走向決策統一：英國的協同政府改革

20世紀70年代末，隨著新公共管理運動在西方國家的興起，企業管理理念被引入到公共部門，分權式管理對原有的高度集中的等級組織結構形成了沖擊，公共行政效率得到了有效提高。新公共管理運動在引入競爭機制的同時，卻忽視了部門之間的協作，帶來了公共服務碎片化的困境。這種碎片化困境主要體現在以下方面：部門之間缺乏溝通，部門在對公眾訴求做出反應時各自為政﹔公共服務項目之間存在沖突，不同部門的政策目標不相統一，或者是盡管政策目標一致，但是政策執行卻相互拆台，公職人員對公共政策的執行更多考慮的是部門利益而非政府的整體利益﹔公共服務項目之間存在重復，不同部門提供了相似的公共產品致使行政成本上升。碎片化的制度結構和缺乏合作的決策機制使協作性、整體性的公共行政和公共決策舉步維艱，對公共服務的質量與效率產生了不利影響。

英國也陷入了同樣的碎片化管理困境，各個部門共同改善公共服務變得困難重重。1997年，布萊爾出任英國首相。為應對公共服務分裂化、政府機構人員膨脹、經濟低迷、信息技術發展等多重挑戰，政府正式啟動了協同政府改革。

公共決策的統一與完善

為推動協同政府改革，英國發布了《現代化政府白皮書》，旨在為英國建設以協同政府為主題的現代化政府提供新的戰略框架。應當說，英國政府試圖要解決的問題是多重的，例如要實現政府跨部門合作、重新定位政府部門的職能、整合公共管理的流程、更加便捷地為公眾提供公共服務等等。要實現上述目標，協同政府改革給出了一條清晰的路線圖，那就是將公共決策的統一與完善作為改革的首要目標。協同政府理念的基本觀點是：碎片化管理的困境無法通過相互分割的政府部門來實現，也不能依靠設立新的“超級部門”，唯一可行的方法就是圍繞統一、特定的政策目標，在不打破部門界線的情況下進行部門之間的協作。為了促進公共決策統一，布萊爾政府採取了以下措施。

重組組織機構，界定政府各部門的職能和權限。隨著協同政府改革的深入，英國政府將一些功能相同或相似的部門進行重組。同時，政府加大與第三部門的合作，建立了一些以社區為基礎的機構。英國政府認為，要提供高質量的公共服務、使公共決策具有統一性和戰略性，前提就是要對各部門的職能有明確的定位。為達到這一目標，英國對各部門的戰略管理提出建議，強調各部門都需要圍繞協作的項目進行重組，將公共決策和政策執行統一起來，提供整合的公共服務。

成立綜合性決策機構。英國政府成立了若干促進各部門合作的跨部門組織，這些新成立的組織中具有戰略決策性質的佔到很大比例。綜合性機構直屬首相辦公室或內閣辦公室，主要處理跨部門的公共事務，提供需要部門之間協作的統一決策。例如，1997年12月英國政府設立社會排斥工作組，這一跨部門的綜合機構隸屬於內閣辦公廳，直接向內閣辦公廳主任和下院秘書長負責，主要功能是制定跨部門的協同政策來解決貧困和社會排斥問題。與社會排斥工作組相類似，英國政府還先后成立了婦女中心、政策中心、績效與創新小組等綜合機構，以促進政府的決策統一。

為各部門設立績效目標體系。英國財政部在1998年公布的《全面開支評議》白皮書中提出了公共服務協議框架，具體做法是財政部與其他政府部門簽訂公共服務協議，對各部門約定以效率和效益為標准的績效目標，並與財政投入相挂鉤。通過簽訂公共服務協議，各部門有了更加清晰的績效目標，各部門的戰略方向與政府的戰略方向更加統一，各部門的目標設定也具有了一致性。

協作的公共決策體系

除了加強部門之間的協作，英國政府還通過建立更加開放的協作機制來提高公共決策的質量。

注重與私企、智庫的合作。英國政府在設立綜合性機構外還設立了一些特別委員會，職能類似於綜合性機構，但並非常設機構。特別委員會一般是為了某一類特殊的政策問題而設立，目的是為政策制定進行各方意見咨詢，其成員有的來自公共部門，有的來自私人部門、非營利組織、研究團體等。

在地方治理中引入協作機制。英國政府強化地方政府的功能，促使地方政府提高政策制定和政策執行的能力。2001年英國出台“地方戰略伙伴”計劃，強調在地方層次將政府、私人部門、社區等不同部門聯合起來，盡量消除各地方治理主體之間的界限，以形成更加協同的治理模式。

開展公眾咨詢。英國成立了數量眾多的“公民咨詢團體”，為公眾提供參與公共事務的機會。特別在地方政府層面，大量地方政府咨詢團的建立使公眾參與成為協同政府改革的重要組成部分，地方政府能夠更好地利用當地的智力資源來提高政策質量。

廣泛應用信息技術。信息技術不僅可以用於收集、分析資料，還可以運用在政策制定的交流過程中。通過信息技術來建立政策討論支持系統、會議管理系統等技術支撐體系，英國得以更便捷地進行部門決策的協同。

協同政府改革的特點

繼英國協同政府改革后，類似的改革迅速在西方國家展開。例如，新西蘭、澳大利亞提出建設整體政府的目標，美國、加拿大的地方政府也進行了相似的改革。協同政府作為一種政府改革實踐，也成為了公共管理領域的重要理論，並發展出協作性公共管理、整體政府、網絡化治理等新理念。英國的協同政府改革作為世界范圍內跨部門協作的典型案例，其改革脈絡極其鮮明，成效也頗為顯著。

將決策統一放在最重要位置。要消解部門分割的碎片化管理困境，可以採取的途徑有許多種，比如組織重構、預算整合、政策目標分享、信息共享等等，這些途徑都是進行協同的有效方式。英國的協同政府改革緊緊抓住決策統一這一核心目標，以促進公共決策的統一與完善來統籌改革的各項具體措施，使改革具有了極強的目標導向和可操作性，使各部門在制定和執行統一的公共政策的過程中加深了相互間的協調和妥協。

構建了三個層次的協同體系。協同政府旨在消除部門主義的弊端，注重政府間的整體性運作，是促進政府從破碎走向整合的管理模式。為了給公眾提供統一的公共政策和無縫隙的公共服務，協同政府改革形成了三個層次的協同體系。一是政府組織的功能協同，整合了功能相似的部門，成立了綜合性機構來進行統一決策﹔二是不同治理層級的協同，通過加強地方政府協同治理的能力，整合了部分中央與地方機構，建立了中央與地方之間的協同機制﹔三是公私部門的協同，政府與市場、社會有了更多的關聯，公私合作得到了有效促進。

強調政府的主導作用。新公共管理運動強調政府的作用是掌舵而不是劃槳，而協同政府改革則在一定程度上主張政府的回歸。英國的協同政府改革建立了多種合作模式，但這些合作具有一個共同點，那就是它們都是由政府提議和推動的。此外，為了改善公共政策的提供，英國運用了很多制度化的方法來加強首相權威與核心部門能力，中央的權威由此得到提升。中央權威的提升能夠更有力地保障中央協調各部門的能力，使中央的政策議程不易被部門主義所削弱。

建立了開放的決策體系。通過重構政府組織、加強政府與私人部門的合作、加強政策制定的公眾參與，英國的協同理念顯現出開放、包容、多元的特點。隨著公共事務聯系的廣泛性不斷增強，地區間、組織間、部門間的相互依賴也在不斷增強。打破科層制的嚴格界限，根據現實情況不斷開發新的協作模式，是處理復雜公共事務的有效途徑。

當然，英國的協同政府改革還存在一些難以避免的問題，比如政策執行的碎片化、過多的績效目標帶來的繁冗的官僚程序、地方政府自主權的不足等等。但總體看來，協同政府已成為西方政府改革的一種國際性思潮和新趨向，促進了西方政府從新公共管理運動向后新公共管理改革的轉向。