處，他都要摸摸農民的炕頭熱不熱，看看鍋裡有沒有吃的，瞧瞧水窖裡有沒有水。特別是在定西，這裡的干旱和貧困程度是出了名的，“那裡的農民群眾是靠著積雨水窖維持全家一年的生計，為了節約用水，有些上了年紀的人很少洗臉，成了半拉‘黑人”【曾培炎：《西部大開發決策回顧》，第6頁。】。看到這些，江澤民心情沉重，他語重心長地對當地干部說：想到還有許多群眾尚未解決溫飽，還有不少地區由於自然條件惡劣經常遭受災害的侵擾，我們的各級領導干部都應“寢不安席、食不甘味”啊!【參見《人民日報》1995年12月27日。】西部地區貧困落后的現實表明，加快推動西部的開發和建設步伐已經是擺在黨和國家面前一項重大而迫切的任務。這使江澤民陷入到深深的思索當中。據當時陪同考察的曾培炎回憶，在這次考察中，江澤民好幾次與陪同考察的同志，一塊探討和追述起西部地區在歷史上如何越來越陷入荒涼和貧困的演變情況。【曾培炎：《西部大開發決策同顧》，第6頁。】
通過這次考察，江澤民對推動西部開發、縮小東西差距問題的認識更為深入也更為系統了。12月25日，在聽了甘肅負責同志的工作匯報以后，江澤民發表重要講話，其中很大的篇幅是講如何正確看待和推動西部地區的發展問題。主要包括以下三個方面內容：
第一，簡單回顧了我國西部地區的歷史變遷，並指出“要站在歷史長河的高度，來看待西部地區的發展問題”。江澤民說：陝西、甘肅以及黃河流域的其他地區，是我們中華民族的主要發祥地，也曾經是我國經濟文化比較發達的繁榮富庶之地。人們曾經稱頌這些地方是“山川林谷美，天材之利多”。但是，后來經歷“安史之亂”、五代十國時期以及宋末元初、明末清初幾次大的戰亂的破壞，加上其他社會因素和自然災害造成的生態條件的衰敗，再加上唐代以后中國政治、經濟中心逐漸向東轉移，使得從公元8世紀到20世紀40年代漫長的1200多年間，西部地區的經濟發展基本上處於衰落狀態。新中國成立后，西部地區的經濟文化面貌發生了嶄新的變化，但尚未從根本上擺脫落后的狀態。江澤民還指出了回顧和了解歷史的主要目的：閱古可知今，鑒往為開來。不了解過去，就不可能深刻地認識現在，正確地把握未來。
第二，闡述了西部地區之於國家民族的重要戰略地位。江澤民指出：總的看來，西部地區歷史文化悠久。一是作為我國的重要發祥地之一，曾經為中華民族的形成和發展，為締造輝煌的中國古代文化作出過巨大的歷史性貢獻﹔二是西部地區人民在近代以來，為實現祖國的獨立，為中國人民的解放事業也作出過巨大的歷史性貢獻﹔三是西部地區是我們多民族聚居的地區，為促進各民族之間的文化交流、和睦相處，促進民族大團結和共同進步的優良傳統的形成和發展，發揮了極其重要的歷史作用﹔四是西部地區蘊藏著各種豐富的自然資源，是我國有待全面開發的重要資源基地，也是我國下個世紀經濟全面振興的重要依托，還是我們鞏固國防的軍事戰略要地。在上述基礎上，江澤民進一步引申說：西部地區的發展在全國發展中具有舉足輕重的地位。完全可以這樣說，沒有西部地區的繁榮，就不可能實現我們整個國家的繁榮昌盛﹔沒有西部地區的社會穩定和民族團結，就不可能保持我們整個國家的社會穩定和民族團結﹔沒有西部地區的全面振興，就不可能有我們整個中華民族的振興﹔沒有西部地區的現代化，也就不可能有我們整個社會主義現代化的成功。這就是西部地區的經濟社會發展在全國的極其重要而光榮的戰略地位。
第三，明確中央對於西部地區發展的大政方針，並著重指出了加快西部發展步伐的幾點要求。江澤民指出，中央對西部地區發展的大政方針，就是到21世紀初要開始朝著逐步縮小東西部地區差距的方向前進，到21世紀50年代，西部地區同全國其他地區一樣，基本實現現代化。就如何實現這一目標，江澤民著重提出了四點要求。第一點要求是從西部地區干部群眾的角度來說的：要大力發揚艱苦創業、自力更生的精神，立足本地實際，充分發揮自身優勢，逐步加快開發步伐﹔其余三點是從中央和國家的角度說的：中央要扶助和支持西部地區發展，要引導和組織沿海及其他經濟比較發達地區積極支援西部開發和建設，還要倡導和鼓勵廣大干部、有志青年和各種人才，積極投身西部建設。
江澤民這篇講話對西部地區的開發歷史、戰略地位以及加快推動開發的措施作了初步而深入的歸納和闡述。關於這篇講話和這次考察的重要性，曾培炎評價說：“江澤民同志在這篇講話中，雖然還沒有像后來那樣使用‘西部大開發’的提法，但是應該說他的‘西部大開發’思想，經過這次考察已基本形成了。”【曾培炎：《西部大開發決策回顧》，第7頁。】
加快西部開發和發展戰略的進一步醞釀
經過1995年歲末江澤民考察陝甘兩省並作重要講話后，加快西部開發和發展問題在更多的場合更頻繁地被提及，加快西部開發和發展的戰略也由此得到進一步醞釀。
1996年“兩會”期問，江澤民在參加八屆全國人大四次會議青海代表團討論時，談到加快西部地區的發展問題。他強調指出，從“九五”開始，國家將更加重視和支持西部地區的發展，實施有利於緩解東西部地區發展差距擴大趨勢的政策，並逐步加大各項工作力度，積極朝著縮小差距的方向前進。中央這個決心已經下定了，方針已經明確了。青海省和其他西部地區，是我們的前人還沒有來得及全面開發的地區，我們今天就是要干好這些前人還沒有來得及干好的事業，要完成前人沒有完成的任務，為后人的發展打下更好的基礎。我們大家都要有這種民族的使命感和歷史的責任感，要有這種雄心壯志。【參見《人民日報》1996年3月7日。】
正是這次八屆全國人大四次會議，高票通過了《國民經濟和社會發展“九五”計劃與二。一。年遠景目標規劃綱要》，把“堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區差距”作為我國此后15年國民經濟和社會發展的重要方針之一。《綱要》還就支持西部發展提出了具體的方針政策，包括優先安排資源勘探開發和基礎設施建設項目、增加財政支持和引導國內外資金流入、加大對西部貧困地區支持力度、加強東部沿海地區與中西部地區的經濟聯合與技術合作等。【參見《十四大以來重要文獻選編(中)》，人民出版社，1997年，第1870—1871頁。】
為落實“堅持區域經濟協調發展、逐步縮小地區差距”的發展方針，1996年9月，中央召開扶貧開發工作會議，江澤民在會上重申了支持加快西部地區發展的問題。他指出，雖然改革開放以來東部地區和中西部地區經濟都取得了前所未有的發展，但是，東部和中西部的發展差距在不斷擴大。“這種趨勢發展下去，不僅不利於資源的優化配置和生產力的合理布局，而且不利於社會的穩定和國家的振興。鄧小平同志提出，讓一部分有條件的地區先發展起來，然后，在不削弱發達地區活力的前提下，先發展起來的地區支持貧困地區。黨的十四屆五中全會根據小平同志的構想，提出了堅持區域經濟協調發展，逐步縮小地區發展差距的戰略方針，決定從‘九五’開始，要更加重視支持中西部地區經濟的發展，逐步加大工作力度，積極朝著縮小地區差距的方向努力。實施這一戰略方針，必須切實解決貧困地區群眾的溫飽問題。”【參見《江澤民文選》第1卷，第550頁。】10月23日，中共中央、國務院發布《關於盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》，決定組織沿海發達省、直轄市對口幫扶西部貧困省、自治區，並指出“東西互助是促進東西部優勢互補，縮小差距，逐步實現共同富裕的重要途徑”【《十四大以來重要文獻選編(下)》，人民出版社，1999年，第2098頁。】。1997年3月11日．中共中央、國務院轉發農業部《關於我國鄉鎮企業情況和今后改革與發展意見的報告》，指出我國鄉鎮企業的發展應該走東西合作、以東帶西、以西促東、攜手共進的發展道路。這些措施不僅從政策上支持了西部地區的開發和發展，同時也豐富了加快推動西部開發和發展戰略的思路和內容。
除了資金、人才、技術等困難外，西部開發和發展還受到惡劣生態環境的制約。認真了解西部地區的生態環境狀況，特別是發掘和總結當地人民在治理和改善自然環境方面的有效經驗，是一個十分重要的課題。1997年夏，時任國務院副總理的姜春雲組織有關部門的同志到陝北地區，就防治水土流失、建設生態農業問題進行調研並撰寫調研報告，對陝北地區治理水土流失、改善生態環境的經驗進行了系統總結。江澤民、李鵬、朱镕基先后就這一報告作出批示。【參見《姜春雲調研文集(生態文明與人類發展卷)》，中央文獻出版社、新華出版社，2010年，第8—1O頁。】江澤民在批示中肯定了陝北地區的做法，並就西部地區生態環境治理提出要求：“歷史遺留下來的這種惡劣的生態環境，要靠我們發揮社會主義制度的優越性，發揚艱苦創業的精神，齊心協力地大抓植樹造林，綠化荒漠，建設生態農業去加以根本的改觀。”他滿懷信心地寫道：“經過一代一代人長期地、持續地奮斗，再造一個山川秀美的西北地區，應該是可以實現的。”【《江澤民文選》第1卷，第659—660頁。】這一批示表明，在中央看來，治理和改善西部生態環境本來就是西部開發和建設的題中應有之意。如果生態環境得不到治理和改善，西部開發和建設必然無從談起。如果在西部開發和建設過程中，生態環境沒有改善甚至進一步惡化，西部開發和建設也不算成功。
此后不久，黨的十五大召開。江澤民在大會報告中講到經濟發展戰略時強調，要“促進地區經濟合理布局和協調發展”，“要加大對中西部地區的支持力度，優先安排基礎設施和資源開發項目，逐步實行規范的財政轉移支付制度，鼓勵國內外投資者到中西部投資。進一步發展東部地區同中西部地區多種形式的聯合和合作。更加重視和積極幫助少數民族地區發展經濟。從多方面努力，逐步縮小地區發展差距”。【《江澤民文選》第2卷，人民出版社，2006年，第25頁。】
就在這個時候，一場始自東南亞國家的大規模的金融危機爆發了。危機迅速波及全球，到1997年底1998年初，金融危機對我國社會經濟的影響已經開始明顯地顯現出來，外向型經濟佔較大比重的東部沿海地區遭受的沖擊最為嚴重。為有效應對金融危機，中央果斷提出了擴大內需的方針。在這樣的背景下，加快推動資源豐富、地域廣闊的西部地區的開發和發展自然就增加了急迫感和特殊的意義。1998年2月25日至26日，黨的十五屆二中全會召開。如何正確認識和應對亞洲金融危機、保持國民經濟平穩健康發展成為會議的一個重要議題。江澤民在會上特別強調了經濟工作要著力做好的幾個方面，其中一個方面便是加快中西部地區的開發步伐。他說：“此事方針早已明確，問題是要加快實施進度。要利用當前國有工業企業正在調整和優化結構的有利時機，在進一步提高東部地區發展水平的同時，加強對中西部地區的基礎設施建設和資源開發，並加大引導外資投向中西部的力度。這樣做有利於擴大內需，進一步啟動生產資料和消費資料市場。”【《江澤民文選》第2卷，第105頁。】4月14日，中共中央、國務院聯合下發《關於進一步擴大對外開放，提高利用外資水平的若干意見》，強調要積極引導和鼓勵外資投向中西部地區，並制訂了具體的措施。5月14日，江澤民在國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議上再次提出了“要進一步研究如何加快中西部特別是西部地區的開發步伐”的問題。他指出：“廣大西部地區的開發和發展如果不加快步伐，如果那裡的經濟搞不上去，廣大群眾的購買力提不高，就會影響我們整個經濟的發展，影響我們擴大內需。現在離下個世紀中葉全國基本實現現代化，隻有五十年了，逐步加快開發西部地區，是時候了。”【江澤民：《論社會主義市場經濟》，第384—385頁。】
經過幾年的醞釀，加快西部開發和發展的戰略終於呼之欲出了。
西部大開發戰略思想的正式提出和系統闡述
1999年3月3日，江澤民在九屆全國人大二次會議和全國政協九屆二次會議的黨員負責人會上的講話中，正式提出了“西部大開發”的戰略思想。他指出：“中央已經明確了加快中西部地區開發的方針，並且把擴大國內需求作為促進經濟增長的主要措施，實行積極的財政政策，這對於加快中西部的發展是一個很好的時機。西部地區那麼大，佔全國國土面積的一半以上，但大部分處於未開發或荒漠化狀態。西部地區遲早是要大開發的，不開發，我們怎麼實現全國的現代化?中國怎麼能成為經濟強國?美國當年如果不開發西部，它能發展到今天這個樣子?”“西部地區一旦加快步伐，加大力度全面開發起來，搞水的搞水，種草的種草，栽樹的栽樹，修路的修路，開礦的開礦，搞農業的搞農業，那就可以安排成百萬成千萬的勞動力。這是我們發展的大戰略、大思路。”他在這段話的最后強調：“請大家進一步思考。這個問題，特別是有關部門要加強研究，統籌規劃，提出大開發的實施步驟、政策、辦法和組織形式等。”【曾培炎：《西部大開發決策回顧》，第8—9頁。】相比於江澤民此前歷次談到西部開發和建設問題，這次有兩個顯著特點：一是選擇全國“兩會”期間有各省區市負責同志參加的會議這樣的特定場合﹔二是在戰略、思路、開發之前都冠以“大”字。這表明，啟動西部大開發即將提到黨和國家的議事日程。
按照江澤民“有關部門要加強研究”的指示，1999年4月，國家計委先后召開了四個座談會，主要圍繞西部大開發的必要性、可行性以及西部大開發的目標、任務、方式、政策等問題，分別聽取相關部門、地方、專家的意見。據此，國家計委又進行了進一步的研究，最后形成了四點意見。一是我國要在21世紀中葉實現第三步戰略目標，沒有西部地區的發展是不可能的。隻要有條件，就要盡早加快西部地區發展。二是在有效需求不足的新形勢下，抓住時機，實施西部大開發，對於整個國民經濟的持續快速健康發展具有重要意義。西部發展潛力很大，隻要策略對頭，方法得當，開發西部不會成為國家的包袱。三是如果東西部地區發展長期不平衡，就會影響全國發展。經濟問題也可能擴展到政治和社會層面，容易引發各種矛盾，影響社會穩定、民族團結和國家安全。四是西部地區生態環境加劇惡化，如果現在還不採取科學的應對措施，使生態環境惡化趨勢得到有效遏制並逐漸改善，可持續發展就會落空。從綜合國力來講，我國已經具備了開發西部的條件。【參見曾培炎：《西部大開發決策回顧》，第10頁。】
通過長期的調研和思考，江澤民關於西部大開發的戰略思想逐漸豐富和完善。6月，江澤民接連在幾個場合闡述西部大開發思想。
6月9日，江澤民在中央扶貧開發工作會議上談及西部大開發問題。他先是結合擴大內需的方針強調西部大開發的意義說：“有兩億多人口的西部地區，農民剛剛實現低水平的溫飽。如果他們的收入和消費水平進一步提高，就會成為擴大內需很大的拉動力量。廣大西部地區交通、通信、電力、水利等基礎設施建設也有很大的需求。加大中西部地區扶貧開發的力度，不僅可以解決貧困人口的溫飽問題，而且對於擴大內需、促進全國經濟的發展也是至關重要的。”【江澤民：《論社會主義市場經濟》，第452頁。】接著他再次重申鄧小平提出的“兩個大局”的重要戰略構想。經過20多年的改革開放，到世紀之交，我國總體經濟實力顯著提高，全國人民生活總體上已達到小康水平，但東西部地區發展差距較大，西部地區發展明顯滯后。此時，國家有能力也很有必要把解決“另一個大局”即加快西部發展的問題提上日程。因此，江澤民迫切地指出：“加快中西部地區發展步伐的條件已經具備，時機已經成熟。如果我們看不到這些條件，不抓住這個時機，不把該做的事情努力做好，就會犯歷史性的錯誤。在繼續加快東部沿海地區發展的同時，必須不失時機地加快中西部地區的發展。從現在起，這要作為黨和國家一項重大的戰略任務，擺到更加突出的位置。”【江澤民：《論社會主義市場經濟》，第457頁。】
6月17日，江澤民在西北五省區國有企業改革和發展座談會上更加系統地闡述了西部大開發的戰略構想。他明確指出：“我們正處在世紀之交，應該向全黨全國人民明確提出，必須不失時機地加快中西部地區發展，特別是要抓緊研究實施西部地區大開發。”【《江澤民文選》第2卷，第341頁。】關於西部大開發的戰略意義，他站在實現現代化和振興中華的高度深刻地指出：“實施西部大開發，是一項振興中華的宏偉戰略任務。實現了這個宏圖大略，其經濟、文化、政治、軍事、社會的深遠意義，是難以估量的。全黨同志和全國上下必須提高和統一認識。沒有西部地區的穩定就沒有全國的穩定，沒有西部地區的小康就沒有全國的小康，沒有西部地區的現代化就不能說實現了全國的現代化。”【《江澤民文選》第2卷，第344頁。】江澤民特地講到，這次西部開發之所以用一個“大”字，主要是說明，“不是小打小鬧，而是在過去發展的基礎上經過周密規劃和精心組織，邁開更大的開發步伐，形成全面推進的新局面”【《江澤民文選》第2卷，第342頁。】。江澤民還講到了改革開放以后中央重視支持西部開發和建設的情況、世界其他國家採取措施縮小地區發展差距的情況、實施西部大開發的時機和條件、在市場經濟條件下推動西部大開發的主要思路和對策等等。最后，江澤民指出，“加快開發西部地區是一個巨大的系統工程，也是一項空前艱難的歷史任務。既要有緊迫感，抓緊研究方案、步驟和政策措施，又要做好長期奮斗的思想准備”，“我們要下決心通過幾十年乃至整個下世紀的艱苦努力，建設一個經濟繁榮、社會進步、生活安定、民族團結、山川秀美的西部地區”。【《江澤民文選》第2卷，第345、346頁。】
6月26日，江澤民在華東七省市國有企業改革和發展座談會上又一次談到西部大開發問題。這一次，他主要談了西部開發與東部發展的關系。他指出：“強調加快開發西部地區和東部地區對西部地區的支持，決不是說東部地區不要繼續加快發展。隻有東部地區更好地發展，才能更有力地支持西部地區發展。”“無論是東部還是中西部，都要適應市場的要求，強化優勢互補意識，胸懷全局，量力而行。西部地區的開發搞上去了，資源優勢充分發揮了，潛在的市場變為現實的市場，也會有力地促進東部地區經濟社會發展。隻有謀求中華民族共同發展的大局，才能實現各地經濟的快速和協調發展。”【《江澤民論有中國特色社會主義(專題摘編)》，第174頁。】
通過不斷思考和反復闡述，江澤民關於西部大開發的戰略思想已經比較清晰和系統了。
西部大開發戰略決策的正式作出和部署實施
1999年9月19日至22日，黨的十五屆四中全會召開。會議通過了《中共中央關於國有企業改革和發展若干重大問題的決定》，其中明確提出：“國家要實施西部大開發戰略。”【《十五大以來重要文獻選編》(中)，人民出版社，2001年，第1009頁。】這是黨和國家的文件中首次明確提到“實施西部大開發戰略”。這表明，由江澤民提出的西部大開發戰略構想已經上升到黨和國家的決策層面，正式提上黨和國家的議事日程。研究西部大開發戰略的具體實施方案成為一個重大課題。
按照中央的要求，10月上旬，國家計委召開“十五”規劃西部開發研討會，討論加快西部大開發的思路、目標、政策措施等。其后不久，時任國務院總理的朱镕基到甘肅、青海、寧夏就西部大開發問題進行調研。他強調，加快西部地區發展是鄧小平同志關於我國現代化建設戰略思想的重要組成部分，是促進各地區共同繁榮、共同富裕的必然要求，我們一定要站在現代化建設全局和長遠發展的高度，統一思想認識，不失時機地實施西部大開發戰略。【參見《人民日報》1999年11月1日。】從西部調研回來后，朱镕基於11月5日主持召開國務院第52次總理辦公會議，聽取了國家計委關於西部開發研討會情況和西部大開發初步設想的匯報。
此后，江澤民分別於11月11日和12月30日主持召開中央政治局常委會和中央政治局會議，專門聽取國家計委關於實施西部大開發戰略初步設想的匯報。會上，中央領導同志對如何實施西部大開發戰略提出了許多重要的指導性意見。李鵬說：這是個大事，西部開發范圍的劃定不能完全按地理界限來考慮，要與各地經濟發展水平相結合。在開發中，要注意解決好西部的資源優勢變成經濟優勢等問題。朱镕基說，西部大開發是一項長期任務，也是系統工程。退耕還林是一舉多得的事，可以在條件好的地方先搞試點。資金要向西部傾斜，重點用在基礎設施建設上，把發展的基礎打牢。李瑞環說：我完全贊成西部大開發，這件事不簡單，要看到它的長期性，在開發實施中要重視解決好水的問題。胡錦濤說：西部大開發意義重大，關系到經濟社會發展全局，關系到國家長治久安。他還結合在西部地區工作的經歷說，退耕還林還草的方式是受歡迎的，西部地區有那麼多坡耕地，具體到每個縣和鄉是不一樣的，在實施過程中要因地制宜。【參見曾培炎：《西部大開發決策回顧》，第15—16頁。】之后國家計委根據這些意見對實施西部大開發戰略的初步設想進行修改和完善。
除了專門召開會議討論西部大開發問題外，江澤民還在11月中旬召開的中央經濟工作會議上再次著重講到了西部大開發問題。他高度評價鄧小平提出的“兩個大局”的思想，認為它符合我國經濟發展的客觀進程和各地區生產力的實際狀況，是富有遠見的戰略思想。他強調：“現在研究實施西部大開發戰略，條件基本具備，時機已經成熟。實施這個戰略是黨中央總攬全局、面向新世紀作出的重大決策。”“不失時機地實施西部大開發戰略，直接關系到擴大內需、促進經濟增長，關系到民族團結、社會穩定和邊防鞏固，關系到東西部協調發展和最終實現共同富裕，具有重要的現實意義和深遠的歷史意義。”【《江澤民文選》第2卷，第436—437頁。】
在中央的積極倡導和大力推動下，實施西部大開發的政策氛圍越來越濃厚，實施西部大開發的初步設想也在不斷完善。2000年1月13日，中共中央、國務院印發通知，全文轉發國家計委《關於實施西部大開發戰略初步設想的匯報》。這一文件全面闡述了西部大開發的重大意義、指導思想、重點任務、政策措施，成為指導西部大開發的綱領性文件。三天后，國務院印發《關於成立國務院西部地區開發領導小組的決定》。國務院總理朱镕基親任組長。1月19日至22日，國務院西部地區開發領導小組召開西部地區開發會議，學習黨中央關於實施西部大開發戰略的重要決策和指示精神，統一思想，提高認識，研究加快西部地區發展的基本思路和戰略任務。會議強調，各部門、各地區要站在我國現代化建設全局和戰略的高度，把思想和行動統一到黨中央的重大決策上來，不失時機地推進西部大開發戰略。【參見《人民日報》2000年1月24日。】至此，實施西部大開發戰略終於拉開了帷幕。
通過以上梳理和歸納，至少可以說明如下兩點：
第一，西部大開發不是在世紀之交一下子突然提出來的，而是經歷了長期而充分的醞釀提出和決策實施過程。從20世紀90年代初對推動西部開發和建設問題的新思考到世紀之交中央正式作出西部大開發的戰略決策並開始部署實施，前后歷經10年。10年問，以江澤民為核心的黨的第三代領導集體在鄧小平提出的“兩個大局”思想的基礎上，結合國內國際局勢的變化，對加快西部開發問題大量開展調查研究，廣泛聽取各方面意見，不懈求索，充分醞釀，在條件具備、時機成熟時，不失時機地作出西部大開發的戰略決策並迅速部署實施。這個過程印証了這樣一個道理：任何正確決策的作出，都不可能一蹴而就，都必然要經過一個充分醞釀、反復論証，並結合實踐不斷完善的過程。
第二，西部大開發不是權宜之計，而是我國經濟社會發展的一項重大戰略，應當長期實行下去。東西部發展不平衡既是我國經濟社會發展中的一個基本事實，也是影響和限制我國經濟社會發展的一個客觀問題。不失時機地實施西部大開發，推動和加快西部地區發展步伐，是一項宏偉的戰略任務。提出並集中力量實現這一戰略任務，對於我國的現代化建設全局和長遠發展具有難以估量的深遠意義。正是從這樣的戰略高度出發，黨的第三代中央領導集體繼承了前兩代領導集體的探索成果，無論世界風雲如何變幻，都始終一心一意謀發展，特別是注意把加快西部發展、縮小東西部發展差距作為經濟社會發展的一條重要紅線，最終在世紀之交正式作出了西部大開發的戰略決策。同時，西部地區發展落后的局面是歷史形成的客觀存在，改變這種情況不是一朝一夕可以辦得到的，需要幾代人長期不懈的奮斗。因此，西部大開發是一項長期的艱巨的歷史任務，應當連續地長期地實行下去。
10年過去了，西部大開發的成效已經開始顯現，西部地區的面貌有了很多新鮮的變化。可以說，西部大開發取得了一個良好的開局，實踐已經証明了西部大開發戰略決策的英明與正確。
(本文作者 中共中央文獻研究室助理研究員 北京100017)
（來源：《中共黨史研究》2011年第3期）