美國食藥安全立體式懲罰體系

近段時間，食品藥品安全再次成為社會關注的焦點。繼央視“3·15”晚會曝光“餓了麼”餐飲平台多個入駐商家無証無照經營后，令人震驚的非法疫苗事件又橫空出世。人們不禁要問，為什麼在中央高度重視下食品藥品安全問題依然屢禁不止？發達國家的長期實踐表明，食品藥品安全沒有“零風險”，但對問題必須“零容忍”。本文從行政處罰、社會懲戒和刑事責任三個方面，著重介紹美國食品藥品安全立體式懲罰體系。

多樣的行政處罰

“重典治亂”的關鍵不在於處罰額度高低，而是通過科學全面的制度設計讓每個違法者都受到追究。假如法律難以落到實處，就會帶來犯之者眾、罰之者寡的結局。發達國家充分認識到違法必究比執法必嚴更重要，設計了嚴密的行政處罰網絡，這其中以食品召回制度和藥品行業禁入制度最為經典。

一是多層級食品召回制度（Recall）。2011年美國國會通過《食品安全現代化法案》，規定食品生產商、進口商或經銷商在獲悉其生產經營的食品存在可能危害消費者健康和安全的缺陷時，應當依法向監管部門報告並及時通知消費者。同時從市場和消費者手中召回問題食品，採取更換、賠償等補救措施，以消除缺陷產品風險。美國的食品召回制度是一項預防性行政處罰，共分為三級：第一級是最嚴重的，消費者一旦食用此類產品將肯定危害身體健康甚至導致死亡﹔第二級是危害較輕的，消費者食用后可能不利於身體健康﹔第三級是消費者食用后一般不會引起危害健康的后果，比如貼錯營養標簽、標識未能充分反映產品內容等。食品召回級別不同，召回的規模和范圍也不一樣，可以在批發層、分銷層（學校、酒店和餐館）、零售層，當然也可能在消費者層。由於召回層次越高則經濟損失越大，企業通常會及早主動召回產品，這一制度設計實現了對各類潛在風險的全覆蓋。

二是持久的藥品行業禁入制度（Debarment）。1989年，美國司法部門發現某藥廠在藥品注冊申請過程中賄賂食品和藥物管理局（FDA）官員，導致大量不合格藥品進入市場。於是國會在1992年通過法案授予FDA從業禁止權，將任何利用不正當手段批准或取得藥品注冊的政府官員、企業及個人納入“黑名單”，禁止其從事任何與醫藥有關的商業活動。上述名單被公布在FDA官方網站上，供公眾隨時查詢。對於專業人士而言，禁業令意味著其無法再受雇於任何藥品企業，甚至不能在藥企的餐廳打工。如果犯罪情節嚴重，這樣的禁止可以是永久性的，其帶來的威懾甚至比有期徒刑還要大。法案通過后，所有藥廠在藥品注冊申請中都要首先聲明沒有雇佣任何背負禁業令的企業或個人參與研發過程，否則將被處以高達100萬美元的行政處罰。可見禁業令的最終目的不在於罰款，而是確保那些有犯罪前科的人在藥品注冊審批中永遠消失。

代價高昂的社會懲戒

在成熟的市場經濟條件下，社會懲戒往往比行政處罰更具威懾力。因此發達國家在食品藥品安全治理中改變了單一行政處罰責任機制，鼓勵消費者積極維護自身權益，讓不法生產經營者承擔更多聲譽代價和經濟代價。其中典型的社會懲戒機制是集團訴訟和懲罰性賠償。

一是集團訴訟（Class Action）。即一個或數個代表人為了不特定多數人的共同利益提起訴訟。法院所作判決不僅對直接參與訴訟的原被告具有約束力，而且對沒有參與訴訟的主體甚至那些沒有預料到損害發生的主體同樣具有適用效力。對單個消費者而言，集團訴訟可以幫助其獲得與強勢企業對等博弈的機會。動輒數十億美元的賠償金讓企業承擔巨大違法代價，從而倒逼其強化自律。集團訴訟的經典案例是“萬絡”事件。“萬絡”是美國默克制藥公司研發的關節炎鎮痛新藥，自1999年投放市場后，全球服用過此藥的患者數以億計，但嚴重不良反應事件頻發。2005年一名患者服用“萬絡”后突發心臟病猝死，其遺孀以此提起集團訴訟，將默克公司告上法庭，法庭判決默克公司支付高達2.534億美元的賠償金。后來參與訴訟者不斷增多，經過多年拉鋸戰，默克公司於2007年11月19日最終宣布支付48.5億美元賠償金，結束全美近5萬宗與“萬絡”有關的集團訴訟。

二是懲罰性賠償（Punitive Damage）。這是發達國家利用利益制衡機制保障食品藥品安全的另一成熟經驗。傳統民法理論認為人不能從他人的損害行為中獲益，懲罰性賠償制度改變了這一原則，主張除了要對受害人的損失給予補償，更要對欺詐等嚴重侵權行為進行懲罰與制裁。其目的在於通過高額賠償剝奪侵權人獲得的所有不法利益，使其得不償失甚至傾家蕩產，這樣才能從根本上斷絕其實施侵權行為的意願，還可以警示他人。這方面的例子舉不勝舉。如根據美國農業部調查，全美每年大約會扔掉價值910億美元的食物，其中很大一部分是由於過了保質期。也許有人好奇會不會有商家銷售過期食品，事實上美國歷史上也曾廣泛出現過這類情況，結果商家被舉報並受到懲罰性重罰，而且顧客越來越少，最后隻得關門。現在已經極少有商家為了蠅頭小利敢於鋌而走險。

嚴厲的刑事責任

現代社會食品藥品安全問題極為復雜，既有產品內生風險，也有外部人為因素。由於不法分子作案手段日益隱蔽和多樣化，監管部門憑借日常監督檢查無法發現潛在風險。警察擁有先進偵查手段，可行使銀行賬戶查詢、財產凍結、現場保護等強制執法權，並擁有人身控制權，對於打擊食品藥品犯罪行為具有天然優勢。正因此，發達國家紛紛設置專門的食品藥品警察隊伍。例如FDA下設犯罪調查辦公室，其200多名監管人員均為現役警察身份，擁有警徽、警銜並配備槍支，在聯邦政府職責范圍內行使偵查權。又如法國內政部（相當於我國公安部）專設公共健康和環境犯罪預防辦公室，350名專業調查人員與該國農業部、衛生部的監管人員緊密協作，共同打擊全國食品藥品安全犯罪。

在與違法犯罪長期斗爭過程中，美國還建立了較為完善的食品藥品安全法律規制體系。該體系以聯邦和各州法律及行業規范為基礎，除了《聯邦食品、藥物和化妝品法》等幾部核心法案之外，美國規制食品藥品安全的法律法規還有很多，如《公共健康服務法》《聯邦肉類檢查法》。這些法律法規既有對食品藥品安全的原則性規定，也有詳細刑事罰則。如早在1938年就通過的《聯邦食品、藥物和化妝品法》規定，任何人生產任何一種法律規定的摻假或錯誤標識的食品或藥品，都屬違法行為。構成犯罪的，法院將對其監禁一年，或處以500美元以下的罰款或者監禁和罰款並罰。多次犯本法規定之罪的，法院將處以1000美元以下的罰款，或監禁一年，或者並罰。如今，刑事罰金和監禁期限都已大幅提升。