中國收入分配體制改革路徑選擇研究

收入分配問題隨著經濟發展而演變，涉及各種利益關系，是一個社會中最敏感的“神經”。中國經濟的高速增長使人均收入水平不斷攀升，但收入差距也在不斷擴大。2008年以后，由收入分配問題引發的社會矛盾在金融危機的影響下被進一步放大，凸顯在經濟社會發展的眾多領域，成為當前束縛經濟持續發展和社會和諧穩定的關鍵問題之一。正是在這一嚴峻背景下，十八大報告以及十八屆三中全會從經濟發展和小康社會建設等多個方面強調了完善收入分配制度的重要性和緊迫性，《關於深化收入分配制度改革的若干意見》歷經兩年多時間的醞釀，也已於2013年初發布，為完善收入分配秩序描繪出了整體圖景和改革藍圖。面對2020年全面建成小康社會的目標，眼下迫切需要為收入分配改革尋找突破口，用清晰的路線圖倒逼改革向前推進。為了達成這一目標，本文以分析我國收入分配中存在的問題和深層次原因為基點，嘗試提出收入分配改革的具體思路和主要著力點，並對具體的改革措施展開詳細分析，以期為改革的破題和快速推進提供可行的建議。

一、收入分配體制改革的背景

我國當前的收入分配問題可以用“既患寡又患不均”來形容，表現為兩個層次。第一，國民收入分配格局失衡，國民收入分配中居民收入尤其是勞動者報酬佔GDP的比重不斷降低，即所謂的“寡”(白重恩、錢震杰，2009;龔剛、楊光，2010)。國家統計局公布的資金流量表數據顯示，自1992年以來，我國的勞動者報酬、居民可支配收入佔GDP的比重一直處於緩慢下降通道中，分別從1992年的54．6%和68．3%，下降到2008年的48%和57%，明顯低於眾多發達國家和新興市場經濟體(李稻葵、劉霖林、王紅領，2009)。而與此形成鮮明對比的是以留存利潤為主體的企業可支配收入的比重在波動中上升，財政收入佔GDP的比重上漲尤為迅速，目前全口徑財政收入佔GDP的比重已達到35%左右(中國社科院財貿所課題組，2011)。這種分配格局常被概括為“國富民窮”。居民是消費需求的主要來源，勞動者報酬以及居民可支配收入佔比的不斷下降，不僅會影響居民內部的收入分配，還會導致居民消費需求不足，影響宏觀經濟平衡，這已經成為影響我國經濟增長的長期結構性問題。

第二，居民內部收入分配不均，居民收入差距不斷拉大，即“不均”。根據世界銀行測算，上世紀六十年代我國基尼系數大約為0．17－0．18，八十年代為0．21－0．27，從2000年開始已越過0．4的警戒線，並繼續逐年上升。按照國家統計局最新公布的城鄉統一的全國居民收入的基尼系數，2003年是0．479，此后的幾年穩中有升，2008年達到0．491，從2009年開始稍有回落，到2012年的幾年間依次為0．490、0．481、0．477和0．474。總體而言，伴隨著經濟的快速增長，我國居民部門內部的收入分配不均程度持續惡化，已經到了非常嚴重的階段。社會財富的過度集中導致我國社會利益共享機制失衡，動搖了社會和諧的基礎，突出地表現為以下三個方面:其一，城鄉居民之間收入差距依然較大。2001年城鎮人均可支配收入與農村人均純收入的比為2．9:1，到2009年持續擴大到3．33:1。盡管中央從2006年開始全面取消農業稅，不斷增加對農民的各項補貼，努力提高農村居民特別是低收入群體收入水平，但城鄉收入比到2012年也僅縮小到3．1:1。如果再加上城鎮居民所享受到的隱形補貼，城鄉間將面臨更大的收入差距(李實、羅楚亮，2007)。其二，地區之間收入差距日趨嚴重。從人均GDP看，1980年東部地區人均收入水平比全國平均高34%，到2008年提高到69%，而中部地區從相當於全國平均的88%降到83%，西部地區則從70%降到69%。這種地區間的人均收入差距更突出地體現在高技術和高素質人群中(李實、王亞柯，2005)，在人口跨區域流動日益頻繁的情況下，人力資本加速向發達地區集聚，又會進一步拉大地區間發展水平和收入水平的差距。其三，行業之間收入差距懸殊。隨著我國企業改制的不斷深入，行業間工資水平差距也呈擴大趨勢。國家統計局公布的統計數據顯示，在1990年，最高與最低行業人均收入比為1．29:1，1995年達到2．23:1，2000年為2．63:1，2005年為4．88:1，2008年為4．77:1，2012年為4．2:1。以上問題的形成既有我國發展階段的影響，又有國際共同因素的作用，更有中國特殊體制機制的影響。在這些因素的綜合作用下，我國的收入分配形勢顯得尤為錯綜復雜。

首先，經濟發展階段的影響。中國經歷了由平均主義傾向的計劃經濟向市場經濟的快速轉型，正逐步從低收入國家向高收入國家演進。處於這一發展階段的國家一般會經歷收入分配狀況惡化的階段，這是與一般經濟規律相吻合的。其一，一般而言，工業的勞動收入份額既低於農業，也低於服務業，當經濟主體由農業發展到工業，再發展到服務業時，會經歷勞動收入份額先降低后升高的過程。我國目前正處於加快工業化發展的階段，產業結構實現了由農業主導向工業主導的轉變，服務業發展還不充分，這導致國民經濟分配中勞動收入份額保持在相對較低的水平。其二，根據庫茲涅茨曲線，經濟發展水平和收入分配公平性之間存在“倒U”形關系(Kuznets，1955)，在經濟由不發達階段向發達階段發展的過程中，不平等程度一般都會上升，隨著經濟的進一步發展，又會慢慢下降。我國2011年人均GDP為6100美元，已進入中等收入國家行列。從一個低收入國家短時期內實現向中等收入國家的躍進，不可避免地會出現以基尼系數升高為代表的收入分配問題。其次，融入全球化帶來的影響。最近二十年來，世界各國或多或少都出現了類似於中國的收入分配難題。對這一現象的大量研究取得了一個共識:全球化的迅速發展影響了各國的收入分配狀況(Lei，etal．，2011;Branko，2005)。這是因為全球化帶來了對資本的強烈追逐，抬高了資本的談判地位，使勞動與資本的議價地位發生變化，降低了勞動者報酬比重。同時，對外貿易加大了教育和技能的回報率，能夠與先進技術結合的熟練勞動力可以獲得更多的生產力提升，從而導致熟練勞動力和非熟練勞動力之間的工資差距，部分特定人群和地區被邊緣化。另外，跨國資本流動中發達國家的技術溢出和產業鏈轉移會增加流入國對高技術勞動力的需求，擴大勞動力內部收入不平等，同時也會使流出國的低技能工人收入情況惡化。我國收入分配格局的惡化，也與深度融入全球化有關。這其中既有與其他國家一樣的作用機理，同時也受到以GDP增長為主要導向的地方政府競爭機制的影響。為爭奪包括外資在內的投資，吸引管理人才、高技術人才，地方政府往往給予各種優惠條件，這相當於弱化了對普通勞動者的保護，必然在壓低勞動者報酬的同時使收入不均惡化(萬廣華、陸銘、陳釗，2005)。

最后，我國特殊體制機制的影響。與成熟的市場經濟國家相比，我國的社會主義市場經濟體制改革還不夠深入，形成了若干特殊的體制機制問題，影響到收入分配格局。其一，在市場經濟高速發展的過程中，形成了超過一定限度的“城鄉分治”政策和地區差別政策，對城鄉和不同地區實行傾斜性的扶持政策，加劇了本來就已存在的經濟發展不平衡問題。同時，戶籍制度又進一步限制了經濟整體增長被人民群眾共同分享的可能性(陸銘、陳釗，2004)。其二，我國逐步實現由按勞分配向按勞分配和按生產要素分配相結合的分配方式轉變，在這個過程中，個人的努力程度和稟賦不同、要素的佔有狀況不同等造成的收入差距是合理的，但一些要素或資源的不合理分配也直接導致了分配結果的公平缺失(岳希明、李實、史泰麗，2010)。其三，改革不徹底導致的權力尋租、腐敗等現象，惡化了居民內部收入分配。在經濟運行中，政府控制和能夠調動的經濟資源規模過大，對微觀經濟的行政管制過多過濫，這使得國民財富在分配中極易受到權力的干擾，很難簡單地按照市場原則進行，收入分配的正常秩序難以保証。其四，財稅制度和社會福利事業在調節收入分配方面的作用不明顯。當前以間接稅為主的稅制結構在調節收入分配方面的作用較為薄弱(劉怡、聶海峰，2004)，對調節居民收入差距有重要作用的個人所得稅和財產稅的發展還很不充分，征管水平亟待提高。在財政支出方面，經濟建設的比重過高，社會福利事業的投入比重較低，調節收入分配的能力有限。財政投資利貧導向不明顯，在教育、醫療、兒童營養等有助於改善收入分配的項目上的支出雖提高較快，但力度仍然不夠。社會保障制度碎片化和差異化發展，城鄉間和人群間的待遇存在較大差別，不僅不能有效發揮縮小收入差距的再分配功能，反而在一定程度上拉大了收入差距。

二、收入分配體制改革的路徑選擇

對於我國解決收入分配問題的路徑和突破口，理論界存在頗多爭議。第一，調節重點應放在一次分配環節，還是二次分配環節?與傳統的利用再分配手段調節收入分配不同，一些學者認為，需要從所有制結構、從財產制度上直面收入差距問題，通過強化公有制的主體地位來解決這個問題，改變收入分配結構的重點是一次分配過程(劉國光，2011)。第二，調節手段應以什麼為主?除了部分學者認為社會保障是收入分配調節的主要工具之外，還有一些學者認為以稅收為主要手段的收入分配調節機制的重新構建，是當前的必然選擇(高培勇，2010)，在一系列的公共政策中，稅收和轉移支付是縮小差距達成公平的關鍵(趙人偉，2011)。尋找適合我國的收入分配調節路徑，必須對這兩個問題作出分析和回答。

首先，作為后發的市場經濟國家，有必要充分借鑒成熟市場經濟國家處理市場經濟條件下收入分配失調問題的經驗。與我國“國富民窮”的分配格局不同，發達國家雖然也出現了勞動報酬比重走低，收入不均惡化的趨勢，但其整體分配格局仍可以用“國富民也富”來形容。以OECD國家為例，雖然各國財政收入佔GDP比重差異較大，既有北歐國家的超過50%，也有一些國家在30%左右，但其平均水平在40%以上，可以稱得上“國富”。同時，這些國家的居民收入比重也普遍較高，如果將一些實物性福利換算成居民收入更是如此，“國富”與“民富”並不矛盾。發達國家在“國富”的同時能夠達到“民富”，原因在於:國家集中的財政收入，又通過各種渠道轉化為居民可支配現金收入或實物福利，即充分發揮政府主導的再分配對國民收入分配結構的調節作用。這種“國富”與“民富”同步實現的過程，還能有效調節居民內部的收入差距問題。2000年以來OECD成員國市場化收入的平均基尼系數大約為0．4，經過財稅制度調整后的基尼系數下降為0．3左右。進一步的分析發現，在基尼系數所下降的25%中，平均約三分之二來自於現金轉移支付的調節，三分之一來自於稅收制度的調節，所有成員國現金轉移支付的調節作用都大於稅收制度(Isabelle，Pisu＆Bloch，2012)。

從上述經驗中可以總結出幾點啟示:其一，政府對收入分配格局的干預重點在再分配環節。初次分配結果的改善應是人口結構和勞動力市場供需變化的自發結果，政府如果過多地干預初次分配，可能會阻礙市場發揮自發調節作用，有損宏觀經濟發展，最終導致政策目標難以實現。其二，再分配環節能夠有效發揮調節收入分配功能的是以社會福利體系為重點的財政支出。稅收制度也能起到一定的作用，但相對較弱。即使如美國這樣以直接稅為主體的國家，其稅收制度調節收入分配的功能也遠弱於支出制度，我國稅制結構中超過60%為流轉稅，更加削弱了稅收的調節作用。其三，盡管再分配過程一定會產生嚴重的效率損失，但調節貧富差距是政府必然要承擔的責任，為公平而適度犧牲效率是一個社會的合理選擇。

其次，就我國收入分配問題本身來看，復雜性和艱巨性尤其突出。一項政策的推出，可能會難以兼顧對兩類收入分配問題的調節，也可能調節了收入分配，但對經濟發展造成不利影響。例如，降低壟斷部門工資有助於緩解居民收入分配不均，但可能會降低居民部門總體收入份額。因此，政策選擇要綜合考慮收入分配調節效果、對經濟的影響以及推行的難度。就三個分配層次中具體公共政策的特點看(見下頁表1)，在初次分配中，影響工資分配效果的政策包括對工資制度的直接調整、規范市場秩序、調整產業發展等方面。目前我國的市場經濟體制還不成熟，有很多不穩定因素，若政府從初次分配階段著手調節收入分配問題，就要對市場運行實施各類干預措施，實施起來存在較多困難，且可能會扭曲市場的資源配置機制，還可能使一些非壟斷企業退出市場，從而造成失業增加，影響經濟發展，甚至反而不利於收入分配格局的改善。在二次分配環節，收入分配政策主要集中在財政收入和支出兩個方面。在收入方面，我們已經進行的幾類稅種改革對收入調高補低的目的是非常鮮明的，但稅制改革涉及各個層次經濟主體的利益，需謹慎推進。財政支出方面主要體現在社會保險、社會福利等社會保障子板塊的綜合作用，以及在關鍵領域的民生性支出的作用，這類措施能夠同時實現增加居民部門收入並緩解居民部門收入不均的雙重目的，實現形式較多，且容易開展。在三次分配環節，有人也將其再次劃分出四次分配，包含了民間慈善力量對扶持低收入群體的作用以及公共服務提供中的地區和城鄉間均衡。隨著社會經濟和文化發展水平的不斷提升，這一途徑的作用會逐漸得到增強。

綜合以上分析可以看出，收入分配問題雖然源於經濟層面，與民生息息相關，卻與諸多社會、政治問題糾結在一起，對其進行的調節是一項復雜的系統工程和較為長期的任務。更為重要的是，收入分配主要是“分蛋糕”，但在當前我國還需要高度關注“做大蛋糕”。也就是說，當前我國收入分配體制改革的目標應該是:在盡量減輕對經濟發展影響的情況下，完善國民收入分配格局和居民內部收入分配格局。為了達成這一目標，改善收入分配的政策重點應當放在二次分配階段，即通過財政收入與支出兩個體系加快實現公平有序的收入格局。其中，社會保障在長期內能夠通過個人生活和福利水平的提升而帶動社會發展，實現中長期內的對經濟增長的促進，並且社會保障本身包含的內容和實現形式豐富多樣，能夠為政策制定者提供更廣闊的選擇余地，容易在社會中廣泛推行(王延中、龍玉其，2013)，應該成為收入分配改革的突破口。

三、我國社保事業的發展現狀及其對收入分配的影響

改革開放以來，我國的社會保障制度改革取得了巨大成就，初步建立了與社會主義市場經濟體制相適應的、多層次的中國特色社會保障體系，保障了廣大人民的基本生活需求，提高了社會整體特別是廣大低收入群體的福利水平。但是，當我們將社會保障體系建設納入收入分配改革的范疇內加以考慮的時候，會發現還有很大的努力空間。

第一，社會保險統籌層次過低。以基本養老保險為例，中央和地方養老保險事權和支出責任劃分不夠清晰。基本養老保險雖然名義上實行省級政府負責制，基本實了省級統籌，但養老保險主要政策均由中央制定，中央財政在對基本養老保險基的補助中也佔了大部分。地方出於自身利益考慮不斷加大基金支出水平，這增加了中央統一基本養老保險制度和提高統籌層次的難度，難以形成全國統一的制度模式，地區間的平衡發展和資金的使用效率都無法得到保障。第二，社會保障覆蓋面偏窄。目前社會保障體系中多數板塊的覆蓋面還比較窄，特別是在廣大的農村地區，雖然新型農村合作醫療制度已經得到普及(2008年至2013年底，參合率穩定保持在90%以上)，但受體制、管理水平和財力等多方面因素的制約，農村社會養老保險、最低生活保障、農村醫療救助、自然災害生活救助等制度所覆蓋的人群規模還比較小，抵抗風險的能力不強。第三，社會保險繳費率偏高。數據顯示，我國五項社會保險繳費率之和相當於工資水平的40%左右，有的地區甚至達到50%，這一比例超過了世界上大多數國家。按照世界銀行2009年測算的實際承受稅率(稅負佔商業利潤的比率)，我國的社會保險繳費率在181個國家中排名第一。由於社會保險繳費具有累退性的特點，過高的社保繳費率極大地破壞了社會保障調節收入分配的效果。

第四，社會保險“雙軌制”不利於促進社會公平。我國的社會養老保險和醫療保險都是兩條

軌道運行，機關事業單位獨立於企業單位，單獨實行一套機制。企業實行基本養老保險制度和醫療保險制度，機關事業單位仍採取退休養老和公費醫療的辦法，兩種單位性質的職工面對完全不同的制度設計、資金來源、計發辦法、待遇水平。這種制度安排，在不同制度群體之間形成了不同的利益訴求，導致利益群體分化，加重了社會收入矛盾，已經成為影響社會穩定的重要因素之一。第五，社會保障待遇未形成穩定的調整機制。在養老保險方面，個人繳費與待遇給付之間沒有形成緊密且穩定的聯系，缺乏規劃性的安排。十年來，職工養老保險待遇完全切斷了與個人賬戶收益情況的聯系，連年提標，機關事業單位退休人員隨同調標，對養老金造成了極大的壓力。

但即便如此，中國企業在2011年的養老金替代率為42．9%，仍遠低於預期的58．5%，也低於國際上50%的警戒線。另外，政策界和學術界對養老保險個人賬戶如何定型還存在較大的爭議，是做實個人賬戶還是實行名義個人賬戶一直沒有定論。在醫療保險方面，支付方式過於單一，無法對醫療衛生支出的飛漲形成有效制衡。這些問題的存在，難以形成有效的激勵約束機制，不利於保險基金的持續運行，也無法保障居民的基本生活水平。

第六，社會保障制度之間缺乏銜接性。由於存在部門分割以及統籌層次低等問題，我國社會保障制度呈現碎片化的狀態，與配套制度銜接不通暢。例如，“三條保障線”(國有企業下崗職工

基本生活保障、失業保險、城市居民最低生活保障制度)的待遇標准與最低工資標准、就業政策不銜接，不利於促進就業和再就業;醫療保險人為分割成職工醫保、新農合、城鎮居民醫保三大板塊，且與醫療救助分開結算，阻礙了人口地區間流動，也成為擴大地區間待遇差距的重要推手。

第七，社會福利和救助相對不足。近年來，受我國人口結構和經濟發展階段的影響，加快社會福利和社會救助體系發展的需求日益迫切。其一，我國人口結構的變化導致傳統的家庭養老難以為繼，老年人的日常照料需求逐漸在社會中顯現出來，迫切需要社會福利體系作出反應。其二，隨著我國城市化和工業化進程的深入，出現了一些傳統的非繳費型社會項目難以瞄准的邊緣群體，例如進城農民工和失地農民等，他們大部分處於非正規就業狀態，流動性較強，難以為常規的社會保障項目所覆蓋，對這類人群的保障不足加深了社會收入分配不均等程度。

四、促進收入公平的社會保障體系發展建議

為了解決社會保障體系運行中存在的問題，更好地發揮其在調節收入分配、促進社會公平中的作用，應該從以下方面著手繼續推進社會保障體系的綜合改革。

(一)發揮養老保險在收入分配調節中的長期作用

養老保險對收入分配的調節作用不僅反映在當期，更體現在世代間，具有長期性，是發揮社會保障調節收入分配功能的主要著力點。在養老保險下一步的發展中，要堅持全覆蓋、保基本、多層次的原則，增強公平性和可持續性。

第一，提高基本養老金統籌層次。可以考慮逐步將養老保險統一上劃為中央事權，中央負責基礎養老金和個人賬戶養老金的發放，承擔彌補基本養老金收支缺口的責任。養老保險經辦機構和人員一起上劃中央，由中央統一調配。這種垂直管理的養老保險體系能夠實現基金的統一管理與調配，更利於縮小地區間的待遇差異，保持養老基金的可持續發展。第二，完善個人賬戶的功能。在現階段，養老保險可以繼續實行名義個人賬戶制，每年根據在職職工工資增長率或CPI變動情況公布記賬利率，不形成真正的資金積累。下一步，要調整統籌賬戶和個人賬戶的分配比例，適度提高個人賬戶規模。同時，增強待遇與繳費之間的關系，使基本養老金根據個人賬戶積累額及記賬利率的變化進行調整，形成穩定的自動調整機制。發生人員流動時要將個人賬戶的積累額實實在在轉出，現在的視同繳費不可再繼續實行。在各項制度趨於完善，能夠避免政策漏洞之后，推進做實個人賬戶，逐步建立起公平有序的養老金籌集和發放機制。

第三，推進基本養老保險“並軌運行”。機關事業單位建立與企業一致的基本養老保險制度，由單位與個人共同繳費，實行社會統籌與個人賬戶相結合的籌資模式，基本養老金待遇水平與本人繳費年限、繳費水平挂鉤。在基金管理方面，可以先對機關事業單位養老保險基金進行單獨核算管理，再逐步實現與企業的整合，建立統一的職工基本養老保險金。在制度實行的初期，可以由財政兜底，保証改革前后機關事業單位職工退休后待遇不降低，平穩度過過渡期。

第四，拓寬養老金籌資渠道。提高個人賬戶繳費比例，降低企業承擔的統籌賬戶繳費比例，從而減輕企業發展所承擔的人力成本硬約束。同時，參照國際經驗，尋求以增值稅、消費稅等廣稅基的稅種為支撐，為養老保險基金建立新的籌資渠道。這可以最大程度上保証基金運行安全，避免人口老齡化帶來的沖擊。

第五，增強養老保險基金的可持續性。從長期來看，為了應對老齡化和人類預期壽命延長對養老保險體系的沖擊，延長退休年齡是必然選擇。在基金保值增值方面，應當在完善法規、嚴格監管、保証安全的基礎上，適當拓寬基金投資渠道，從利率相對優惠的定向國債，逐步擴展到投資央行票據，信譽較好的金融債、企業債等固定收益類產品，收益率應保持在高於CPI的水平。對於養老保險的歷史債務和未來的養老金缺口威脅，可以考慮每年將一部分國有資產收益劃入職工基本養老保險基金，擴充儲備基金規模，提高基金支撐能力。第六，建立多支柱的養老保險體系。在基本養老保險的基礎上，鼓勵以企業和個人為主體發展多樣化的養老保險方式，形成多支柱的養老保險體系。以稅收優惠政策促進有條件的企業為職工建立企業年金，例如，提高企業年金單位繳費的所得稅稅前扣除比例，對個人繳費實行遞延征收個人所得稅。鼓勵商業保險機構發展養老保險產品，以遞延征收個人所得稅等方式支持有條件的個人在一定額度內購買這類產品。

(二)加強醫療保險在收入分配調節中的核心作用

醫療保險能夠將個人疾病產生的經濟風險分攤到全社會受相同威脅的個體身上，向人們提供對賴以生存發展的健康問題的保障，在收入分配調節中發揮著關鍵作用。通過相關制度的完善，能夠對收入分配改革提供極大的推動作用。首先，以保大病為基礎提高基本醫療保險保障水平。逐步提高職工醫保、城鎮居民醫保、新農合籌資水平，調整職工醫療保險籌資在企業和個人之間的分配，減輕企業負擔，加強個人籌資責任。在財政支持下，探索機關事業單位公費醫療向職工醫保轉變的路徑。提高基本醫療保險政策范圍內住院費用報銷比例，保証基本醫療保險繼續以大病保障作為政策重點。在基本醫療保險之外，繼續完善城鄉居民大病保險制度。現在大病保險資金來自城鎮居民醫保基金和新農合基金，籌資並沒有額外增加，在醫保資金本來就已捉襟見肘的情況下，兼顧保大病和保基本難度非常大。因此，大病保險首要覆蓋的是貧困家庭，條件成熟時再逐步向中等收入家庭擴展。同時，要逐步增加納入大病保障范圍的疾病種類，加強保障措施的力度，避免貧困家庭因支付不起自付部分而放棄治療。

第二，改革醫療保險支付方式。對支出的控制關系到醫療保險基金的積累，是維護醫保基金支出公平性，保証醫療保險持續發展的關鍵點之一。我國現行的按服務付費的支付模式容易導致誘導消費問題，帶來醫療費用居高不下和醫療資源分配不公等問題。應全面系統地開展總額預付、按人頭付費、按病種付費等多種付費方式相結合的復合付費制度改革。嘗試在部分常見大病中推行按病種付費的支付模式，通過規范和簡化操作流程來降低醫療成本。在門診診療中嘗試推行按人頭付費的方式，促使醫療機構加強對參保人各類疾病的早期預防，有效控制成本。在推行過程中，還要完善各項配套制度，建立起嚴格的考核評估制度，防止為降低醫療成本而推諉病人或降低服務質量的現象。協調推進臨床路徑等方面的改革，加強信息系統建設，為付費方式改革提供技術支撐。通過各項制度綜合發力，迫使醫院加強自身管理和核算，提高服務效率，推進醫療技術進步，從而實現醫療保險費用在人群中公平且高效的分配。第三，完善各項醫保制度間的銜接。結合新一輪財政體制改革，將職工醫保、新農合和城鎮居民醫保提高到省級統籌。完善各項醫保之間、同一制度跨區域之間的銜接辦法，實現醫保關系的轉移接續和異地就醫結算，為勞動力合理流動和地區間均衡發展提供制度基礎。為達成這一目標，要逐步將身份証號碼作為各類人群參加社會醫療保險的唯一標識，以此為基礎建立統一的繳費信息系統，保証繳費記錄的完整性和連續性。

(三)發揮社會福利和社會救助在收入分配調節中的引領和托底作用

社會福利制度和社會救助制度分別處於社會保障體系的兩端，中間由社會保險制度銜接，共同構成完整的社會保障體系。這兩項制度安排能夠實現對體系內人群多層次、全方位的保障，分別在調節收入分配中處於引領和托底的位置。

社會福利涵蓋了老年人福利、兒童福利、婦女福利、殘疾人福利等，不僅包括物質層面的扶持，還尤其關注精神保障，是幫助社會中的弱勢群體充分享受國家經濟發展成果的重要制度安排。我國目前經濟發展的區域性差距仍然十分巨大，在社會福利制度建設中，不能盲目提高社會福利水平，應以建設覆蓋全民的發展型福利社會為總體目標，隨經濟發展水平變動進行動態調整。對於社會中數量越來越多的空巢、高齡老人，應逐步完善以“居家為基礎、社區為依托、機構為支撐”的三位一體的社會養老服務體系，財政對符合條件的老年人按月提供補貼，用於購買社會服務。對老年照料機構發展提供稅收優惠政策，隨著經濟水平的提高，也可以考慮按床位對養老機構進行補貼。對於社會中的殘疾人，應該逐漸從保証基本生活向增強生存能力轉變，發展有針對性的殘疾人職業培訓項目，為殘疾人的就業和獨立生活提供支持。

社會救助的首要對象是“無生活來源、無勞動能力、無法定撫養義務人”的“三無人員”和“五保戶”，這是社會最后的“防護線”和“安全網”。完善的社會救助制度首先要實現部門間的配合，若各項制度政出多門且缺少相互協調，會導致救助制度挂鉤太多，使救助對象獲得很多其他收益，反而對邊緣群體不公。對於有勞動能力人員的救助，可以考慮通過政府補貼的方式，將這部分救助對象納入社會保險體系，實現社會救助與社會保險的有效銜接。其中，最低生活保障可以與失業保險相銜接，臨時醫療救助與醫療保險相銜接，住房救助與住房保障相銜接，還可以通過為他們繳納養老保險，將他們納入養老保險體系。這樣既簡化了社會救助體系的項目內容，減少了管理和協調成本，又可以將社會救助與社會保險有效銜接起來，實現資金的統一核算和管理，充分發揮社會保障體系的整體保障功能。

五、小結

我國日趨嚴峻的收入分配問題表現為國民收入分配格局失衡和居民內部收入分配不均兩方面，共同受經濟發展階段、特殊體制機制以及國際因素等多方面因素的影響。相應的調節政策必須在避免對經濟發展造成負面影響的同時，兼顧在當前制度環境中實際操作的可行性。在借鑒國際經驗，並綜合對比各個分配層次的調節措施后，我們認為二次分配中的社會保障政策效果直接且有針對性，能夠對兩類問題實現同時調節，政策選擇余地大、調節范圍廣，操作靈活、容易實現，不會對經濟產生負面影響，應該成為下一步推動收入分配改革的主要著力點。社會保障體系改革也應該將調節收入分配、促進收入公平作為基本原則。

然而，與以上分析相對應的是，當前的社會保障制度還在統籌層次、覆蓋面、繳費率、制度銜接等方面存在明顯的問題，嚴重削弱了其調節收入分配的效果。在下一步的改革中，要通過完善養老保險個人賬戶的功能、推進“並軌”運行、增強資金的可持續性等措施，發揮養老保險在收入分配調節中的長期作用，通過改革醫療保險的支付方式、增強制度間的銜接等措施，加強醫療保險在收入分配調節中的核心作用。同時，推進社會福利和社會救濟制度發展，發揮它們在收入分配調節中的引領和托底作用。尤為重要的是，應著手建立更加完備的頂層設計和總體規劃，優化和整合各類社會保障項目，避免社會救濟、社會保險和社會福利項目交叉重疊所造成的資源浪費，逐步實現城鄉間和地區間社會保障待遇的統一，實現社會保障制度全國“一盤棋”，推動收入分配改革盡快取得實質性進展。

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(作者單位：劉柏惠,毛中根,中國社科院財經戰略研究院﹔汪德華,對外經貿大學國際經貿學院)