加拿大的公共安全理念與管理體系

2016年5月1日，加拿大艾伯塔省麥克默裡堡西南15公裡外的偏遠地區發生森林火災，2天后大火蔓延至麥克默裡堡，燒毀超過2400棟建筑，近10萬人從麥克默裡堡一帶被疏散，此次森林火災過火面積超過1600平方公裡，經濟損失巨大，是加拿大歷史上最大規模的森林火災。需要注意的是，加拿大政府對大火的控制似乎完全失控，但在艾伯塔史上最大規模的居民撤離中卻秩序井然，並無人員因火災直接死亡，實際上這與加拿大不斷演進的公共安全理念與管理體系息息相關。

森林火災管理理念在不斷演進

近年來，加拿大政府林火管理的理念正在不斷演進。目前，加拿大的森林管理部門已經認識到，林火也是促進森林更新與生長的自然條件之一，可以有效促進森林生態系統更新，為部分特定植物的成長提供機會。比如，在加拿大北方地區，森林火災頻繁，對各特定的物種、植被等都有有利影響，甚至會影響到野生動物種群的調節。另外，森林管理者有時會專門使用特定的燃燒來實現促進森林更新，減少大火災風險，改善野生動物棲息地等管理目標。

加拿大的政府架構可分為聯邦級、省和地區級，行政區劃包括10個省和3個北方領地政府組成。目前，加拿大森林火災通常是由省和地區政府主管，如果大火發生在國家公園或者軍事基地則由聯邦政府負責。從滅火的目標設定來看，優先級別是主要避免火災毀壞人類居住區、高價值商業林、娛樂休閑區等重要目標，加拿大約有9%的森林面積屬於這個級別。其次是野生公園、經濟價值低的偏遠林區。此外，保護稀有的棲息地、文化特色區等目標，也會影響政府做出是否前往滅火的決定。實際上，從加拿大自然資源部發布的數據來看，加拿大任憑森林大火燒的區域高達65%，這也是加拿大政府在此次滅火中看似“不積極”的主要原因。

構建一元化的公共安全管理架構

近年來，除了林火之外，加拿大政府面臨關鍵基礎設施風險，氣候變化、環境變化、動物和人類疾病、恐怖主義等一系列重大安全風險的挑戰，為了更好地整合分散在各部門的安全管理資源，加拿大聯邦政府在2003年12月組建了公共安全與應急准備部，該部承擔災害管理、打擊犯罪和反恐、邊境安全、情報信息、網絡安全等具體職責。下轄加拿大邊境服務局、加拿大安全情報局、加拿大懲教服務局、加拿大假釋委員會、加拿大皇家騎警等多個機構，並在魁北克、安大略、不列顛哥倫比亞等地設有5個分區辦公室。

由於加拿大的政治體制採用了聯邦制架構，超過90%的災害是由本地或省級政府來處理的，並不需要聯邦政府直接參與。如果應對災害所需的資源超過了所在省和地區的資源，聯邦政府公共安全部可以應省和地區的要求進行支持。2005年通過的《加拿大公共安全和應急准備法案》規定，公共安全部長行使“國家層面有關公共安全和應急准備領導職責”，統一負責協調聯邦政府的應急響應工作。目前，加拿大已經構建了“平戰結合、平災結合”的一元化的應急管理框架。比如，關於派軍隊參與應急搶險的問題，災區所在省份的省長，可直接向加拿大公共安全部正式提出應急力量甚至軍力援助的請求，以提高應急響應效率。此次阿爾伯塔省麥克默裡堡火災中，加拿大西部聯合特遣隊在本次應急搶險中迅速派出了5架直升飛機和1架C-130J大力神運輸機，總共65名空軍人員。從5月4日到12日的行動中，共運輸了12.47萬磅物資。

通過“系統性管理方法”來完善應急協調機制

加拿大政府認為“聯邦應急響應協調工作是一項巨大的事業，不可能一蹴而就，並需要採用系統性管理方法”。2004年4月發布的《加拿大國家安全政策》中，明確提出了要加強聯邦政府和其他實體之間的合作，並明確了“全危害”的災害管理方法，強調構建“最新的應急響應系統”，著力加強國家安全和應急准備工作。為促進各方在重特大突發事件中能更好協調，2007年加拿大政府出台了《加拿大應急管理框架》﹔2011年1月出台了《加拿大應急管理框架（第二版）》，進一步補充了協調工具、治理機制、應急管理未來方向等3項關鍵內容。還強調了“應急管理框架是建立在加拿大應急管理系統之上”。

2005年1月發布的全國應急響應系統是加拿大應急管理工作的重要組成部分。全國應急響應系統為聯合聯邦、省和地區應對各類災害提供了統一的協調機制，它支持和促進各級政府、私營部門、非政府組織和國際利益相關者之間的採購和后勤協調。該系統具有以下典型功能：一是明確了聯邦、省和地區的應急響應系統在應對所有危害之間的關系﹔二是確定了聯邦、省和地區的具體的協調活動，包括態勢感知、風險評估/影響分析、規劃、物流支持協調、公共通信等具體內容﹔三是完善和加快了聯邦、省和地區的應急響應協調和決策程序﹔四是建立了標准化的術語，它可以被聯邦、省、地區政府和利益相關方用來促進信息的及時、快速交流﹔五是准確描述和界定了一個省或地區請求聯邦緊急援助的協調機制。

注意新技術的運用與信息分享

加拿大森林管理部門已經開發出了大量森林火災模型和應用程序。這些工具可幫助安全管理人員做出快速決策，更好配置安全資源。目前，廣泛應用的加拿大森林火災危險評級系統，主要包括以下部分：森林火險天氣指數系統﹔森林火災行為預測系統，該系統被用來評估潛在的火災蔓延速度，可燃物類型、消耗和火災強度等﹔加拿大火災效果模型，可用於模擬分析火災的直接物理效應，以及對森林植被所產生的生態效應，從而為制定滅火計劃做參考。另外，政府和大學的研究人員已經開發了幾個火災發生預測模型量，比如，火災概率分析系統。此外，衛星也被用來探測火災。還有，加拿大政府高度重視安全信息共享，開發的國家信息交換模型可以促進知識的高效傳遞，實現多部門間的有序、有效合作，更好履行其使命。