戈爾巴喬夫推動蘇維埃政體模式轉換的失敗與國家解體

一、一切權力歸蘇維埃與國家政權危機

蘇聯政治體制改革和政體轉換的實質概括說來就是：通過自由選舉，實現“一切權力歸蘇維埃”，把權力從蘇共手中轉移到新建的各級人民代表大會手中。對此，戈爾巴喬夫說：“如果想簡單地說明政治改革的意義，它是怎樣構思的，又是怎樣實施的，可以說，就是把權力從獨家操縱的共產黨手中交到按憲法本應屬於通過自由選舉產生的人民代表的蘇維埃手裡。”“我把政治改革的主要涵義規定為：兌現重新提出‘政權歸蘇維埃’這個歷史性口號。把政權和管理的實權歸還蘇維埃的首要條件是改組代表機制，盡一切努力擴大其權力和職能。”

眾所周知，蘇聯是一個以黨建國、以黨治國的政黨國家（party-state），共產黨是蘇聯“黨國”體制的承重結構，擁有健全完善的組織體系，蘇聯共產黨依靠嚴格的民主集中制和統一的意識形態，可對國家和社會進行有效的領導，可以說：有蘇共執政，才有蘇聯。因此，蘇共一旦決定通過民主自由選舉，將其所掌握的一切權力轉移到蘇維埃，以建立“權力至上”的人民代表蘇維埃，蘇共很快就面臨其與這個全權式的“新議會”是什麼關系、后者能否有效掌控國家和社會這樣的重大問題。可惜，蘇共並未細加研究、認真對待。據雷日科夫回憶，蘇共第十九次全國代表會議召開前，政治局按慣例討論了該會議報告，會上僅有雷日科夫對“一切權力歸蘇維埃”的后果表示了擔憂：“如果要把全部權力都劃歸蘇維埃的話，蘇維埃能承擔起這個責任嗎？我懷疑。一旦無力承擔，那國家就會失去控制。”不過，雷日科夫的這種質疑在當時卻是“弱音”，戈爾巴喬夫認為這是細節問題，無須多慮，“可以在干起來以后再去考慮”。

當時，戈爾巴喬夫力圖通過黨政一把手兼職（即改革后，中央和地方黨委正職兼任同級人民代表大會最高蘇維埃正職），實現權力集中統一，避免國家失控，確保政治體制轉換成功。為此，在蘇共第十九次全國代表會議上，戈爾巴喬夫“不得不兩次就這個問題（職位兼任）出來講話，最后，還是成功地說服了大多數代表，實際上也沒有別的原因，無非是希望盡可能保証平穩地、順暢地從一種政治體制轉換成另一種政治體制”。

這樣，圍繞“一切權力歸蘇維埃”，蘇共黨內經過討論，由黨內相關重大會議決定，並以立法的形式上升為國家意志，最終成為蘇聯政治體制改革的目標選擇。1988年6月，蘇共第十九次全國代表會議做出決定：恢復作為國家權力機關的人民代表蘇維埃的充分權力、地位、作用。要求將國家、經濟和社會生活的所有重要問題都交給蘇維埃研究解決﹔要求蘇共中央委員會和政治局以政治領導機關的面貌出現和行動。蘇共中央制定的政治路線要通過蘇維埃政權機關才能貫徹實施。1988年底，蘇共通過修憲確立了蘇維埃的“全權”，使其政治體制改革的目標選擇具備了國家層面的合法性。如修改后的憲法要求建立一個新的最高國家權力機關——蘇聯人民代表大會，負責決定最重要的立法、政治、社會及經濟問題﹔建立一個全新的、具有實權的立法機構——最高蘇維埃，作為人民代表大會的常設機關﹔所有國家機關都要嚴格對蘇維埃負責，政府任命的所有官員必須經過最高蘇維埃的批准，而不是由黨批准。

為了實現“一切權力歸蘇維埃”，1989年3月，蘇共組織了全國性民主差額選舉，組成了蘇聯人民代表大會及其最高蘇維埃，蘇聯人民代表中蘇共黨員佔87%。按照民主集中制的慣例，由於蘇共黨員在代表中佔壓倒多數，隻要黨對他們進行嚴格的紀律管理，蘇共就可控制新的人代會中的黨員代表，進而控制這個“新議會”。然而，蘇共試圖通過民主集中制原則控制“新議會”的努力落空了。據戈爾巴喬夫回憶，在第一次蘇聯人民代表大會召開前夕，“黨中央各部經過短時間醞釀，建議將從各地來莫斯科的代表召集起來，深入細致地引導並提醒大家：黨員職責就是要按中央的指示投票表決。但早在代表們來莫斯科之前，各加盟共和國黨中央和各州委就曾經試圖引導他們而遭到失敗。在與‘官方候選人’對抗中當選的蘇共黨員，干脆拒絕當地黨的領導人在他們出發之前去‘對對表’的邀請”。

蘇共嘗試召集類似“議會黨團”的意圖沒有成功，顯見已失去了對蘇聯人民代表大會的控制，這也意味著蘇共開始失去對立法權和最高決策權的控制。不但如此，按照黨政分開的思路，從1988年底開始的中央機構改革，由於中央委員會隻設了幾個專門委員會，使蘇共中央很快從業務性的經濟職能等方面撤離，放棄其執掌的具體行政權力，開始失去對國家行政權力的控制。戈爾巴喬夫談道：“第一次人民代表大會閉幕之后，政權便開始轉交到蘇維埃手裡，黨就像在民主社會裡那樣，已經不再能指令性地決定國家的發展，而是應該通過政治手段行動了。”

按照政治體制改革的預定計劃，從1989年底至1990年的大部分時間裡，蘇聯各加盟共和國和地方蘇維埃舉行了民主差額選舉，其結果更具“革命性”：

一是地方選舉結束后，蘇聯共產黨作為一個全國性的統一組織開始瓦解，民主集中制作用開始失效，蘇聯共產黨的作用被拋在一邊。據戈爾巴喬夫回憶，各共和國議會選舉后，它們都沒有召開中央全會，各種問題立即提交最高蘇維埃的例會，並通過了有關主權和獨立的國家法令。1990年蘇共中央二月全會正式宣布放棄民主集中制，實行多黨制，隨后，通過修憲形式，蘇共主動放棄對國家和社會的領導權，這樣，蘇聯“黨國”的心臟（蘇共的領導權）被“合法”地摘走了。

二是中央和地方的關系出現根本性逆轉。各共和國選舉結束后，地方各級蘇維埃當選者宣稱隻對地方選民負責，不再對中央負責，也越來越不服從中央的權威。此外，“民主化”運動很快轉向“民族化”運動，各共和國開始尋求主權獨立。“一些共和國的新領導在不存在來自地方上共產黨人的強大反對派的情況下，從人民那裡取得了爭取獨立和民族自決的委托之后，立即把自己的活動重心從公民的尺度轉向了民族的尺度。”“全國范圍內中央的合法性遭到徹底破壞，因為地方上支持獨立的勢力可以通過選舉宣示比中央更強的民主合法性。”

三是新選舉出來的各級蘇維埃之間沒有隸屬關系，也沒有規定各自與中央或是其上級之間的權利與義務。在加盟共和國范圍內，地方蘇維埃沒有任何渠道同加盟共和國蘇維埃聯系﹔在全國范圍內，蘇聯人民代表大會和最高蘇維埃同各加盟共和國蘇維埃之間的聯系在1990年加盟共和國大選之后完全中斷。所有的蘇維埃開始為爭奪權力和控制而相互展開搏斗，這使蘇維埃系統更加混亂，在這種情況下，它根本不可能成為人民的真正代表機構和有效率的政府機構。

如果通過民主差額選舉，新建的各級人民代表大會能夠真正起到“議行合一”的作用，能夠保証國家權力統一、運行有效，那麼蘇維埃政權模式可以說是轉換成功了，蘇聯國家的完整性也就不會出現問題。可惜的是，由於人民代表參與政治管理的經驗不足，蘇聯社會對於“全權”式蘇維埃這個新鮮事物沒有統一的、正確的認識，因此，新建的各級蘇維埃在實踐中更多地充當“清議館”角色，其有效性、權威性遭到質疑。戈爾巴喬夫承認，“蘇維埃尚未准備好履行全部權力職能。沒有為此所必備的機構，沒有足夠數量的具有專業素養的干部，也沒有經驗”。索布恰克評論說：“如果考慮到大約半數的代表對許多問題根本就是門外漢，那麼蘇維埃的會議隻能是一種清談會，有時甚至更糟——直接破壞執法機關的活動。蘇維埃是假議會，說客氣點是不成熟的立法議會。”各級地方蘇維埃也不例外，“新選的蘇維埃証明幾乎同舊的蘇維埃一樣沒有權力，兩者沒有什麼差別。更糟的是，新選的代表在政治上和管理上更無經驗，他們也沒有共同的政治綱領，這就使地方政府更無效率，更不稱職，代表之間整天進行著無休無止的政治爭論……列寧格勒市民對該市蘇維埃的滿意率從1990年6月的74%跌至1991年1月的20%”。

至此，我們看到，蘇共把其所有權力轉移到蘇維埃后，新建的各級蘇維埃卻運行無效，難以對國家和社會實施有效治理。“黨委開始拋棄直接命令式管理地區社會經濟發展的傳統方法，而與此同時，蘇維埃及其執行委員會實質上卻不能完成作為國家權力機關本應完成的一切任務。”可見，蘇共推動民主競選后，新建的各級人民代表蘇維埃雖然擁有了方方面面的權力，但改革前蘇聯自上而下整齊劃一的權力執行體系卻遭到了破壞。“如果說開始改革時在我們的政治體制中缺乏橫向的度和現實的立法機構的話，那麼改革之后，我們在政治體制中失去了縱向的軸和有效的執行機關。”同時，民主競選的結果還根本性地改變了蘇聯國家結構中中央和地方的關系，權力猶如手中的沙子很快從蘇共中央的手指縫間流失，中央權威受到削弱，權力真空、國家無政府狀態也隨之而來，統一完整的權力體系遭到破壞，經濟社會秩序因之出現混亂。

二、構建總統制與重建中央權威的失敗

1989年，可以說是蘇聯開始滑向政治、經濟混亂，國家趨向解體危機的一年。在1989年3月召開的第一次蘇聯人民代表大會上，作家瓦連京•拉斯普京就公開指出：“自二戰以來，我國強大而牢固的根基沒有任何一個時期像現在這樣受到如此強烈的動搖與威脅。”同年8月，蘇聯人民代表、蘇聯氫彈之父——薩哈羅夫在《星火》雜志上刊文指出：蘇聯正處於經濟災難的前夕，人們生活得比停滯時期還差，民族矛盾戲劇性地、悲劇性地激化。由此，蘇聯整個社會產生了對改革的不信任和對明日危機的恐懼，有些人開始呼吁“鐵腕”統治，要求加強紀律、重整國家和社會秩序。

1989年10月，蘇共中央召開經濟學家會議討論社會經濟形勢，戈爾巴喬夫坦率承認：關於如何擺脫這種日趨緊張的形勢，在途徑問題上分歧很大，大家在對當前所面臨的主要問題、普遍問題的理解上不一致，出現了對改革的極端化認識。11月，負責意識形態工作的政治局委員梅德韋杰夫指出：“目前有兩種對改革的極端看法，一種看法企圖把出現困難的原因說成是改革本身﹔另一種看法認為改革進行得不堅決果斷，要求一下子搗碎過去幾十年建立的一切東西，甚至改變社會主義原則本身。因此，一些人建議採用‘鐵腕’來結束民主和公開性﹔另一些人則想採用‘鐵腕’來鎮壓‘官僚’，即黨和國家的干部。”

不過，直到1989年底，戈爾巴喬夫仍然希望通過強化紀律和法制來解決蘇聯日趨緊張的社會經濟形勢，如生產紀律鬆弛、族際沖突和經常性罷工加劇等問題。在1989年12月召開的蘇聯第二次人代會上，戈爾巴喬夫指出蘇聯已“走到危險的邊緣”，需要建立真正的紀律和法制。他說：“政治積極性和意見多元化不能，而且不應該變成無政府狀態，破壞社會秩序和國家秩序的基礎，當務之急是要團結到改革的立場上。”他本以為“在1989年底就能渡過危機發展的頂點，但卻沒有出現好轉”。於是，戈爾巴喬夫打算通過建立新的政體模式來制止社會的危機形勢。

從1990年開始，戈爾巴喬夫力圖通過建立總統制來“克服權力的無組織性和分散性”，重新建立完整統一的權力中心。他認為，“建立總統制可保障從壟斷性的行政命令體制和平過渡到自上而下的民主的蘇維埃體制。強大的總統制政權是國家和社會民主化不可或缺的制度框架。依靠強大的總統制政權，能在不實行緊急狀態的情況下穩定國內局勢和繼續國家的民主革新”。為此，1990年1月27日，戈爾巴喬夫的助理沙赫納扎羅夫向日本《讀賣新聞》透露：蘇聯正在考慮實行美國和法國型的總統制，以便在發生緊急、異常事態時給予總統“非常大的權力”，能對“國會”的決定擁有否決權。同年2月5—7日，蘇共召開中央全會，宣布放棄蘇共法定的領導地位，准備實行多黨制﹔建議實行總統制，建立新的聯邦制。

為在蘇聯史無前例地建立總統制，1990年3月12—15日，蘇聯召開了第三次（非常）人民代表大會。會上代表們對於實行總統制進行了激烈辯論，來自波羅的海的三個共和國、格魯吉亞、烏克蘭和跨地區代表團的部分與會代表反對在這次會議上選舉總統，他們擔心中央收權、重新獨裁，認為設立總統職位是戈爾巴喬夫追求個人的絕對權力，因此“對設立總統職位持否定態度”。也有不少代表認為，“國家有難，存在著獨裁專制復辟的危險，紀律急劇鬆弛下來，我們大家都始終生活在緊張狀態中，誰也不聽誰的。為了使事情走上正軌，我們需要一個‘沙皇’。不要去管他叫什麼名稱：總書記也好，黨主席也罷，重要的不是名稱，而是我們忽然意識到，我們必須要有一個老爺，他能控告下級警官或地方官，必要時，他還能解散杜馬”。鑒於日益惡化的經濟社會形勢，多數代表贊同實行總統制。3月15日，戈爾巴喬夫以59.2%的得票率當選為蘇聯第一屆總統。同時，蘇聯人代會修改憲法，規定了蘇聯總統的全權地位：如有權提名部長會議主席，有權任命和解除政府成員職務，有權否決最高蘇維埃通過的法律，有權任命和罷免軍隊高級指揮人員。

針對國家面臨無政府狀態，經濟社會秩序趨於失控的情勢，戈爾巴喬夫建立總統制，以期實現中央集權、重塑國家權威確實具有現實必要性。戈爾巴喬夫認識到，“現在國家高於一切，我們應當拯救國家，我們應當防止國家崩潰”。為此，他不遺余力地強化總統制，甚至不惜建立個人專制的“總統治理”。並且，戈爾巴喬夫的這些努力還得到了蘇聯最高蘇維埃的認可與支持。1990年9月24日，蘇聯最高蘇維埃會議經過激烈辯論，同意了戈爾巴喬夫“議會”把一部分立法權授予總統的要求。11月24日，蘇聯最高蘇維埃通過《關於國內形勢的決定》，指出所有執行機構正在瓦解，上至中央、下至地方的各級執行機構需要進行結構職能和干部方面的更新，建議總統在公民生命財產受到威脅時採取措施，甚至是非常措施。

12月4日，為了強化總統權力，蘇聯最高蘇維埃通過憲法修正案，確認了戈爾巴喬夫向最高蘇維埃提出的“關於改革和加強國家政權結構”八點建議，其中包括：將聯邦委員會從協商機構變為擁有新的權力、以協調中央和各共和國活動的有效機構﹔廢除總統委員會，建立隸屬總統的國家安全委員會，從根本上改組中央執行機關，並由總統直接領導﹔增設副總統職位，在總統管制范圍內成立一個協調各護法機構活動的專門機構，以便同各種犯罪活動做斗爭﹔等等。這些建議得到絕大多數代表的同意，在討論中，代表們不僅主張賦予總統權力，而且表示：一旦總統做出的決定得不到執行，就應該嚴格追究責任。

可以說，到了1990年底，戈爾巴喬夫個人集權已達到無以復加的地步，用法律形式確定總統這麼大的權力“在蘇聯歷史上是沒有過的，斯大林沒有過，勃列日涅夫也沒有過”。很明顯，戈爾巴喬夫建立總統制的目的是要通過把權力集中到總統個人，以恢復從中央到地方的垂直的權力執行系統，實現中央集權，確保國家統一。可惜的是，新建的總統制在現實中既沒有促進中央集權，也沒有重新樹立中央權威，更沒有實現政治一體化、遏止國家分裂。俄羅斯政治學家安•米格拉尼揚指出：“改革派領導盡管建立了總統制，但實際上放棄了地方上的所有管理權，各共和國的改革力量急速向前突進，通過共和國的選舉取得了合法權力，保障自己獨立於所有外部機構，中央成了無兵之師，不僅在各民族共和國，而且也在俄羅斯宣布自己主權之后，失去了實施自己決定的杠杆。”戈爾巴喬夫自己也承認，“第三次人民代表大會之后，我們有總統，有司令部（聯邦委員會和總統委員會），但下面沒有支持。好像沒有人來公開否認中央最高權力機關享有特別的權力，可是從上面發出的脈沖卻得不到有力的回應支持”。恰如英國《星期日電訊報》（1990年6月17日）所指出的，“在擔任世界上第二號超級大國的領袖五年之后，戈爾巴喬夫現在看來越來越像是一個沒有帝國的帝王和沒有追隨者的救世主”。

戈爾巴喬夫建立的總統制為何作用微弱，總統集權不能確保國家完整統一，緣由大致有三：

第一，政體轉換缺乏系統設計。蘇聯政治體制改革啟動后，民主選舉已根本地改變了國家權力的來源，權力由相應政治單位的選民授予，不再是如改革前一般自上而下地縱向授予。這樣，蘇聯改革后的政體轉換既要縱向理順中央與地方之間的關系，又要橫向規范各權力部門之間的關系，但戈爾巴喬夫不斷修憲，強化總統集權，只是想恢復行政權力執行系統，以期建立改革前那樣垂直的權力控制，最終達到中央控制地方的目的。因此，新的總統制建立后，既沒有重構新的中央與地方關系，也沒有對最高蘇維埃、部長會議、司法機關等部門的職責進行理順，如總統與最高蘇維埃主席之間、總統與部長會議之間職責沒有規定清楚，導致相互之間權力掣肘。戈爾巴喬夫事后說，當時“沒有把問題想透，想到底……我們不能僅僅局限於對憲法的修修補補，應當簽署新的聯盟條約，並相應地改變整個國家體制”。

第二，戈爾巴喬夫個人威望越來越低，蘇聯社會對戈爾巴喬夫的信任度持續下降，自然地，他採取的措施、推進的步伐被大打折扣。1990年年初其支持率為60%—70%，年底則降至20%。1991年3月23日《莫斯科自鳴鐘》評價指出：戈爾巴喬夫的知名度已經達到如此地位，幾乎沒有人聽他講話，他可以機敏，也可以愚蠢，可以好也可以壞，反正人民對他已經不感興趣了，對他不寄任何希望了，這就意味著他政治生命的終結。

第三，蘇聯改革時期形成的政治文化已把加強中央集權等同為權力專制、獨裁，而不具政治價值上的合理性、正當性。事實上，由於中央集權是塑造國家、確保國家完整統一的主要杠杆，因此，任何一個國家都必須能夠實現集權。恩格斯曾精辟指出：集權有其存在的歷史的和合理的權利！集權是國家的本質、國家的生命基礎，而集權之不無道理正在於此。每個國家必然要力求實現集權，每個國家，從專制君主政體到共和政體，都是集權的。美國是這樣，俄國也是這樣。沒有一個國家可以不要集權，聯邦制國家需要集權，絲毫也不亞於已經發達的集權國家。隻要存在國家，每個國家就會有自己的中央，每個公民只是因為有集權才履行自己的公民職責。

蘇聯政治體制改革啟動后，“當時社會已感染上民主思想，許多人把加強中央權威看成是獨特的越軌行為”。這樣，戈爾巴喬夫加強中央權力的努力被視為對正在“發展著的聯盟共和國自主性的威脅”，或是企圖重建所謂斯大林式的專政舊制。1990年12月第四次人代會上葉利欽、謝瓦爾德納澤的發言就足以証明。葉利欽說，俄羅斯不同意恢復克裡姆林宮的專制，由克裡姆林宮發號施令的時代過去了，各共和國已經不怕嚴厲的召喚和任何命令了，強化中央隻會刺激做出否定的反應。葉利欽還指責戈爾巴喬夫“使這個國家成為獨裁制國家”。外交部長謝瓦爾德納澤以辭職進行抗議：“獨裁正在臨近，我要辭職，我不能容忍我國正在發生的這種情況。”

三、建立聯邦制與蘇聯國家瓦解

在國家結構方面，蘇聯名義上是聯邦制國家，但實際上是中央集權的單一制國家，地方的權力來源於中央政府，地方政府是中央政府的執行機構，中央能夠有效掌控地方，但長期以來，地方與中央的關系被嚴重扭曲，地方唯中央是從，缺乏自主性。因此，構建名副其實的聯邦制國家也成了蘇聯政治體制改革的一項重要內容。但與其不遺余力建立強總統制的努力相比，戈爾巴喬夫對建立聯邦制、重新塑造國家結構的必要性並沒有相應的認識。“米·謝·戈爾巴喬夫起初對聯邦制的民主改革並不重視，在蘇聯開始緩緩地分崩離析、保護國家完整強力手段不起作用的時候，他才大力去抓這一改革。”戈爾巴喬夫自己也說：“當時我們還沒有准備如提出真正深入的改革方案，包括改變單一制的國家為事實上的聯邦制國家。但總的方向已經確定下來了，那就是要實質性地擴大加盟共和國和民族共和國的權利，協調它們與聯盟中央的關系。”直到1990年2月，蘇共中央全會向蘇共二十八大提出的行動綱領草案才建議：蘇聯應實行總統制，建立新的聯邦制國家。

不過，從事實來看，蘇聯政治體制改革啟動后，戈爾巴喬夫重塑聯邦制國家結構不僅僅是為時已晚的問題，更為關鍵的是，戈爾巴喬夫的聯邦制設想及推進的措施存在根本性缺陷，加上中央集權的失效，中央權威的喪失，助長了地方民族主義和分離主義，最終導致蘇聯解體。

聯邦制國家建立一般有兩種類型：一類如美國和瑞士等有地方自治傳統的聯邦國家，“源於具有主權的各州的聯合”﹔另一類如奧地利和某些英聯邦國家等是通過分權方式從中央集權制建立的聯邦制國家，但無論哪一類型的聯邦制國家，都必須確保中央具有權威，地方自治不能威脅國家完整統一。“主權國家聯合產生聯邦國家必須確定中央政府有效統治所需哪些權力，然后決定哪些權力要交給中央政府。……通過地方分權方式形成的聯邦制國家中，中央政府對權力的劃分行使更大的控制權，地方政府會被賦予一些權力和某種程度的自治，但是不會太多，不會妨礙中央政府對所有公民承擔責任。”尤為關鍵的是，中央與地方之間不能相互取消。如美國，憲法規定聯邦政府（中央）不能取消各州（地方），而各州也不能取消聯邦政府，兩個較高層級的政府都直接由人民選舉產生，憲法不僅創造了一個國家權威，並且確保了各州在聯邦中的永久地位。簡言之，聯邦制的實質就是“由不可打破的各州組成的不可打破的聯邦”。

但是，我們看到，戈爾巴喬夫以分權方式推動蘇聯從中央集權制國家轉型為聯邦制國家的過程，是一個削弱中央、強化地方，最終導致地方拋棄中央的過程。他堅持民族自決原則，放棄國家主權原則，並逐步認同“地方想從中央拿走多少權就拿走多少權、想往中央轉交多少權就轉交多少權”的現狀，在各加盟共和國的主權和法律高於聯盟中央的基礎上建立聯邦制。完全可以說，戈爾巴喬夫的聯邦制設想並不是要建立一個主權國家，他所要建立的主權國家聯盟甚至連“邦聯”都稱不上，更不用說是國家。這樣，實行總統制，強化個人集權就沒有了國家這個“容器”來盛裝，總統集權的結果不能體現國家性，更不能確保國家的完整與統一。

剛開始，戈爾巴喬夫還只是把完善聯邦制視為解決民族問題的一項措施，在強調擴大各加盟共和國權力與權利的同時，仍然強調在保証蘇聯國家完整統一的前提下實行民族自決。1989年8月，為改善“族際關系”、解決民族問題，蘇共將完善聯邦制提上議事日程：強調擴大各加盟共和國的權力與權利，促其成為“真正的主權國家”，同時要堅持民族自決的原則，“民族自決並不意味著各加盟共和國可以從蘇聯分離獨立出去”。9月，蘇共中央全會通過的《當前條件下黨的民族政策》（提綱）提出，要革新黨的民族政策，完善聯邦制，擴大共和國的權利，仍然強調民族自決決不意味著脫離，而是自我管理，保持民族特色。

但是，從1990年4月開始，蘇聯最高蘇維埃通過立法形式在中央和地方之間進行確權，其思路是“弱中央、強地方”，大大縮小中央的權力，權力的重心偏向地方，並開蘇聯中央和地方關系史上的“先河”：允許各加盟共和國可以依法脫離蘇聯，中央政府的地位“由過去的領導者變為下級政權機關活動的協調者”，地方有權終止中央的法令。

1990年4月3日，蘇聯最高蘇維埃兩院通過了關於加盟共和國脫離蘇聯的法律：要求脫離蘇聯的加盟共和國必須得到本共和國公民投票的2/3的多數票支持，並且要有五年的過渡期。4月9日，兩院通過的蘇聯地方自治和地方經濟總原則法，允許地方政權機構在解決本地區的經濟和社會發展問題方面具有廣泛的自主權。根據這項法律，上級機關將由過去的領導者變為下級政權機關活動的協調者，地方蘇維埃可自主地制定、批准和執行本地區的財政預算。4月26日，兩院還通過了聯盟和共和國權力區分法，規定加盟共和國和自治共和國享有“除他們交由蘇聯以外的其領土上的全部國家權力”，全聯盟的權力未經加盟共和國和自治共和國同意不得擴大。法律規定，如果聯盟部門和主管部門的法令與共和國法律相互抵觸，加盟共和國和自治共和國最高國家政權機關有權終止這些法令在其境內的效力。

1990年6月可以說是蘇聯中央和地方關系史的轉折點，它標志著地方主權高於中央主權“新時代”的來臨。時至今日，不少學者、政治家往往把蘇聯中央和地方關系的逆轉，直至最后地方拋棄中央、國家解體的責任，歸咎於地方分離主義、民族主義，尤其是歸咎於葉利欽個人的責任，如戈爾巴喬夫就說：“我相信，要是俄羅斯不邁出導致毀滅的這一步（指1990年6月12日宣布俄羅斯共和國主權高於聯盟中央），聯盟也許能夠保存下來。”事實上，誠如英國歷史學家埃裡克•霍布斯鮑姆所說，“蘇聯的崩解，不是如同某些蘇聯問題專家所言，是導因於境內的民族緊張情勢，雖然這的確一直是蘇聯的隱憂之一。促使蘇聯瓦解的真正關鍵，應該是國家重建的失敗，它削弱了政權和社會賴以維系的中央集權體制，使一般人民的生活水准大幅度滑落，連帶也使聯邦政府的權威盡失，於是各個地區才在這種情勢的鼓舞和迫使下，起而奮力自救”。俄羅斯歷史學家羅伊•麥德維杰夫也指出：“並不是民族主義運動和分離主義導致了改革的失敗。恰恰相反，正是改革思想和設計的失誤、國內的經濟和金融危機、政治意志的喪失、國家和蘇共中央政權的癱瘓，助長了民族主義運動和分離主義的勢頭。”

更重要的是，戈爾巴喬夫的聯邦制設想及行動刺激並推動了地方主權化進程，加快了地方拋棄中央，進而加快了國家瓦解的步伐。1990年6月12日，戈爾巴喬夫主持召開蘇聯聯邦委員會會議，討論有關蘇維埃國家聯邦體制的問題：提出應當立即著手制定和簽署新的聯盟條約，保障各加盟共和國現實的經濟和政治主權以及共和國之間的有效合作，並在新的聯盟條約的基礎上建立各主權社會主義國家聯盟，其主要內容是：由中央同各加盟共和國分別簽訂協定劃分權限，原則上中央隻負責外交、國防以及某些經濟活動和財政方面的工作。雖然他認為建立主權國家這種“自由的”聯盟並不意味著蘇聯瓦解和分崩離析，但進一步加劇和刺激了地方主權化、獨立化的行動。因為就在同一天，俄羅斯聯邦人民代表大會以90票對13票，高票通過了俄羅斯聯邦國家主權宣言，宣布俄羅斯聯邦的憲法和法律在其共和國境內具有至高無上的權力。俄羅斯“之所以能夠以壓倒多數通過‘主權宣言’，與戈提出建立社會主義主權國家聯盟的構想有關”。此后，從6月到10月，烏茲別克、摩爾達維亞、烏克蘭、白俄羅斯、亞美尼亞、土庫曼、塔吉克、哈薩克等加盟共和國紛紛效法俄羅斯，先后通過了各自的“主權宣言”。

滑稽的是，戈爾巴喬夫在1990年8月30日蘇聯總統委員會和聯邦委員會舉行的聯席會議上竟然表示，歡迎各加盟共和國通過關於主權問題的文件，認為這是改革的重大成果，是主權國家聯盟及蘇聯各族人民合作和友誼的重要前提。戈爾巴喬夫如此推波助瀾，助長民族分離主義的勢頭，還導致一些加盟共和國對於蘇聯最高蘇維埃加強聯盟法律權威的做法並不“買賬”。10月24日，蘇聯最高蘇維埃通過的《關於保証蘇聯法律效力》決議重申：在聯盟范圍內蘇聯法律高於共和國法律，違反這一原則的共和國文件不具有法律效力。同一天，俄羅斯聯邦最高蘇維埃通過《關於機關文件在俄羅斯境內生效法》，規定蘇聯國家權力機關的各項法律和其他文件、蘇聯總統的命令和其他文件以及蘇聯政府的文件，須經俄羅斯聯邦最高蘇維埃的批准后才能生效。

到1990年底，為了建立主權國家聯盟，蘇聯第四次人代會通過了新聯盟條約的基本構想，次年3月8日，蘇聯散發了由各加盟共和國全權代表起草的主權共和國聯盟條約草案，提出“簽署條約的每一個共和國都是主權國家，有權自由退出聯盟”。很明顯，聯盟條約草案並不是要建立一個全國性的統一的主權國家。據瓦•博爾金回憶，在1991年5月24日、6月3日、6月17日、7月23日，中央聯邦委員會先后多次討論聯盟條約草案，圍繞新聯盟的命運有很多的未知數：這將給中央留下什麼？它還能聯合曾聯合的那些國家嗎？主張統一聯盟的人大惑不解，聯盟條約規定的國家結構已經不像聯邦或邦聯形式，而近似一種殘缺不全的東西。總統內閣中有人對簽署這樣的文件表示懷疑，說它“會導致聯盟瓦解、國家滅亡”。最高蘇維埃的情況也十分類似，盧基揚諾夫反對這樣做，他認為這不僅是消滅最高中央政權，而且是遣散人民代表，取消所有議會機構，許多其他的社會組織、各部委和部門也都對簽署條約表示不安。

1991年8月15日，《莫斯科新聞》刊登了處於高度保密狀態，但簽約時間已定在8月20日的新聯盟條約草案。8月16日，蘇聯所有主要報紙都刊登了該草案，全國上下為之嘩然。羅伊•麥德維杰夫指出：“即便不是什麼國家建設的專家也看得出來，條約裡面迷霧般表述隱藏的目的，不是蘇聯的現代化和民主化，而是在事實上消滅蘇聯這個統一的中央集權國家。”新聯盟條約從國家名稱中刪除了“社會主義”的字樣，使其變成“蘇維埃主權共和國聯盟”﹔剝奪了聯盟政府的獨立稅收基礎，使其在財政上依賴各共和國﹔發出解散蘇聯最高蘇維埃的倡議，將聯盟各部的權力下放給各共和國相應的機構﹔堅持像克格勃和軍隊這樣的全聯盟性組織應該與各共和國分享決策權﹔賦予了各共和國是否簽署該條約的權利，諸如此類條款的實質是宣告了蘇聯國家生命的結束。

最終，新聯盟條約直接引發了8•19事件，政府總理巴甫洛夫、克格勃主席克留奇科夫等人力圖以政變形式，恢復國家秩序、制止國家解體，但以失敗告終。巴甫洛夫等人的舉動不但沒能阻止國家解體的進程，反而把蘇聯弄得四分五裂，起了催化劑的作用。不過，就算是不發生8•19事件，按照新聯盟條約，蘇聯作為一個主權國家也將不復存在。

（作者簡介：王鵬，同濟大學馬克思主義學院副教授﹔羅嗣炬，上海市鬆江區政府政策研究室副主任）