德國地方政府債務及其治理

地方債是地方財政的重要補充，是地方政府履行職能的重要保障，是地方政府治理體系的重要環節，也是地方發展和地方治理的薄弱環節與潛在危險。德國作為歐洲最大經濟體，2013年底政府負債20482.76億歐元，其中州政府佔30.32%，地方政府佔6.89%，其地方債問題及其治理值得關注。

為更清晰了解德國地方政府債務的現狀，筆者分別採訪了北威州杜塞爾多夫市、科隆市、埃森市和波鴻市等四市財政局長，以及北威州城市聯盟、縣聯盟和鎮聯盟等三機構的財政事務負責人。具體來看，杜塞爾多夫市作為北威州的首府，目前沒有地方政府債務，但是由於對難民（逃民）服務支出增加等原因，今年面臨嚴峻的財政壓力。科隆市作為北威州最大的城市，該市認為過多承擔了聯邦政府和州政府的社會職責，而缺乏相應的財政補貼，政府財政狀況將繼續惡化。2014年科隆政府債務中，短期流動性貸款人均為458.47歐元，預計在2015年將提高到784.72歐元，貸款申請的議案目前正經市議院審議。2013年末埃森市短期流動性貸款23.77億歐元，人均5772歐元，為德國地方政府債務最高的城市，2013年短期流動性貸款的利息支出3680萬歐元。該市認為通過經費節約等措施，財政狀況將會好轉，但是居民的逐漸減少和較高的長期失業率將制約城市的進一步發展。

縱觀德國地方政府債務，大致具有以下幾個特點：一是地方債務分布差異性較大。經濟狀況好、稅收能力強的城市負債水平低，甚至沒有負債，例如杜塞爾多夫市，而企業缺乏活力、失業率高企的城市，債務規模相對較大，例如埃森市、波鴻市。二是債務形式通常為銀行短期貸款。歐洲央行多年來實行量化寬鬆政策，導致借債門檻低、成本低，地方政府貸款年利率為1%左右，低利率刺激和推動了地方借債的積極性，並試圖通過借貸促進當地經濟的繁榮。三是債務用途發生變化。早年德國地方政府貸款主要用於基礎設施或工程建設等，隨著“債務急剎車”等規定的實施和監管的加強，目前政府貸款用途主要為利息支付和民生保障。負債城市沒有足夠資金完善基礎設施，企業會搬遷至設施和服務更加完善的地區，社會資本外流，城市競爭力進一步下降，借新債還舊債，造成政府財務狀況的持續惡化。

稅收相對不足。進項不足是地方債產生的基本原因，突出表現為稅收分享的差異與稅收的不均衡。以2012年為例。德國稅收收入中共享稅佔71.7%，聯邦政府專享稅佔16.6%，州政府專享稅佔2.4%，地方政府專享稅佔9.2%。在實際分配上，聯邦政府佔稅收收入的42.7%，州政府佔39.4%，地方政府佔13.5%，歐盟佔4.4%。另外，稅收在東西部地區存在較大差異。例如位於原西德地區的黑森州2014年地方稅收人均1341歐元，而原東德地區的梅克倫堡—前波莫瑞州地方稅收人均僅為615歐元，位於同一州內的城市，經濟發展決定稅收水平，例如2013年杜塞爾多夫市稅收佔財政收入的61.17%，而埃森市的比例約為32.34%。

福利支出巨大。這是地方政府不斷增加的規模支出。盡管經濟平穩向好，失業率持續降低，地方政府的社會福利支出在2004年至2014年間增加超過50%，個別城市的社會福利支出佔政府預算的60%，其中北威州地方政府社會福利支出平均佔預算的43%。歐洲難民危機爆發以來，截至2015年9月，57.7萬名新難民登記注冊，進一步增加了德國地方政府的支出負擔，政府必須為特殊困境的人提供合乎人的尊嚴的最低生活保障。

勞動力數量不足。在人口老齡化嚴重的同時，德國的生育率為1.4，2014年人口自然增長率為負值，低生育率導致德國老齡化加劇。按Prognos智庫分析，到2020年，德國技術工人缺口為180萬，到2060年將擴大至390萬，勞動力市場短缺嚴重制約德國經濟發展，成為德國地方政府債務的間接成因。

監管環節存在問題。對政府舉債，地方議院實行預算監督。地方預算部門與市政會議相互獨立，未經市政會議許可，地方預算部門不得改變資金用途，如有預算外支出的要求，必須由財政局長向議會提出補充撥款案。在預算案的執行上，主要有兩個監督機構：一是議院預算委員會下設審計小組委員會，專門負責審查上年度預算案的執行情況﹔二是垂直隸屬的城市監督，擁有准司法性的調查權，不僅監督前一年的政府收支情況，同時對正在執行的政府預算問題進行監督。地方政府債務較低的東部和南部聯邦州，例如巴伐利亞州和薩克森州，通常被認為執行嚴格的預算監督，相反人均債務較高的薩爾州和北威州，在早些年監督環節相對弱化，審核批准預算外貸款，致使債務大幅增加。

為有效治理地方債問題，德國採取了以下舉措。

推行減債強化方案。目前13個非城市州中的8個聯邦州已出台減債措施，旨在幫助城市改善財政狀況、規范既有債務、分擔社會福利支出。城市可自願選擇加入本州的強化方案，作為享受資金補貼的前提條件，該城市需建立更為嚴格的預算管理制度、明確成本削減計劃、同時地方財政收支和公共行政行為將受到州政府的監督，這使得城市在一定程度上喪失了“自治權”。

提高稅收稽征率。當地方政府沒有充足的收入平衡赤字，義務性的硬性支出無法減少，地方政府可通過提高稅率即稽征率增加稅收收入。例如埃森市將工商稅稽征率、房產稅稽征率分別提高至480%和670%，而波鴻市提高至495%和800%。提高稽征率一方面來增加當地企業的經營稅負和居民的生活稅負，導致企業撤資、居民搬遷，進一步降低城市未來的盈利能力，同時地方政府必須直接與選民討論提高稅收，也導致執政者失去選票。

“節約”措施。按照債務程度，依次採用以下方法：首先，減少行政內部開銷，例如薩克森州對一些幼兒園教師實行部分時間工作制，在保証行政有效運轉的基礎上有效減少人員費用﹔其次，對投資項目實施資金封頂，嚴格控制新建設項目的立項審批﹔最后，將對地方政府有權根據實際情況自主選擇的公共服務進行削減，例如關閉圖書館、博物館、游泳池等文化體育設施等。

國有企業改革。德國國有企業主要分布在公共住房、自來水、廢水處理、健康產業、能源、垃圾處理等領域。地方政府加強對國有企業的管理，提高國有企業的盈利能力，通過分紅等利得增加政府財政收入，例如埃森市認為國有企業在穩定預算上發揮特殊作用，並在2010年設立“財政和國有企業”委員會，2011年實現的1.12億預算優化中，有將近四分之一通過國有企業實現的。