美國對耕地休耕如何補償

黨的十八屆五中全會作出“探索實行耕地輪作休耕制度試點”的部署，確保這項制度順利實施，關鍵是對休耕農民進行合理補償。美國的耕地休耕補償政策值得借鑒。

美國自1933年起，迫於生態環境惡化和農產品過剩的雙重壓力，開始實行耕地休耕計劃，羅斯福政府頒布了第一部農業基本法——《農業調整法》，對主要農產品制定播種面積配額，規定停耕面積的比例，同時對自願限產、休耕的農場主給予一定的補償。《農業調整法》的出台把耕地休耕提升到了制度層面，使其成為美國農業的一項基本政策。迄今美國陸續頒布實施了20個農業法案，其中多數法案都對耕地休耕及補償政策有所涉及，由此形成了以法律為依據的耕地休耕補償政策體系。這些補償政策主要是依托一系列資金補貼項目來實現的，其中歷時最長、覆蓋面積最大的是“休耕保護儲備計劃”（conservation reserve program，簡稱CRP）。

CRP項目根據美國1985年通過的食品安全法案設立，主要針對土壤易受侵蝕或具有其他生態敏感性的農業用地，由美國政府提供資金對自願參與的農民進行補貼，以彌補其損失並扶持其在休耕地上採取種樹種草等長期性植被保護措施。CRP從1986年起實施，至今已持續30年，其補償機制有不少可供借鑒之處。

補償機制是動態調整的。CRP的具體措施一直在根據不斷變化的社會經濟狀況和不斷增加的環保需求適時做出調整。一方面，是調整保護目標。從最初隻關注土壤侵蝕程度，到1990年以后陸續將改善水質、修復濕地、保護野生動植物納入目標。另一方面，是調整申請篩選方式。在項目初始階段，主要以農民自願申報與政府審批相結合的方式篩選申請，隻要農民申請的補償標准低於或等於農業部確定的最高標准，就可獲得批准。《1990年農業法案》實施后，美國農田服務局開始採用環境效益指數（Environmental Benefits Index，簡稱EBI）作為篩選申請的標准，EBI的計分因素包括一整套環境效益評價指標，如減少水土流失、淨化水質、保護野生動物棲息地及整體實施成本等，對不同效益給予不同權重。除改變申請篩選標准外，申請方式也改為以“保護拍賣”（類似於市場競標）的方式進行。首先，農田服務局根據各縣土地相對生產力和旱地平均租金確定土地租金補貼的參考值，然后，農民按自己的休耕機會成本上報願意接受的租金數額進行投標。最后，農田服務局根據EBI評價體系對每項投標申請進行估算評級，按照評級結果排序來決定接受哪些申請。EBI的計算會根據保護目標的變化和農產品市場變化而作出相應調整。

遵循成本效益最大化原則和自願與競爭相結合原則確定補償標准。美國的休耕補償標准主要按照低於農民放棄生產的機會成本加上維護成本之和的上限來確定。1990年之前實行的是固定補償標准，包括土地租金和植被保護措施的實施成本兩部分。1990年之后，為提高成本效率，引入了市場機制，採取競標的方式來分配保護合約。通過競標，將農民願意接受的最低補償金額加上一部分政府支出之和，與相應的休耕環境效益相比較，最終選出使單位美元支出獲得最大環境效益的投標申請。這種競標機制隱含了自願與競爭的原則，補償水平由土壤保護購買者（政府）和銷售者（農民）之間的供求狀況來決定。由於農民對數量有限的合約進行競爭性投標時，不得不在提高要價獲得較高淨收益與降低中標機會之間作出權衡，而面對競爭，農民不可能過高投標，所以，競標的結果必然能減少過度補償並提高成本有效性。

補償標准差別化、多樣化。美國農業部根據各地土地的相對生產率和租金價格，在各個地方對每一類型耕地制定了不同的最高補償金額，因此，實際執行時，休耕租金補貼標准是有差異的、多樣的。另外，在植被保護實施成本補貼方面，規定農民用於種草植樹和植被管護的費用可獲得不超過總成本的50%的補償，由於採取的植被保護措施各不相同，所以最終的成本補償標准也不盡相同。

補償期限較長，並可根據農民意願延長。CRP項目的休耕合同期限通常是10—15年（以10年居多）。合同到期的農民可以自動延期一年享受補償（也可以申請提前結束合同），一年后，還可以申請繼續參與項目。為激勵農民長期休耕，對一些持續簽約的項目，除獲得正常的補償外，政府每年還提供不超過年租金20%的其他經濟資助。CRP項目自1996年起，陸續有合同到期。有研究表明，平均60%的原休耕土地又被納入后續新的CRP計劃中。

CRP項目推行30年來，在減少水土流失、提高土壤質量和保護農地環境方面發揮了顯著作用。但必須看到，美國實施耕地休耕，不僅有改善生態環境的考慮，還與農產品價格波動有緊密關系。通常當農產品價格陷於低迷時，美國就會開始土地休耕計劃。為防止休耕對農業生產造成不利影響，美國政府要求一個縣的所有休耕項目總面積不得超過全縣農業用地總面積的25%，並且對所有農業生態補償項目都有預算和面積的限制。

在啟動實施CRP之后，美國又陸續增設了一系列保護農業生態環境的項目，包括環境保護激勵項目、環境保護強化項目、農業水質項目、野生動物棲息地保護項目。與CRP項目實行休耕不同，后增加的4個項目是針對利用中的土地實施管理和保護的，這些項目及相關法律與CRP一起形成了較為完善的美國耕地保護補償體系。