發達國家支持型社會組織發展的現狀、特點及啟示

與操作型社會組織相對應，支持型社會組織是指“不直接服務於目標人群，而是以提供活動經費、公益需求信息、能力培訓、政策咨詢等方式服務於另一些中小型社會組織、草根社會組織的一類組織”。國外一般將其冠以橋梁組織、社團聯盟、志願組織聯合會、非營利部門聯盟、NPO支持中心、傘形組織等名稱，國內常被人提及的公益組織孵化器、樞紐型社會組織、社會組織服務中心等都屬於支持型社會組織的范疇。盡管近年來支持型社會組織作為一種新的社會組織形態在我國出現、並逐漸發展成為社會組織領域的一支新興力量，但目前我國的該類組織仍處於供不應求的地步。反觀之，發達國家支持型社會組織經過較長時間的發展，已形成數量繁多、類型多樣的態勢，並在實現社會自治、推進第三部門發展等方面發揮著重要作用。分析發達國家支持型社會組織的發展現狀及特點，對促進我國該類組織的發展及其作用發揮具有重要借鑒意義。

一、發達國家支持型社會組織發展的現狀

(一)英國。

英國的志願傳統較為悠久，志願組織數量多、發展快、相對比較成熟。蓬勃發展的志願組織在英國的經濟、政治和社會生活中扮演了重要角色。英國的支持型社會組織包括兩種類型，一種是獨立型，它是為提供某種特殊服務而結合在一起的，會員同質性相當高﹔另一種是綜合型，主要是把各種不同的服務整合在一起，范圍很廣，會員性質也各異。其中，志願服務理事會(CVS)等中介網絡或者志願組織聯合會(CVO)等全國性機構是典型代表。在聯邦制下，“英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭都分別成立了自己的大型傘形組織，對志願組織進行管理和服務”。英格蘭有全國志願組織聯合會(NCVO)，蘇格蘭也有志願組織聯合會(SCVO)，威爾士和北愛爾蘭則建立了志願行動理事會，即威爾士志願行動理事會(WCVA)和北愛爾蘭志願行動理事會(NICVA)。這四個國家層面的傘形組織是姊妹組織，具有類似的組織結構和功能，其中，影響力最大的是英格蘭的全國支援組織聯合會，其影響范圍涉及整個歐洲。

(二)美國。

美國的支持型社會組織可劃分為四大類：一是具有綜合代表性的組織，該類組織的宗旨和活動貫穿整個非營利部門，能夠代表社會組織的共同要求，反映它們的呼聲。美國這種具有代表性的支持型社會組織主要有“獨立部門組織”(IS)、非營利組織全國委員會(NCN)、基金會理事會(COF)等。二是“看門狗組織”，該類組織是對非營利組織的行為進行監督和專業評估的獨立民間組織。被非營利組織公認的最重要的“看門狗組織”主要有責任慈善全國委員會(NCRP)、商業信用局明智捐贈聯盟(BBB)、“慈善導航”(CN)、“慈善瞭望”(CW)等。三是數據庫機構，該類組織的基本功能是向草根和操作型社會組織及公眾提供相關信息，包括年度報表等。最重要的非營利組織數據庫有“指引星”(GS)數據庫、基金會中心(FC)、全國慈善統計中心(NCCS)等。四是行業和區域的傘形非營利組織。在貿易、工商業、農業、環境、法律、公共管理、科學、技術、教育、文化及政府事務等領域中，美國約有2萬個全國性的會員制非營利社團(協會、學會或社團)。美國36個州一級行政區域(習慣上包括首都哥倫比亞特區)和許多較大的地方行政區域(縣、市)都成立了本區域的非營利傘形組織，如明尼蘇達州非營利組織委員會(MCN)、紐約市非營利組織協調委員會(NPCC)、硅谷非營利組織委員會(SVCN)等。

(三)法國。

法國的社團組織不但種類繁多，涉及的活動領域范疇廣泛，其規模大小也不一。同一類別、性質或范疇相近的社團組織還會在市鎮、省、大區(區域)、全國，甚至是歐洲等層面上結成不同類型的聯合會、聯盟等，形成了一個聯系密切的網絡體系。這一網絡體系可以用“社團組織——地方聯盟——全國聯盟”模式來概括。社團組織通常會依照其宗旨、政治傾向或親緣、活動領域與業務范疇及社會身份或地位的不同聚合起來，以便能夠採取一些集體性的活動。據統計，有56%的社團組織還以社團本身的身份加入一定的社團聯盟或社團網絡。此外，法國的社團組織與歐盟層面上涉及社團事務的相關機構聯系與合作也比較多，如歐洲經濟和社會委員會、歐盟委員會、歐洲議會等。除眾多的社團組織及其聯盟外，法國還有很多專門從事社團組織事務協調的機構，如法國社團理事會(CPCA)等，這類機構也是支持型社會組織。

(四)日本。

在日本，為NPO組織的發展提供支持和服務的NPO支持中心遍布全國。日本第一家NPO支援中心成立於1993年，當時被稱為“NPO促進論壇”，是日本第一家支持型組織。1996年，該組織更名為“NPO支持中心”，並組建成立“日本支持中心網絡委員會”。20世紀90年代中期以來，日本市民一直在努力建立當地的NPO支持中心，其使命在於加強社區NPO的能力。如今，日本的NPO支持中心數量是全世界最多的，已有300家左右，基本形成了覆蓋日本全國的NPO支持網絡。以提供服務與組織活動范圍為分類標准，可將日本的NPO支持中心分為全國性NPO支持中心與地方性NPO支持中心兩類﹔以組織形態與運作模式為分類標准，可將日本的NPO支持中心分為行政主導型、市民(或市民團體)主導型、由社會福利協議會在原有支持中心基礎上改組成立型三類，前兩類居多，尤其是行政主導型的支持中心佔比達70%以上。行政主導型NPO支持中心包括三種類型：“一是政府直接經營型，即政府組建，政府經營，工作人員身份為公務人員﹔二是政府向市民委托型，即政府組建，由市民組成的經營委員會經營，工作人員身份也是公務人員﹔三是政府向民間團體委托型，即政府組建，交給具有獨立法人資格的民間團體經營”。

二、發達國家支持型社會組織發展的特點

發達國家支持型社會組織發展過程中呈現如下顯著特點。

(一)傘形的組織聯盟。

發達國家的社會組織通過結成傘形組織聯盟來發展能力、形成合力、抵御風險。英國NCVO是典型的傘形組織，它依靠“自下而上的層層聯合組建起來，NCVO下面又有很多不同的聯盟，比如兒童照顧聯盟、老人照顧聯盟等等，再其下才是個別機構。這些個別機構自身規模很小，但是由於龐大的會員體系，許多會員本身又是傘形組織，從而形成葡萄串一樣的結構”。美國獨立部門組織是大約600家非營利組織、私立基金會和大企業慈善捐贈項目的集合體與共同論壇。非營利組織全國委員會是美國最大的非營利組織聯盟機構，目前代表著36個州的非營利組織協會，以及由2.5萬家非營利機構組織的網絡。基金會理事會已發展成為美國最大的有各種基金會和提供慈善資助的組織參加的會員制協會，目前該組織約有會員2000家，其中包括社區基金會、公司基金會、家庭慈善基金、獨立基金會以及在海外從事慈善活動的國際型私立基金會。法國數量龐大的社團組織按其功能分類結成聯合體，聯合體與聯合體之間再形成聯合會，進而形成“傘狀結構”。例如，法國社團理事會(CPCA)集合了16家全國性的社團組織協調機構，代表著近700家社團聯盟，60萬余家社團組織。實際上CPCA本身還是其他一些社團組織或機構的會員，如企業與經濟體理事會。法國團結、救援和發展組織聯合會也是一個非常典型的聯合會，該組織“是法國NGO協調組織，有近130名會員，由一個來自不同團體的代表組成的理事會領導”。

(二)多元的資金來源。

資金是支持型社會組織有效運行的前提條件，是實現組織使命和目標的根本保証。資金缺乏是包括支持型社會組織在內的所有社會組織面臨的一個相當普遍和非常嚴峻的問題。面對資金短缺的挑戰，發達國家的支持型社會組織積極採取了多種措施克服困難。首先是大力開展宣傳及公眾教育活動，宣傳其工作的重要性，多渠道吸引資金。除基金會之外，也積極向個人尋求資金支持，並向政府進行游說爭取撥款，尋求建立制度化的資金來源渠道﹔此外還通過提供特殊化的服務來吸引會員，增加會費收入，如美國基金會理事會向會員組織優先提供法律咨詢、培訓課程、年會以及專門化的信息等，非會員組織如果想利用這些服務，通常需支付比會員高得多的價格。美國非營利組織全國委員會(NCN)每年的資金來源主要由四個部分組成：撥款和捐款、繳納會費、收費服務、其他收入，其中撥款和捐款是該組織最大的資金來源。NCN 2009年的財務報告顯示，“該年度以上四類收入來源的佔比分別為83%、13%、3%及1%”。“在2004/2005年度以前，英國NCVO的收入主要包括戰略性內部補貼、會員費用、通過慈善救助基金提供的捐贈、遺產、自營收入、項目補貼資金及其他收入，而從2005/2006年開始，其收入來源結構發生了一些變化，主要包括投資收入、會員費用、通過慈善救助基金提供的捐贈、主要的政府補貼、集成收入、自營收入、項目補貼資金及其他志願性收入”。日本的NPO援助中心的收入則主要包括會費、募集資金、支援資金、自主事業收入、受托事業收入、前年度轉結等。

(三)完善的治理結構。

完善的治理結構是社會組織正常運作的前提，是其具有活力和生命力的重要要求。發達國家支持型社會組織能發揮強大的支持功能，關鍵在於其治理結構的完善。如英國NCVO的決策和執行分別由理事會和行政官員負責。理事會由主席、榮譽官員、理事、監事組成。負責具體運作管理的行政官員主要由首席行政官、副首席行政官、企業主管、計劃和資源主管、公共政策主管構成，且分工明確。其中，“首席行政官負責全部運作管理﹔副首席行政官員組織能力建設﹔企業主管負責創收，招募會員組織，提供使志願和社區部門受益的新產品和服務﹔計劃和資源主管負責組織的計劃和財務管理，提供內部服務，支持組織的治理﹔公共政策主管負責代表會員組織以及其他政府、媒體、利益相關者等內部的志願部門”。2007年，NCVO還成立了一個由選舉產生的、能代表廣大會員組織的代表大會，這個代表大會作為一個論壇幫助理事會提高治理水平。法國社團理事會(CPCA)內部有三個重要機構，以確保其正常運作：全體成員大會、理事會和執行委員會。全體成員大會每年舉行一次，有時也會組織臨時性特別大會。大會確定CPCA主要工作方向，討論工作報告，並對財務情況進行審計。理事會由每個成員機構的代表組成，按其章程，理事會每年至少舉行3次會議，但實際上每月舉行一次會議，理事會負責CPCA團體管理，理事會主席每屆任期為2年。執行委員會由理事會任命，具體負責CPCA運行的一些事務性工作，如日常行政管理與經費問題、公民對話、參與宣傳等工作。執行委員會每月開一次會議。

(四)強大的支持功能。

發達國家支持型社會組織為本國社會組織提升服務能力、完善組織結構、提高治理績效提供強大支持。如英國NCVO的主要功能是為會員組織提供咨詢、顧問等服務。具體而言，NCVO為會員組織提供的服務和支持主要包括：“一是為志願和社區部門在眾多問題上提供建議、信息和教育、培訓﹔二是開展部門研究和分析﹔三是通過征求志願和社區部門的意見來對主要問題提出政策性思考﹔四是發展和開展活動，對能夠使得整個部門受益的政策和實踐施加影響”。這些支持均推動了英國的志願者參與實踐，增強了志願組織的發展能力。在美國，“獨立部門組織”與聯邦政府有著高層聯系，多年來一直充當著美國民間組織“精英群體”的“傳聲筒”和“牽頭人”。非營利組織全國委員會的宗旨是“通過各州乃至全國的組織網絡，提供非營利慈善組織的關鍵作用、能力和聲音”，為實現建設一個“可持續、有效率的非營利部門”的目標，該委員會除了開展許多調查研究項目外，還在指導、培訓和服務各地非營利組織方面做了大量工作，包括提供豐富的關於如何強化內部治理的專業信息和資料。基金會理事會則通過各種富有創意的辦法為改善治理向會員機構提供了豐富的專業信息和服務。日本眾多NPO支持中心的主要業務范圍是為NPO法人提供各種日常支援活動。在此基礎上，一些規模較大的支持中心還提供更為全面的支持服務，包括“提供咨詢、提供信息、幫助社會組織培訓工作人員、活動中介及政策建議”。

三、發達國家支持型社會組織發展的啟示

目前中國的支持型社會組織發展才剛剛起步，隻有極少數支持型社會組織為非營利部門提供支持。發達國家支持型社會組織發展為我國該類組織的發展及其作用發揮提供了一定的啟示。

(一)轉變政府監管社會組織的方式。

為節約政府監管社會組織的成本，提升監管效果，發達國家相關政府的普遍做法是重點監管數量較少的支持型社會組織，其他小型社會組織的管理則更多地依靠理事會的自律管理、公共監督以及支持型社會組織的間接管理。近年來國內社會組織的爆炸性增長對政府的監管能力形成了重要考驗，而支持型社會組織可以承接本來由政府獨自承擔的社會組織監管等職能，做到“以社管社”。支持型社會組織對轉變政府監管社會組織的方式具有相當顯著的作用，例如，在舊的管理模式下，相當多草根社會組織因找不到業務主管單位而難以注冊，且業務主管單位的監管負擔沉重，極易出現監管缺位等問題，而作為政府職能轉變之產物的綜合管理類支持型社會組織在被賦予一定的監管職責之后，可以有效解決以上問題，且能對本行業或本系統的社會組織的發展起到引領和規范作用﹔原來由政府承擔的對社會組織進行等級評估或者項目評估與認定等職能可以交由智力支持型社會組織完成﹔原來由政府承擔的社會組織咨詢與培訓等職能則可以交由能力建設類支持型社會組織完成﹔政府也可以與資金資助類支持型社會組織合作，讓草根社會組織得到政府財政資金和社會公益資金的扶持﹔同時還可以依靠信息類支持型社會組織推進社會組織的信息披露、組織自律以及行業交流。

可見，支持型社會組織的興起與發展有利於政府職能的進一步轉變，實現政府向社會分權，從政府直接管理向社會自主管理的轉變。政府不再需要對所有社會組織進行全面監管，而應突出重點，以對支持型社會組織的監管為抓手。在近年各地方政府的實踐中，“構建樞紐型社會組織工作體系”是這一理念的典型實踐，其主要做法是在性質、類別與領域相同的社會組織中組建較大的聯合型組織，並通過這種聯合型組織對眾多分散的中小型社會組織進行整合、聯系與服務，以此構建一個系統的、有機的組織網絡。在社會管理創新背景下，要實現對社會的組織化管理，支持型社會組織應該也可以成為政府實現社會整合的重要工具。未來，政府需進一步轉變理念，充分發揮支持型社會組織的功能，借助支持型社會組織來監管中小社會組織，提高監管的專業化水准和瞄准性，以達到事半功倍的效果。

(二)創新草根社會組織培育機制。

發達國家的非營利事業，很大程度上得益於其完整而成熟的公益產業鏈。在這條產業鏈中，除了直接進行項目運作的操作型社會組織外，還包括為操作型社會組織提供全面支持和服務的支持型社會組織。美、英、法、日等國支持型社會組織類型廣泛，治理結構完善，支持功能強大，很好地滿足了操作型社會組織發展中對資金、信息、能力等的多種需要。在轉型期的中國，社會組織是社會建設的基礎與重要力量，政府強烈希望社會組織得以充分發展，以便承接其轉移給社會的民生保障、社會公益等服務職能。同時，大量草根社會組織自身的發展也亟須專業的培育指導和引領。可見，有效推進社會建設必須大力培育發展社會組織，如何滿足社會建設進程中對社會組織的強勁需求，更好地培育和扶持更多的社會組織，成為各級政府亟須解決的一道難題。事實上，政社分開、政府職能轉移、政府購買服務、公益招投標和公益創投、資金扶持、憑單制、社會組織孵化、稅收優惠等政策工具，都是加強對社會組織的培育與扶持的重要手段。

但是，僅憑政府力量是難以勝任復雜的社會組織培育扶持工作的，政府是培育扶持草根社會組織的責任主體，但不是唯一主體。培育扶持草根社會組織既要合理配置公共資源，也要有效動員和調動社會資源﹔既要有對草根社會組織的成長、項目實施、人才培育、能力提升等單項目標單一方面的培育扶持，也要有對草根社會組織的綜合培育。培育扶持社會組織不能僅僅依靠行政機制，還要善於運用社會培育機制，充分利用和發揮資金支持型、智力支持型、能力支持型等各類支持型社會組織的培育扶持功能。作為社會組織中的重要類別，支持型社會組織可以為草根社會組織提供資金、培訓、信息、評估等多種支持，是社會組織生態系統中的一個重要鏈條。例如基金會是重要的資金支持型社會組織，從事社會組織培育孵化和能力培訓的民辦非企業單位是重要的能力支持型社會組織，從事專業社會工作服務的社工組織是重要的人力和服務支持型社會組織。未來政府必須進一步轉變傳統的行政培育方式，著力向社會培育方式發展，要鼓勵規模較大和較具實力的各類支持型社會組織發揮資金、智力和能力的培育扶持作用，構建政府與社會共同培育社會組織的良性互動機制，建立起有利於社會組織整體發展的組織結構和生態環境。

(三)提升支持型社會組織的能力。

與發達國家支持型社會組織強大的服務能力相比，我國支持型社會組織發展歷程較短，能力不足，服務專業化水平難以滿足草根社會組織的需要，能力提升的需求尤為迫切。這需要政府和支持型社會組織共同努力。就政府而言，需要以提高支持型社會組織的服務支持能力為重點。第一，在選擇扶持對象時，要將社會管理的現實需求與支持型社會組織服務草根組織的積極性兩方面因素結合考慮，甚至可以把支持型社會組織的主觀意願與能力置於首位，將扶持資源向績效較好的支持型社會組織傾斜，運用公開招投標等方式來確定扶持對象，保証扶持政策的有效性。第二，引導社會輿論對支持型社會組織進行大力宣傳，同時要制定一系列具體政策來推進支持型社會組織的發展，如對支持型社會組織發展進行整體規劃，以改變其自發探索狀態﹔通過制定相應的財政、稅收政策鼓勵來支持其建設﹔制定相關人才優惠政策以形成良好的用人環境，吸引高素質人才投身支持型社會組織等。第三，加大對支持型社會組織的財政扶持力度。政府應給予支持型社會組織一次性建設扶持資金，並且根據其活動績效給予運營補貼，使其能正常運轉和擴大規模，加大政府購買支持型社會組織公共服務的力度，為支持型社會組織提供財政支持。

就支持型社會組織自身而言，首先，要依托多渠道的資金支持。除政府財政投資之外，支持型社會組織應吸引多種投資主體，如私營企業、非營利組織與創投基金等資金進入非營利事業領域，並逐步與資助組織建立長期合作伙伴關系﹔還應充分利用組織自身的公信力和社會影響力募集公益資源，充分調動社會各界從事非營利事業的熱情。其次，理順治理機制，提高管理水平。完善的治理結構、健全的規范制度是實現和促進支持型社會組織健康可持續發展的根本之策。支持型社會組織應建立健全理事會制度，理順內部治理機制，實現組織扁平化和彈性化，提高管理人員的領導能力，建立完善的管理機制，提升管理水平。最后，培育專業人才。保証職業化、專業化、高素質的人才隊伍是支持型社會組織成功運作的重要因素之一。支持型社會組織要引進、培養和打造出兼有管理經驗、專業知識和文化素質的職業經理人才，同時要通過提供廣闊的發展平台、良好的晉升發展空間以及新理念與思路吸引社會中更多優秀人才匯聚到組織中。

(作者單位：南京工業大學法政學院行政管理系）