發達國家食品安全治理經驗

民以食為天，食以安為先。食品安全是世界性難題，發達國家在近百年食品安全現代化進程中，經歷了從監管到治理的范式轉變。監管是政府依據規則對市場主體行為進行的單向引導和限制，治理則更加強調多元主體、平等關系和靈活手段，其經驗對於解決我國食品安全問題具有重要啟發意義。

激發企業尚德守法的內生動力

在古代農業社會，食品生產經營活動主要在“熟人社會”中面對面地進行，是一種基於買賣雙方相互信任的人身關系。大工業和城市化改變了傳統食品行業的結構和方式，食品生產經營逐步轉變成一種基於商業消費的契約關系。由於缺乏人格約束，生產經營者誠信自律難免滯后於市場急劇擴張，食品安全的內在風險增大。在經歷了一系列食品安全事件后，發達國家普遍意識到不能簡單把商品等價交換原則套用到食品領域，必須強調食品的人文和社會屬性，讓食品從業者回歸道德本色，使其發自內心地意識到尚德守法才是本分。

道德絕不是空洞的口號，而有實實在在的市場機制作為保障。例如針對農產品質量安全問題頻發的情況，上世紀70年代，社區支持農業在瑞士興起，目前已風靡全球。該模式的特征是在農戶與消費者之間建立穩定供需協議，農產品直接由農場送貨上門，省去物流、倉儲、超市等中間環節。其結果是供需雙方重新回到面對面的狀態，降低信息不對稱和提升互信，倒逼從業者提升道德水平。與之相似的是，日本和法國從產業政策角度支持中小食品企業和特色有機食品發展，扭轉大工業帶來的食品產業“去人格化”特征。

食品行業是良心行業，誠信體系建設是守住食品企業道德底線的另一項長效機制。發達國家紛紛完善信用記錄制度，細化誠信評價准則，建立問題信息披露和守信激勵制度，健全誠信信息共享機制和失信行為聯合懲戒機制。完善的誠信體系帶來“失信者寸步難行”的結果，一些國家甚至出現食品安全事件責任人自殺的極端情況。2004年6月13日，韓國景象食品公司總經理申某，因公司用極不衛生的下腳料制作劣質餃子的丑聞曝光，不堪壓力，爬上漢城龍山區盤浦大橋投江自殺謝罪。2006年9月12日，德國布魯納肉品批發公司老板喬治·卡爾·布魯納，因涉嫌販賣120噸過期腐肉，在家中畏罪自殺。這些案例從一個側面反映出發達國家食品企業對尚德守法和社會責任的重視程度。

動員全社會積極參與

一是消費者監督。在現代社會，任何主體都無法單獨應對原子化分布的食品安全風險，必須調動每一個社會主體積極共治共享。換言之，消費者不能隻享受現代化帶來的成果，必須主動預防相伴而生的風險。許多發達國家將食品安全科普知識納入國民教育范疇，從而在需求側有效引導科學飲食，降低食品安全風險。如加拿大消費者養成了每天關注食品安全信息的習慣，就像該國一些電視廣告詞所說：“不看食品安全新聞，就是不愛惜生命。”美國消費者食品安全基本知識知曉率高達80%，含有眾多食品安全警示信息的《消費者報告》是該國最暢銷的出版物。還有就是英美法系國家侵權責任法中的懲罰性賠償制度，賦予消費者向侵權人主張遠超實際經濟損失賠償的權利，讓侵權人尤其是大型食品企業支付巨額賠償，鼓勵消費者主動維權。經典案例是1992年美國老太太斯黛拉因為一杯存在包裝缺陷的咖啡燙傷大腿而起訴麥當勞公司，法院對后者作出240萬美元懲罰性賠償的判決。

二是社會組織協同。在發達國家食品安全治理體系中，社會組織扮演了重要角色。首先，消費者自發成立互助型維權組織，在熱心公益的專業人士帶領下主張食品安全權益。例如在2006年，美國一位名為亞瑟·霍特的醫生聯合消費權益組織——公共利益科學中心共同起訴快餐連鎖巨頭肯德基，稱后者使用反式脂肪含量高的烹調油。事件很快引來媒體關注和監管部門介入，肯德基不得不宣布停止使用反式脂肪。其次，專家在獨立咨詢方面發揮重要作用，一些國家甚至將企業資質認証、食品標准制定等權力交由專業學會承擔。如美國食品和藥物管理局直接使用美國分析化學家協會制定的標准檢測方法，而后者是一個非營利性科學組織。還有，由於行業內部人士最了解實際情況，行業協會能在政府與企業之間架起溝通橋梁，並有效代表產業界提出訴求。

三是信息全面公開。信息化是現代食品安全治理的重要手段，通常比傳統監管手段更為低成本和高效率。英國食品標准署建有全國統一的食品衛生排名系統，消費者可以通過電腦和手機隨時查詢全英50多萬家食品生產企業、超市、餐館的衛生等級，從而精准辨別產品優劣，促進良性市場競爭。德國建立了從農田到餐桌的食品安全追溯平台，消費者可以查詢到每一枚雞蛋、每一盒牛奶的“前世今生”。該國聯邦消費者保護與食品安全局會將任何對人體健康構成危害的食品種類、原產地、銷售渠道、危險性以及應採取的措施告知全國。與此同時，一些國家監管部門通過信息平台及時公布食品企業許可、備案、抽查檢驗、違法行為查處情況，倒逼企業珍惜聲譽並提升質量管理水平。

“大棒”和“胡蘿卜”並舉

用“大棒”震懾企業不敢違法。食品安全問題總體上分為無意污染和惡意違法兩大類，對惡意違法行為必須重典整治。一些發達國家的食品安全監管機構擁有行政執法和刑事司法雙重權力，這種“准司法權”成為新型監管機構區別於傳統行政部門的重要特征。如美國食品和藥物管理局內設犯罪偵查辦公室，也就是我們通常所說的“食品警察”。其有權對違法生產經營者處以刑事罰金甚至採取人身強制措施，實現行政處罰和刑事追責有機銜接。同時，一些國家用立法明確行業內部主動揭黑的“吹哨者”可獲得巨額獎勵。這方面的例子舉不勝舉，例如2009年輝瑞公司涉嫌健康產品不當營銷行為，被美國司法部判處23億美元刑事罰金，其中的1.5億美元用於獎勵揭露黑幕的1名內部員工和4名律師。此外，美國對嬰幼兒配方乳粉等高風險食品新產品審評實行“排除列表”制度，企業法人和對質量安全負有主要責任的自然人若存在虛假申報行為，將被永久禁止從業。

用“胡蘿卜”引導企業不值得違法。自由市場經濟理論認為，政府監管必須與市場機制實現激勵兼容，從而有效引導企業守法。市場機制在實踐中有諸多表現形式。例如許多發達國家食品安全監管政策出台前都經過精准的成本收益分析，並進行市場運作的科學模擬。又如食品企業質量安全記錄往往與其資本市場表現、金融信貸情況、產品銷路乃至企業負責人個人信用有關聯，市場杠杆充分發揮對食品安全失信失范行為的制約作用。荷蘭等國用立法形式鼓勵推行食品安全責任保險制度，以保險精算模型為基礎，建立監管部門、保險機構、企業和消費者多方共贏機制，通過“關口前移”實現系統性風險控制和社會穩定功能。

總之，政府監管的本質是市場的補充而非替代。發達國家經驗表明，食品安全不能僅僅依靠政府監管，必須發揮市場機制和社會共治的作用：有效的市場競爭會形成優勝劣汰的良性質量發展機制，行業引導能夠讓企業產生自律壓力，媒體監督可以曝光不法生產經營者，消費者參與則有助於守住食品安全的“入口關”。隻有構建現代化的治理體系，才是保障食品安全的“源頭活水”。