農村社會福利新模式--廣西壯族自治區“五保村”建設的創新實踐

作者:丁開杰    發布時間:2009年12月17日    

引 言

21世紀以來,我國老齡化程度加大,老年人保障體系亟待完善。然而,在城鄉二元經濟社會結構下,我國農村老人的社會福利狀況遠遠落后於城市老人,農村老人處於弱勢狀態。在這些老年人群體中,因為無子女贍養而需要集體進行供養的農村老人,即五保老人是更為特殊的困難群體,也是農村最弱勢的群體。如何保障他們的權益一直是我國農村社會保障建設的重點。自20世紀50年代農業生產合作社時期,我國就建立“五保”供養制度,對農村五保老人進行集中供養和分散供養。這個制度在維護農村社會穩定,促進農村社會保障制度的發展上發揮了積極作用。不過,半個世紀后,五保供養制度隨著社會經濟體制的演變也發生了變化。尤其是2002年全面推行的農村稅費改革對傳統農村供養制度帶來了很大影響。農村稅費改革后,在欠發達地區,因為地方財政能力的弱小、集體經濟的解體,農村五保老人的供養陷入了困境,很多五保老人的生活標准低下,缺乏醫療保障。如何改善農村五保老人的社會福利狀況,走出一條切實可行的新路,成為中央政府和地方政府共同關注的問題。

廣西壯族自治區地處雲貴高原東南邊緣,地勢西北高東南低,是我國南部一個少數民族聚居的省份,屬於欠發達地區。21世紀初,該區共有農村貧困戶58.5萬戶,244萬人,其中,農村五保戶29萬戶,共計36.2萬人。這些農村生活特困人口呈現“點多、面廣、線長”等特征。近年來,隨著農村稅費改革的推行以及農村人口結構的變化,該區的農村五保供養工作同樣面臨了新的困難。2003年,在經濟相對落后的區情下,廣西自治區民政部門開始在全區推廣村級五保集中供養點——五保村的建設,逐步探索出了一條農村五保老人集中安置供養方式的新路,形成了“以‘五保村’集中供養為主體、以鄉鎮敬老院及其他供養辦法為補充”的農村五保老人保障體系。這是一種創新性的實踐,它符合我國社會福利管理社會化的發展方向,得到了社會各界的廣泛好評,對我國其他地區具有很強的借鑒意義。本文將結合實地調研的情況,對“五保村”建設的創新經驗進行總結,並探討我國農村社會福利新模式的構建問題。

一、我國農村五保供養制度的演變:四階段說

所謂“五保”是在1956年全國人民代表大會通過的《高級農業生產合作社示范章程》中規定的,對生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾社員,給予保吃、保穿、保燒、保葬以及年幼的保教等。尤其在政社合一的人民公社時期,依靠村級集體經濟以及國家對農村集體福利事業的間接補貼,五保對象能夠接受與廣大村民基本等同的生活保障和合作醫療。1978年改革開放后,隨著農村社會經濟形勢的變化,我國對農村五保供養制度進行了幾次調整,對於“五保”的內容也有一些變化。1994年初,國務院頒發《農村五保供養工作條例》(簡稱《國發條例》,以下同),1997 年民政部頒布《農村敬老院管理暫行辦法》(《部發辦法》),2006年3月國務院頒布實施最新的《農村五保供養工作條例》。按照最新的《農村五保供養工作條例》(國務院令第456號)第六條規定,老年、殘疾或未滿16周歲的村民、無勞動能力、無生活來源又無法定贍養、撫養、扶養義務人,或者其法定贍養、撫養、撫養義務人無贍養、撫養、扶養能力的,享受農村五保供養待遇。其中,享受五保供養待遇的老人統稱為五保老人。

按照時段來分,我國農村“五保”供養制度的變遷主要經歷了四個階段。而這四個階段的分水嶺包括三個時點:一是1978年的農村經濟體制改革﹔二是1998年起試點的農村稅費改革﹔三是2006年3月1日正式實施的新的《農村五保供養工作條例》。下面,我們簡要地回顧一下我國農村五保供養制度的演變過程。

(一)第一階段:1956年到1978年

新中國成立以后, 黨和政府就十分關心城鄉特殊困難群眾的生活。1954年的憲法規定,“中華人民共和國勞動者在年老、疾病或者喪失勞動能力的時候,有獲得物質幫助的權利”,為建立農村五保供養制度提供了法律依據。而正式的農村五保供養制度的建立是從1956年開始的。在《1956年到1967年全國農業發展綱要》,我國明確提出,農業生產合作社對於社內缺乏勞動力或者喪失勞動能力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員,應當統一籌劃……在生活上給予適當照顧,做到保吃、保穿、保燒(柴禾)、保教(兒童和少年)、保葬(老的死后安葬”)。從此,人們便將吃、穿、燒、教、葬,這五項保証簡稱“五保”,將享受“五保”的家庭稱為“五保戶”,形成了農村五保供養制度的雛形(對老人而言,此時隻有“四保”)。也是從20世紀50年代起,我國各地相繼興辦敬老院,將部分五保對象集中供養,逐步形成了集中供養和分散供養相結合的五保供養模式。

(二)第二階段:1978年到1998年

1978年,我國實行家庭聯產承包責任制,農村集體經濟組織趨於瓦解。不過,“五保”供養制度由於相關法規與政策的保障,走上了健康發展之路。1982年1月,中共中央批轉的《全國農村工作會議紀要》指出,“包干到戶這種形式,有一定的公共提留,統一安排五保戶生活”﹔1985年10月,《中共中央、國務院關於制止向農民亂派款亂收費的通知》進一步明確:“供養五保戶等事業的費用,實行收取公共事業統籌費的辦法”﹔1991年,國務院頒布的《農村承租費用和勞務管理條例》又規定:“鄉統籌費和公益金用於五保戶供養”。此后,我國相繼頒布兩個重要法規,將農村五保供養推上了規范化、法制化的道路。一個是1994年國務院頒布的《農村五保供養工作條例》﹔一個是1997年國家民政部制定的《農村敬老院管理暫行規定》。其中,1994年1月國務院頒布的《農村五保供養工作條例》明確規定:(1)對老人“保吃、保穿、保住、保醫、保葬”,對孤兒保教﹔(2)五保供養是農村的集體福利事業﹔(3)要求五保戶的供養標准不低於當地村民的一般生活水平,所需經費和實物,從村提留或者鄉統籌費中列支﹔(4)鄉、民族鄉、鎮人民政府負責組織五保供養工作的實施 。1997年3月,國家民政部頒布《農村敬老院管理暫行辦法》,強調具備條件的鄉、民族鄉、鎮人民政府應當興辦敬老院,集中供養五保對象,實行分散供養的,也得到妥善安排,規范了農村敬老院建設、管理和供養服務。

(三)第三階段:1998年到2006年

1998年,我國開始農村稅費改革試點,到2002年則向全國全面鋪開。這項改革取消了村提留和鄉統籌,將農民的義務變為“兩稅”(農業稅、農業特產稅)、“兩附加”(農業稅、農業特產稅附加)。“五保”老人供養經費結構變為上級財政轉移支付資金、農業稅附加收入、村級集體經濟收入和“一事一議”籌資款,且以財政轉移支付為主要形式。這樣,“五保”供養經費的主干不再是源於集體,而是來自國家財政轉移支付,其性質也由集體福利轉向了國家福利。由於在轉型初期,各級政府間收入分享制度安排的混亂,導致五保供養缺乏明確、穩定的資金來源,在中西部地區普遍出現供養標准下降的局面。五保供養工作出現了一些新情況和新問題。黨中央和國務院對農村五保戶的供養情況十分的關心。溫家寶總理在十屆人大第二次會議上作的《政府工作報告》中明確提出了“完善‘農村五保戶’生活保障制度,確保供養資金”的要求。

(四)第四階段:2006年至今

2006年1月11日,國務院第121次常務會議通過新的《農村五保供養工作條例》(國務院令第456號),自2006年3月1日正式施行。新修訂的《條例》重點修改了有關農村五保供養資金渠道的規定,將原條例規定的從鄉統籌、村提留中籌集,修改為主要由財政保障,即主要從上級財政轉移支付和地方各級財政預算中安排,五保供養資金將在地方人民政府預算中安排,中央財政對財政困難地區的農村五保供養給予補助。與國務院1994年制定的《農村五保供養工作條例》相比,這一規定將農村最困難的群眾納入了公共財政的保障范圍,實現了五保供養從農村集體內部的互助共濟體制,向國家財政供養為主的現代社會保障體制的歷史性轉變,標志著我國農村五保供養制度進入了一個新階段。

此外,新《條例》還明確規定了農村五保供養資金的補充渠道:一是有農村集體經營等收入的地方,可以從農村集體經營等收入中安排資金,用於補助和改善農村五保供養對象的生活﹔二是農村五保供養對象將承包土地交由他人代耕的,其收益歸該農村五保供養對象所有。為了確保五保供養資金用於農村五保供養,新《條例》還明確要求:“農村五保供養資金,應當專門用於農村五保供養對象的生活、任何組織或者個人不得貪污、挪用、截留或者私分”。另外,此次《農村五保供養工作條例》修改的主要內容還包括:改革農村五保供養的審批供養程序,強化監督管理,建立五保供養標准自然增長機制,加強五保供養服務機構建設與管理,保障五保供養對象的合法財產權利,等等。

二、通過創新破解困境:廣西“五保村”建設

傳統以來,我國農村五保戶的供養方式主要分為集體供養和分散供養,以分散供養為主。但是,鄉鎮敬老院普遍存在著管理成本高、資金短缺、入住率低、覆蓋面窄的問題。分散供養問題更加多,五保戶的生活費標准不僅低下而且不穩定,住房條件普遍破舊,醫療救助更是無從談起,應保未保面大,管理難度大。2002年,農村稅費改革后,鄉統籌和村提留都被取消,甚至變成了農業稅或者附加稅收,五保戶的供養經費更難落實。傳統的兩種農村五保供養模式都面臨了巨大的困境,必須尋找新的出路。

(一)創新前的廣西五保供養情況:困難重重

由於歷史原因,廣西壯族自治區的農村五保戶比較多,共有36.2萬人,佔全區農業人口約0.93%,形成了一個不小的特殊群體。長期以來,農村五保戶供養方式也主要是通過在鄉鎮辦敬老院集中供養和在農村分散供養兩種。但由於在鄉鎮建敬老院投資大,而且需要專業的管理人員,管理費用高,貧困地區鄉鎮無法承受,加之遠離本村,老人心理上不接受,因此入住率低。在廣西建成的701個敬老院中,僅有8000多人入住,隻安置了一小部分的五保戶,佔2.2%。更突出的是,即使廣西1300多個鄉鎮全部建有敬老院,每個敬老院全部住滿,解決的五保老人也不足5萬人。所以,大部分五保對象還是分散供養。資料顯示,廣西全區分散供養的五保對象有35萬人,約佔97%。這些分散供養對象的經濟來源在2004年前為鄉鎮統籌和村提留,統得好的地方每月每個五保戶有30元,統得不好的隻有5至10元。可見,五保戶的生活資金無法落實。因此,不少地方存在五保戶的錢糧統籌困難,造成五保戶的衣食住及醫療救助無從保障,生活質量低,且管理分散、難度大,個別地方甚至無人管理,五保戶求助無門,供養的社會效應和社會影響力得不到有效體現。與此同時,在2004年前,全區甚至大約有20多萬已經達到五保條件的人員未能納入“五保”供養。 抽樣調查表明,盡管近年來各地對一些五保戶的住房進行了重建和維修,但是仍然有一半以上的五保戶仍住在破舊的泥磚房裡,甚至危房裡,每次災害來臨或下雨,鄉村干部都為這部分人的安全困擾,五保戶的醫療救助問題更是無從談起。農村五保戶的生活狀況依然艱辛,集中表現為“生活難、住房難、醫療難”三難。農村五保老人成為了農村群眾最為困難的弱勢群體。

表1:建設五保村前的五保供養情況

地區 情況

欽州市2000年至2003年12月。2000年前,全市建有鄉鎮敬老院27所,集中供養五保戶對象不足300人,2002年建設鄉鎮敬老院增加到38所,集中供養五保戶增加到約600人,供養人數佔五保對象總數約2.3%,低於全區4%。實際上,絕大部分五保對象為傳統分散供養。

賀州市建設五保村之前,約佔該市農村總人口0.9%的16851名五保對象中,僅有45%得到供養,而且這些得到供養的五保老人中,97%是實行分散供養,每月僅有10-20元的生活補助,25-30斤救濟糧。那些沒有得到供養的,隻能通過責任田代耕、親友資助和臨時救濟勉強度日。

資料來源:2005年11月,廣西壯族自治區調研資料。

(二)災民救濟中產生的智慧:從“災民新村”到“五保災民新村”,再到“五保村”

廣西進行“五保村”建設的主要動因,無疑是要從根本和長遠上解決五保戶供養中存在突出的問題。但是,制度的創新有時也需要偶然事件的推動。廣西“五保村”的建設就始於2001年的一次洪災。

廣西壯族自治區是一個自然災害頻繁的省區。其中,欽州市位於廣西北部灣沿海地區頂端,背山面海,常年受到台風侵襲,人民群眾的財產生命安全經常受到損害。多年來,該市民政部門一直清醒地認識到,在老百姓中,相當部分的五保老人住房十分簡陋,甚至是危房。在受災倒塌房戶中,最無自救能力的,要數五保戶。而年年修危房,年年有危房,風災雨災級級慌。2001年7月,“榴蓮”號強熱帶風暴襲來,欽州——南寧——百色一帶連降暴雨,形成幾十年一遇的特大洪澇災害。在這次災害中,欽州市欽南區連續遭受兩次台風正面襲擊,五保戶塌房達到600多間。許多民房在暴雨中倒塌,而五保戶的住房由於年久失修,倒塌尤其嚴重。一天,欽南區黃五屯鎮屯顯村支部書記農蔭發來到區民政局,申請救災款。農蔭發向羅景榮局長請求說:“俺村有10多個五保對象,住房一直就很破舊。每逢下雨我們都很擔心五保老人的安危,村干部隻好把他們一個一個背到村部和學校去暫避一時。這回,五保戶的房子幾乎全部倒塌掉了。局裡能不能撥給我們一些救災款,我們專門給這些五保戶修一條新村,把五保戶集中到一起居住,實行集中供養呢?”民政局當即批准了這個請求,撥付57000元救災款給屯顯村,用於修建五保災民新村。回村后,農蔭發和其它村干部們立即忙著找施工隊,選址,組織群眾投工投勞。很快,一座嶄新的五保災民新村矗立起來,計10戶283平方米。同年9月,12名五保老人全部遷入五保災民新村。在欽南區的帶動下,靈山縣也於2001年9月建成總投資8萬元的五保村。此外,賀州市鐘山縣兩安瑤族鄉的沙坪村在2000年水災后,塌房6戶,在災后重建中,也獨自誕生了這種新思路。這樣,廣西壯族自治區在2003年前最終形成了“部門操作,各地自發建設”五保災民新村的局面。

1、“災民新村”。為幫助災民重建家園,從1998年起,廣西自治區民政廳針對區內洪澇災害的特點,在自治區黨委和政府的領導下,把災后重建、興建災民新村作為執政為民的具體實踐來抓,著眼於防洪防澇,先后興建了400多個災民新村。這些新村大的有100 多戶,小的有戶10 以上,做到統一選址、統一規劃、統一設計,成為廣西民房改造和舊村改造的樣板,受到廣大災民群眾的熱列歡迎和各方面的贊譽,也得到了各級領導的肯定。

2、“五保災民新村”。農村五保老人是一個無親人照顧的弱勢群體,他們失去了勞動能力,無經濟來源,住房往往年久失修、簡陋殘舊,許多已屬於危房,成為農村最舊、最破、最黑、最臭的房子。每次災害過后,在倒房戶中,最無奈和最無助、最無自救能力的就是農村五保老人。2001 年到2002 年,廣西民政部門的同志從災后重建災民新村中得到啟示,開始建設五保災民新村。因為五保災民新村建設在自然村或村委員會所在地,對五保對象集中供養,所以,很快受到了群眾的歡迎。

3、“從五保災民新村到五保新村,再到五保村”。災民五保新村建立后,受到了廣西壯族自治區領導的高度重視和肯定。2001年12月下旬,原廣西自治區黨委書記曹伯純到屯顯五保災民新村視察,對在村裡集中安置五保老人的方式表示肯定。曹伯純建議,“受災五保戶進了新屋就不再是災民了,‘五保災民新村’就叫五保新村吧”。當地民政干部於是把“五保災民新村”的名稱改為“五保新村”。后來,廣西民政廳經過調研、論証,提出這是一種新模式,是原來並不存在的新事物,決定將這種在村上興建的五保集中供養點統一稱為“五保村”。

(三)全面開展“五保村”建設:有組織有領導的社會工程

在總結各地經驗的基礎上,廣西壯族自治區民政廳決定從2003年全面推廣五保村建設,對五保戶進行就地集中供養,解決五保戶住有其屋,食有其源,樂有其所的問題。這使得“五保村”建設由部門操作、各地自發建設,上升為一項全自治區有組織有領導的社會工程。廣西壯族自治區對“五保村”建設進行了規劃,計劃在2003年建成“五保村”1000個以上,2004年建成2500個以上,力爭在兩到三年之內,全區建設5000個以上五保村,集中供養15萬五保戶。截至2003年底,廣西全區已建成五保村1305個,解決了18000多名農村孤寡老人的住房難問題。2004年又建成23393個,共解決了2萬多名五保戶的住房問題。到2004年底,廣西全區在“五保村”建設上共投入資金17425.1萬元,建設老人活動室共計2354間,五保老人的人均年平均供養標准達到1058元。“五保村”受到了人民群眾的歡迎和擁護,2004年的入住率達到了92.8%。而在“五保村”建設較好的賀州市和崇左市,入住率更是達到了100%(見表2)。

表2:廣西自治區2004年五保村建設基本情況

實際建成數(個)入住人數入住率(%)投資總額(萬元)活動室(間)平均供養標准(元/年、人)

全區24402339392.817425.123541058

欽州市152173199.61160.51501260

賀州市45894611003856458960

注:在廣西全區15個市中,賀州市的五保村建設名列第一,入住率達到100%(另外,崇左市的入住率也是100%),欽州市排第三,入住率達99.6%。為方便分析,這裡我們僅介紹賀州市和欽州市的情況。

資料來源:廣西壯族自治區民政廳,2005年11月20日。

三、“五保村”建設的內涵

簡要講,“五保村”就是在大的自然村或村委會所在地建成的、對農村五保戶進行集中供養的相關設施,它集生活功能和生產功能為一體。而五保村的功能可以歸納為5種,即生活功能、生產單位、社會福利單位、救濟單位、互助單位。建設五保村的目標是讓五保老人“居有其屋,食有其源、樂有其所、醫有所助”。因此,“五保村”建設的內涵並不單指為村中的五保戶建設集中生活的居所和安裝相關設施,而是指解決農村五保對象有效供養問題的一項系統工程,包括住所、飲食、穿蓋、醫療、娛樂等系列生活問題,具體體現在“建設規劃”、“供養保障”、“進退機制”和“管理服務”等四個方面,即實施“建管結合”的五保老人供養機制。

(一)建設規劃:包括村址選擇、建筑標准、五保村建設點的申請與審批、建設資金。

1、村址選擇。村址一般選在五保老人較為集中的大自然村或者中心村,靠近村民活動中心、靠近學校、靠近村委會、靠近村衛生室,往往風景優美、人氣較旺,方便村干部對五保老人的照顧,以及對五保村的管理,使老人“有家不離村,有家不離土”,有利於老人安度晚年。

2、建設標准。廣西自治區各地在堅持“全面規劃”、“合理化、便利化、人性化”、“因地制宜、經濟實用”的原則 ,對五保村的建設標准進行了規定。五保村的集中規劃建設,並沒有採取一般城市福利院和鄉鎮敬老院“大鍋飯”的做法,而是實行“一戶一室一廚”的家庭生活方式,實行大集中和家庭化供養相結合,五保村的公共利益和家庭利益相結合。五保村的房屋,通常是村裡建設得最新、最好的建筑。尤其是在比較落后的山區,與當地主要是暗灰色石頭砌的民居相比,粉刷一新的磚瓦結構的五保村更顯得鮮亮奪目。五保村的建筑大多是一排十幾間的平房,有的建成四合院﹔入住五保村的都是本村的五保戶,每戶一大間居室、一小間廚房﹔每戶五保戶都是一個獨立的家庭,自己支配起居飲食。此外,配套建有五保村種養生產基地和綠化、沼氣池、書店和電視等一批生產、生活和娛樂設施。比如,賀州市在《2004年度五保村建設計劃》中規定,(1)原則上要求五保村建設在自然村。每個五保村的建設規模以10-15戶為宜,每戶居住面積不得少於10平方米﹔(2)五保村應按“一戶一房一廚”制式建設,同時要建有公共活動室等配套附屬設施﹔(3)五保村住房的建筑結構應是磚混或磚瓦結構。在賀州有三種規格的住房,既有磚混結構,也有磚瓦結構﹔既有平房,也有樓房,標准略高於當地村民平均建筑居住水平。

3、五保村建設定點的申請與審批。五保村的建設由村委會根據本村五保戶的人數和居住條件,村委會提供的建設用地或可改建的舊房情況,提出書面申請,送鄉鎮人民政府調查審核,縣區民政局復審合格,報市民政局審批定點建設,以保証五保村合理分布,保証建設的規模和質量。五保村建成后,無論建在村委會或自然村,都歸屬村委會集體財產,由村委會統一管理。

4、建設資金來源 。《農村五保供養工作條例》規定:農村五保供養資金,在地方人民政府財政預算中安排。有農村集體經營等收入的地方,可以從農村集體經營等收入中安排資金,用於補助和改善農村五保供養對象的生活。農村五保供養對象將承包土地交由他人代耕的,其收益歸該農村五保供養對象所有。具體辦法由省、自治區、直轄市人民政府規定。中央財政對財政困難地區的農村五保供養,在資金上給予適當補助。農村五保供養資金,應當專門用於農村五保供養對象的生活,任何組織或者個人不得貪污、挪用、截留或者私分。

為解決資金不足的困難,廣西推進了社會福利資金的社會化,採取多方籌資的辦法建設“五保村”。一方面,廣西從福利彩票發行收入中先后擠出2億多元,採取以獎代補的形式,每村補助5萬元,鼓勵各地多建五保村。福利彩票充分發揮了“取之於民,用之於民”的作用,為“五保村”的建設提供了保障。另一方面,廣西通過“五個結合”的辦法籌集資金。即自治區福利金投入與市縣地方財政投入相結合﹔涉農部門支持與挂鉤聯系點單位扶持相結合﹔企業贊助與個體老板資助相結合﹔社會各界募捐與施工方墊支相結合﹔村集體投入與村民義務投工獻料相結合 。比如,臨桂縣臨桂鎮鳳凰“五保村”在建設中,由村委會無償提供土地,佔地約3.2畝。此外,廣西民政廳以及各級黨委政府從資金上對“五保村”的建設給予了大力的支持,其中,區民政廳5萬元,市縣政府配套2萬元,群眾自籌獻工獻料和社會捐資1.5萬元,共投資8.5萬元。

(二)供養保障:“保吃,保穿、保葬、保醫、保住”

按照《農村五保供養工作條例》,農村五保供養包括下列供養內容:(1)供給糧油、副食品和生活用燃料﹔(2)供給服裝、被褥等生活用品和零用錢﹔(3)提供符合基本居住條件的住房﹔(4)提供疾病治療,對生活不能自理的給予照料﹔(5)辦理喪葬事宜。農村五保供養對象未滿16周歲或者已滿16周歲仍在接受義務教育的,應當保障他們依法接受義務教育所需費用。農村五保供養對象的疾病治療,應當與當地農村合作醫療和農村醫療救助制度相銜接。而廣西《農村五保供養工作條例》規定,“五保村”對五保對象提供生活保障,內容包括:(1)每月供給生活費30元,大米15公斤,1市斤食用油﹔(2)每年每人供給最少冬夏服裝各一套,原則上每人每三年更換一次蚊帳、被褥﹔(3)保持其住房安全,保暖、不漏雨﹔(4)協助親屬做好患病村民的醫療補助﹔(5)對因病不能自理或者去世后的村民,由村干部協助其親屬做好護理或者安葬工作。由財政部門撥付火化喪葬費用每人600元,由親屬負責火化喪葬費用的1/3,或者土葬全部費用。

(三)進退機制:五保戶入住的申請與審批。

五保對象入住五保村,經由本人提出書面申請,村委會調查審核,報鄉鎮人民政府審批,同時,報縣區民政局備案。在入住過程中,五保對象、五保對象親友和村委會要簽訂好有關協議,明確各自責任和義務。五保對象入村自願,出村自由。

(四)服務管理:包括自我服務、規范管理和社會化幫扶。

廣西壯族自治區對“五保村”進行規范管理,形成了“家庭化集中供養、多元化社會保障、制度化自我管理、社會化持續發展”的模式。

1、自我服務,自我管理。由村干部、村民代表、五保村老人代表組成管理小組,對五保村實行自我管理。五保村不設專職管理人員,以入住人員自理為主,村民和村委幫助為輔,民政部門則負責引導工作。由五保村村民自己選出身體較好、責任心較強的老人擔任“村長”或“院長”,實行自我管理,每月收支張榜公布,接受監督。

2、規范管理。為健全完善五保村建設管理服務機制,廣西先后制定了《五保村管理辦法》、《五保村村民生活保障制度》、《五保村衛生制度》、《五保村村民規則》、《村民委員會的職責》、《縣級民政部門在五保村管理中的職責》、《鄉(鎮)人民政府在五保村管理中的職責》等規章制度,統一規范各地五保村的管理,逐步建立和完善了村委會、入住五保對象、五保對象親屬三方協管的機制。

3、社會化幫扶。許多五保村一建成,共青團、婦聯、學校、基層黨組織就將其作為青少年志願助老服務基地和一些企事業單位的愛心聯系點,組織和發動黨員、團員、學校和其他志願者義務為五保對象提供縫補衣服、送醫、送藥、送柴火、護理病人、打掃衛生、維修住房、環境綠化美化等服務,齊心協力建立五保村供養機制(見表3)。比如,賀州團市委制定《“十個一”青年志願服務活動方案》,要求青聯、青年志願者、少先隊員及大中學校學生社團組織等與五保村結成聯系點,規定每年為五保村做十件實事,幫助五保村解決一些實際問題。

表3:“五保村”管理制度

制度 規定內容

村民委員會的職責1、貫徹執行國家有關五保供養的法規和方針政策,具體組織實施五保村村民生活保障,經常向鎮人民政府反映五保對象的困難,切實維護五保對象的合法權益。

2、將五保村的建設和管理納入工作的議事日程,每季度研究一次五保村工作,指定一名村干部負責五保村的日常管理工作。

3、具體組織五保村的選址、設計和施工,多渠道籌措五保村建設資金,按條件做好五保對象入住五保村的審批工作,並與其親屬簽訂代耕責任田、糧食供應和保醫、保葬協議,協助親屬做好患病五保對象的醫療救助和去世五保對象的喪葬事宜。

4、組織和發動黨員、團員、學校和其他志願者義務為五保對象提供縫補衣服、送醫、送藥、送柴火、護理病人、打掃衛生、維修住房、環境綠化美化等服務。

5、為五保村開展生產勞動和文化娛樂活動提供必要的條件和適當的幫助。

五保村管理小組職責1、具體負責五保村的日常管理工作,掌握入住五保對象的思想、生活和身體情況,發現問題及時向村委會反映,並協助村委會做好工作。

2、組織入住五保對象開展有利於身心健康的文娛活動。

3、有條件的地方,組織五保對象開展力所能及的生產勞動,增加收入,改善生活條件。

4、引導入住五保對象開展互幫互敬活動,對患病五保對象給予關心和照顧,協助親屬做好患病的入住五保對象的醫療救助,協調解決五保對象之間的矛盾。

5、具體組織實施五保村衛生制度,保持村容村貌的整潔。

6、管理好五保村的公共財產和各種經費,按月公布,接受監督。

五保村村民守則1、愛黨愛國愛集體,遵紀守法,服從管理

2、講究衛生、衣著整潔,養成良好的衛生習慣,自覺保持村內環境的清潔干淨

3、以村為家,愛護公物

4、服從安排,做一些力所能及的勞動

5、搞好團結、互相關心、互相幫助,講文明,講禮貌

6、有事需要離開五保村一天以上的,必須向管理小組報告。

資料來源:欽州市五保村建設資料,2005年11月提供。

四、“五保村”建設的收益:四贏局面

“五保村”建設得到了各級政府部門、新聞媒體的高度評價,尤其是得到了廣大五保對象的歡迎。廣西自治區民政廳認為,五保村建設從根本上解決了農村五保戶有效供養的問題,是新時期經濟欠發達地區農村五保供養新模式。他們將這種模式概括為8句話32個字,即:“國家扶持、政府指導、村民負責、就村而建、一家一戶、集中居住、自我管理、自我服務” 。國務院副總理回良玉到廣西調研時,對五保村建設模式給予了充分肯定﹔國家民政部領導稱贊廣西首創五保村建設,“解決了建國50多年來政府致力解決而未能根本解決農村五保戶有效供養的問題,是五保供養管理模式的重大突破和創新,對我國五保供養工作的重大貢獻,在全國很有推廣價值,在全國是一面旗幟” 。此外,廣西“五保村”建設不但引起中國新聞媒體廣泛報道,也引起海外報刊的極大關注。日前,美國《僑報》、法國《歐洲時報》、澳大利亞《澳洲新報》分別以整版篇幅報道廣西這一造福百姓和弱勢群體的事業,並給予高度評價(見表4)。

表4:海外報刊對廣西“五保村”建設的評價

海外報刊 評價

美國《僑報》 “五保村將確保農村孤寡老人居有其屋,食有其源,樂有其所”,“是廣西民政部門經過長期實踐后,走出的一條五保老人供養新模式”。

法國《歐洲時報》廣西“五保村”的農村老人供養模式,較過去的更富人性化,且很適合中國西部地區經濟發展水平,滿足了農村孤寡老人的實際要求,實實在在解決了他們的困難。

悉尼《澳洲新報》中國過去社會福利主要覆蓋在城鎮,廣西大興土木建設“五保村”,表明這裡的社會保障體系已向農村延伸。

資料來源:葉娟、孫曉英,“海外報刊關注廣西‘五保村’建設”,中新社南寧2006年1月7日電。

建設五保村使四方受益,形成了四贏局面。無論是五保戶本人,還是政府和社會,都從中受益很多。

首先是廣大五保老人從中受益。《農村五保戶供養條例》第十五條規定:“五保對象入院自願,出院自由”。鄉鎮敬老院的軟硬件建設都比較好,但是入住率隻有60-70%。而五保村解決了五保老人的住房難問題,使五保老人們“離家不離村,離戶不離土”,同時,也滿足了老人對鄉土的血肉聯系之情和風俗民情習慣。老人們現在仍然生活在故土上,可以隨時和親朋好友相聚,充分享受親情、友情,沒有到鄉鎮敬老院那種生疏孤獨感。五保村的入住率達到了100%,而且隻有期待入住的,沒有想離開的 。“五保村”使社會保障體系得以有效地向農村延伸和拓展,在新形勢下有效落實了黨和國家的五保政策法規,提高了農村五保戶的供養水平,保障了五保對象的基本生活權益,為實現農村五保事業的可持續發展,保持城鄉統籌發展,促進農村的改革發展穩定做出了貢獻,進一步融洽了黨群和干群關系。它的成功經驗有望福及全國700萬農村五保戶。

其次是政府從中受益。“五保村”的建設資金來源是自治區民政廳從福利資金中補助5萬元,不足部分採取村集體出一點(含建設用地等)、村民幫一點(含獻工獻料)、鄉鎮補助一點、市縣財政解決一點、社會募捐一點。這樣,每建一個能住10至15戶的五保新村,政府隻需投資5萬元左右,平均每戶的建設成本才5000元左右,是敬老院的1/4,極大地提高了福利資金的利用率和覆蓋面。而且從規劃到竣工入住隻需要幾個月時間,不僅大大節約了建設資金,而且建設速度快,徹底解決了五保戶的住房簡陋問題,充分體現了社會福利社會化的特點,調動了各方面力量。此外,建設五保村還有力地促進了國家計劃生育政策這一天大難事的落實。建設五保村后,沒有孩子的五保老人也能過上好日子,許多有子女的農村老人感嘆地說:“真羨慕他們的好日子。”五保村的出現,使農村多子多福的生育觀念得到進一步轉變。

第三是村委會從中受益。在村一級興建五保村,其財產歸村委會所有。五保老人入住后,原有房屋不再需要修補,老人過世后,仍可安排其他老人入住,一次投資,重復使用,實現了公有資產的良性循環,避免了以往用有限的民政救濟金和統籌款修繕五保老人住房的不足,從而提高了民政資金的使用效率。老人在本村的耕地經調整集體出租,收入全部用於五保老人的開支,減輕了國家負擔,提高了五保老人的生活水平。此外,與敬老院相比,“五保村”還節約了專業管理人員等一系列開支,減少了老人對政府的依賴。

第四是村民從中受益。五保村實行自我管理,自我服務,村長在五保老人中民主選舉年齡較輕、素質較高者或村委會派一名村干部擔任,管理老人們的生活起居、公共財產等,老人們互相照顧,同時實行村委協管,村民幫助,民政引導,集中了自我照顧、親人照顧、社會照顧和各級組織管理服務的長處,從而極大地豐富了村民自治的內涵。而且五保村由資產所屬的村委會管理,孤寡老人的生活由村委會提供日常保障並實行村民互助,這弘揚了中華民族扶老助殘救孤濟困的“傳統美德”,也方便了鄉、村干部的管理和親屬的照顧,使廣大村民從中受益。

五、“五保村”建設的經驗和創新性

廣西“五保村”建設的經驗得到社會各界的認可。全國很多地方前來學習,國內外很多媒體也進行了報道。有消息報道,2006年吉林省開始在全省建立農村福利服務中心,從而形成了“北有農村福利服務中心,南有五保村”的局面。這是非常可喜的事情,表明“五保村”已經成為中國社會福利事業的一個創新,有力地推動了我國社會福利事業的發展。

總結廣西“五保村”建設的經驗來看,我們認為有如下幾個方面非常重要:

一是,廣西各級政府堅持以人為本,執政為民的理念,高度重視五保村建設。從政府角度來看,“五保村”是廣西自治區政府職能實現積極轉變的一個產物。不僅廣西自治區黨委把加快五保村建設列入黨委的工作要點和工作督查的一項重要的內容,自治區人民政府也把五保村建設作為本屆政府任期的主要目標之一,並且在深入調查研究和反復論証的基礎上,科學統籌規劃,出台了《五保村建設方案》,制定了工作目標。2003年春,廣西自治區政府把當年興建五保村建設的任務分解到各市、縣。各市縣都把五保村建設定為一把手工程,層層簽訂目標責任制,狠抓落實,確保了“五保村”建設的順利進行。

二是,五保村是在大的自然村或村委會所在地興建五保戶集中供養點,就地、就近、就村對五保對象實行集中供養,從而把鄉鎮敬老院集中供養模式與中國農村一家一戶居住習慣、五保老人的鄉土情懷有機地結合了起來,提高了農村五保供養的效率和水平,真正解決了農村五保戶面臨的困難。

三是,各級政府共同參與,構建了“多支柱”的五保供養責任體系。五保村建設在政府統一領導下,實行領導責任制,市(縣、區)領導負責到鄉鎮,鄉鎮領導負責到村點,相關部門明確職責,密切配合,積極參與五保村建設,使五保老人的生活得到了多渠道的保障(見表5)。在五保村建設過程中,各有關部門還通力合作,簡化了五保村建設的許多審批環節,節省了五保村建設資金,有效促進了五保村建設任務的完成。

表5:生活來源渠道

內  容

1、主渠道

★財政部門負責五保老人每月的生活費及喪葬補助﹔

★民政部門負責口糧不足部分及衣被的供給﹔

★衛生部門負責五保老人的疾病診療﹔

★教育部門負責未成年五保對象的九年義務教育﹔

★水利或自來水、電力、廣播電視、計生、衛生等部門分別解決五保戶的供水、供電、看電視、身體的常規檢查等

2、輔助渠道社會捐助、慈善機構募捐、社會撫養費調劑、救濟費調劑、財政適度補貼等

3、團體和單位幫扶聯系制度計生、共青團、婦聯、學校、基層黨組織制定了具體的幫扶方案,結對子幫扶。

4、簽訂入住協議簽訂入住協議書,讓五保戶親屬繼續承擔一部分供養責任。要求五保戶在入住五保村時,由五保對象親戚、五保戶以及村委會三方共同簽訂入住協議書,明確五保親屬在五保對象入住五保村后,在生活供養、醫療、喪葬等方面所承擔的相應責任及義務,如負責至少兩個月以上的口糧、菜、油等方面予以適當的援助等。

5、五保戶的責任田利用好五保戶承包的責任田。主要是讓五保戶親屬或其他村民代耕五保戶的責任田,每年為五保戶解決一些口糧,有條件的則通過調整入村務保護的責任田,實行集中連片開發種植,提高其責任田的收益,這一系列的措施,較好地解決了五保對象的生活保障問題。

資料來源:《賀州市五保村建設理論研討會論文和資料匯編》,2004年2月。

四是,各地十分注重發動群眾,建立樣板、以點帶面,變政府要建為群眾要求建、自願建。通過群眾參與,多渠道籌措資金。此外,各地政府積極宣傳五保村建設,取得群眾的理解、支持,動員社會力量參與建設。一些地方召開村民大會、出動宣傳車、標語、橫幅、有線電視、廣播、牆板報、報刊雜志等各宣傳媒體大張旗鼓地宣傳五保村建設,使五保村建設工作家喻戶曉,人人皆知,廣泛動員全社會力量參與到五保村建設中來。一些村干部和群眾自發無償地為五保村建設投工投勞。比如,鐘山縣鳳翔鎮舞龍村建設五保村時,恰遇地址中有一座村民剛建好的廟宇,村民二話不說便自覺搬走了廟宇,使五保村按時動工興建。

五是,積極探索社會福利事業投資主體多元化的經驗,尤其是發揮了福利彩票“取之於民,用之於民”的作用。過去,福利事業上呈現“一手攬”的局面,隻靠財政撥款辦福利事業。而現在,廣西壯族自治區充分發揮市場機制的作用,採取宏觀調控、市場監管、社會管理和公共服務“四步走”的方式,合理籌措和使用福利基金,有效破解了五保戶這一弱勢群體中最為困難、最需要社會關懷的人群急待解決但多年未能解決的供養難題。廣西福利彩票以“扶老、助殘、救孤、濟困”為宗旨,在政府的宏觀調控下,通過“創新+改革+宣傳”三管齊下的辦法加大福利彩票和發行力度,每年投入近1億元的福利資金用於“五保村”的建設,並且通過修建示范“五保村”將福利基金引向農村,為農村福利資金的籌措注入了新的理念 。而在福利彩票公益金的“牽頭”下,各地政府撥款,村集體出地,群眾獻工獻料,則較大程度地提高了福彩公益金的使用效益。從2003年五保村開始在全區逐步推廣到2005年8月,全區已經建設完成的五保村有4500多個,安置五保老人6萬多人,總共投入福利彩票公益金2億多元。福利彩票公益金為五保村建設起到了資金支持的關鍵作用,為構建和諧廣西作出了積極的貢獻。

六是,為保持五保村旺盛的生命力,廣西在五保村建設工作中,堅持“建”、“管”結合,一手抓建設,一手抓管理,建立了一套合理的管理制度。自推行“五保村”建設以來,廣西壯族自治區民政廳先后制定《五保村管理辦法》、《五保村村民生活保障制度》、《五保村衛生制度》、《五保村村民手冊》、《五保村管理小組制度》、《村民委員會的職責》、《縣級民政部門在五保村管理中的職責》、《鄉(鎮)人民政府在五保村管理中的職責》等制度,由省、市、縣、鄉等各級政府對“五保村”責任進行了分擔。其中,為管理使用好五保統籌資金,根據《農村五保供養工作條例》要求,廣西自治區各地政府一方面建立健全了一整套的財務制度,對五保統籌糧款,實行專戶、專賬、專人管理﹔另一方面,加強跟蹤監控,發現問題及時糾正,實行定期或不定期檢查,從根本上杜絕貪污、挪用、克扣五保供養錢物的現象,為五保供養提供了物質保障。

正如國家相關部門所做的評價,廣西“五保村”建設是我國農村五保供養制度的創新,走出了一條農村福利事業社會化的新路子。這條創新之路涉及到供養模式的創新、投資模式的創新、管理模式的創新、服務保障模式的創新。

首先是立足實際,創建了中國農村社會福利新模式。過去,我國社會福利主要覆蓋城鎮居民,農村社會福利設施幾乎是空白。多數五保戶雖然得到一定照顧,但仍難以保障。鄉鎮敬老院建設和管理均由政府完成,每位入住老人就需二萬元人民幣以上投資,這就導致許多地方往往因為受經濟條件所限,無法有效地對五保戶進行供養。廣西五保村建設立足於有限的經濟條件,形成了“就村而建、集中供養、自我服務、自我管理”的供養新模式,從而有效克服了以往兩種供養模式的弊端,拓展了社會福利社會化的空間,最大限度地調動了一切積極因素和群眾的創造精神。同時,五保村供養模式具有設施投資小、管理成本低、集中居住、便於服務等優勢,既從根本上改善了當地農村孤寡老人的生活質量,又可在較短時間內取得工作的重大突破與發展。這是在目前的生產力水平上解決農村五保老人供養問題的最佳和全新供養模式,既適應當前國情,又兼顧長遠需求,是竭盡全力又量力而行為人民群眾謀利益的成功范例。

其次是兼顧了集中供養與分散供養的優勢,體現了“以人為本”的精神。(1)選址。五保村選址,主要在比較大的自然村或者是村委會、學校所在地,基本上是村裡風景最美、地段最好、交通便利的地方,就近對分散供養的五保戶實行“有家不離村,有家不離土”的集中供養,這就保持了風俗民情,解決了敬老院集中在鄉鎮,山區一些偏遠村子的老人嫌路遠回村不易,因來自不同的村子,語言不通,生活習慣、風俗信仰不同,湊合在一個大院子裡生活容易產生矛盾的弊端,滿足了老人延續原有生活習慣、習俗的要求和願望,有益於他們的身心健康。(2)責任田。村委會在大部分五保村的旁邊給五保戶調換了自留地,以方便他們種菜,而且五保老人的責任田地仍屬於他本人,他想勞動就去做,不想做就讓村裡人代耕,從而可以保証一定的收入。(3)居住格局。五保村裡老人一般是一人一室,人均面積為10至15平方米,有單獨或集體的廚房和衛生間,每戶五保戶都是一個獨立的家庭,自己支配起居飲食,一家一戶(即每戶一間房)符合百姓的生活習慣。(4)娛樂活動場所和設施。五保村建有娛樂室,老人們可以聚在一起看電視、下棋、聊天,因村子都坐落在村委會所在地或大自然村的中心,白天有小孩在這裡玩耍,夜晚村民聚集在此聊天,非常熱鬧,而且有的還在每個五保村組織學生建立“五保愛心聯系點”,節假日到五保村為五保老人洗、晒、理發、清潔環境等,解除了老人的孤苦寂寞,極大地豐富了老人的文化生活。這些都充分表明“五保村”的建設體現了對孤寡老人的人性化關懷和照顧。

三是自我服務管理,豐富了村民自治的內涵。五保村實行自我管理,自我服務,村長在五保老人中民主選舉年齡較輕、素質較高者或村委會派一名村干部擔任,負責管理老人們的生活起居、公共財產等,老人們互相照顧,同時實行村委協管,村民幫助,民政引導,集中了自我照顧、親人照顧、社會照顧和各級組織管理服務的長處,從而極大地豐富了村民自治的內涵。

四是,從長遠來看,五保村對於改變農村養兒防老生育觀、控制農村人口增長,促進農村安定團結,推進農村各項改革事業和全面建設小康社會都產生積極影響。五保村建設促進了農村計劃生育利益導向新機制的健全。五保村建設使人民群眾看到了黨和政府對五保老人的關愛,看得見,摸得著,信得過,得民心,順民意,從而更新了人們傳統的生育觀念和養老觀念,建立了新型的養老機制和計劃生育利益導向機制,從根本上解決實行計劃生育的農戶的后顧之憂,引導農民少生快富奔小康,穩定低生育水平,促進農村人口與經濟社會的協調發展。

六、對“五保村”建設的思考

廣西壯族自治區各級黨委、政府、民政部門在經濟條件較差、五保壓力較大的情況下積極探索新形勢下農村五保供養新模式,走出了一條新路。它有利於提高五保資源的利用率,減輕縣、鄉(鎮) 財政負擔, 滿足五保老人物質和精神等多方面的需求﹔有利於破除“養兒防老、多子多福”的思想觀念,促進農民轉變生育和養老觀念,為貫徹落實計劃生育政策提供保証﹔有利於弘揚中華民族的傳統美德,促進社會主義精神文明建設。

從新公共管理和社會福利轉向的角度來看,廣西“五保村”建設的實踐對我國政府管理具有許多啟示。其中,如下幾點啟示特別突出。首先,正確的政府管理理念與價值目標是做好政府工作的前提。廣西五保村建設之所以受到社會各界的廣泛響應和贊譽,一個重要原因是在於它切切實實地為基層群眾,特別是困難群眾解決了實際問題,體現了為人民服務的宗旨。(2)社會管理和公共服務是政府的兩項重要職能。在社會主義市場經濟條件下, 政府職能主要是經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務等四項內容。廣西壯族自治區在經濟水平較低的情況下,進行五保村建設,為五保老人提供“住有其屋、食有其源、樂有其所”,為全面建設小康社會、構建和諧社會做出了貢獻,切實履行了政府的職能,充分符合了服務型政府的要求。(3)要實現政府管理向公共管理的轉變。社會管理和公共服務是政府的重要職能,但是,在現代社會僅僅依靠政府提供社會管理和公共服務又是不夠的,需要政府充分利用社會各種力量,包括營利企業、基金會、社會團體、國際組織、第三部門等非政府組織和個人,共同進行社會管理,提供公共服務,實現從統治向治理的轉變。在廣西“五保村”建設中,各地政府充分動員和利用各種社會資源,對五保老人提供積極的供養,這無疑是我國政府在社會管理上的一次很好的實踐。

總之,“五保村”的建設,既符合廣西目前的經濟發展現狀和水平,也適應了廣西五保老人的生活習俗。在五保老人的供養上,實現了從短期措施向長效機制、從臨時救助向制度救助、從政府主導向政府引導和社會參與的轉變,產生了良好的社會影響。不過,我們也認識到,廣西“五保村”建設還存在一些需要研究和完善的問題。今后,隨著“五保村”建設計劃的逐步實現,應該著重解決好如下幾個問題:一是加強五保村的管理﹔切實保証“五保”對象獲得“五保村”的居住權﹔二是,通過各種方式更好地為“五保”老人之間提供參與社會交往的渠道﹔三是,加強資金保障,探索建立資金供給的長效機制。比如,有研究建議,積極爭取把五保村建設列入國債項目,作為農村基礎設施和公共事業建設加以支持。最后,五保供養既有社會救助的特點,又有社會福利的特點,因此應該注意統籌規劃,把“五保村”建設及時地納入到新型農村社會救助體系建設框架中來。這些問題都有待於我們從理論和實踐上進行積極的探索。

(來源:中國政府創新網)(作者單位:中央編譯局)