英國志願組織聯盟與志願者參與實踐---以英格蘭志願組織理事會(NCVO)為例

作者:丁開杰    發布時間:2009年12月17日    

非營利組織(NPO)是一種為公共目的而設立,其利潤不分配給其成員和管理人員的社會組織形態。隨著全球公民社會的興起,它越來越受到人們的重視,尤其在英國,這種民間組織發展比較快而且也相對比較成熟。不過,英國對民間組織一般不用“非營利組織”或“非政府組織”這樣的概念,使用最多的是“慈善組織”或者志願者組織。[1]因此,可以說,了解英國志願組織的運作也就能較好地了解英國非營利組織的運作和志願者參與實踐。本文以英格蘭志願組織理事會(NCVO)為例對英國非營利組織的運作進行討論,試圖總結英國志願組織聯盟和志願者參與實踐的經驗,提出對中國志願組織發展的啟示性意見。

一、英國志願組織的發展:概述

志願部門或志願組織在當今社會中起著相當重要的作用,它們幫助解決困難的社會問題,佔據了一個與政府和私人部門企業分離的空間。[2]在實踐中,世界各國對慈善團體或志願性組織賦予的定義各不相同, 存在“志願部門”、“慈善組織”、“非營利組織”、“獨立部門”、“第三部門” 等等稱謂。即便在英國, 志願部門的活動也沒有單一的分類標准。比如,英國慈善救助基金會(Charities Aid Foundation)使用十四種名詞對志願部門活動進行了概括,包括動物、藝術、社區進步、教育、就業、一般福利、住宅、國際救援、醫療與健康、環境保護、休閑娛樂、宗教與心靈改造、青少年發展等內容。而在英格蘭和威爾士,慈善委員會(CharityCommission for England and Wales)登記的組織是由內陸稅務局(Inland Revenue)認定,即所謂注冊的慈善團體。它們採用的分類標准是依據1601 年的《濟貧法》前言的規定,其志願性服務僅僅局限在救助窮人、宗教改革、教育改革以及社區的其他福利上。此外, 英國現在並不單講“志願組織”,而是在正式法律文件中必須加上“社區”,登記為“志願和社區部門”(Voluntary and Community Sector)。因此,實際上, 英國的志願組織也就是志願和社區組織(Volunteerand Community Organizations,簡稱VCOs)。在本文中,我們也把此類組織統稱為志願組織(Volunteer Organization,簡稱VOs)。

早在公元55 年, 英國就出現了具有互助互益性質的“友誼社”,而到12 世紀-13 世紀,英國開始出現了正式的志願活動,非營利醫院、民辦學校等民間公益事業也在英國得到了蓬勃發展。1601 年,英國制定世界上第一部慈善法《濟貧法》, 以法律形式正式確立了政府對民間慈善事業的支持。不過,歷史來看,直到19 世紀,英國志願者活動才獲得了真正的進展。當時,正處於工業革命時期,社會需求逐漸增加、人口急劇增加,自由經濟得到發展,諸多因素促成了英國公民的自我協助觀念不斷成長。與此同時,公眾對政府極其不信任,也最終促成了英國公民社會組織的發展。進入20 世紀以后,政府越來越難以滿足不斷增加的公共服務需求,NPO 在國際經濟和社會中得到了不斷成長,其作用范圍從作為公共部門的補充轉向了與政府合作提供服務。政府也將傳統上由公共部門提供的服務和活動轉移給了私人部門。大量以民間慈善為宗旨、以公益服務為主業、以志願參與為特征的民間組織的存在及其作用的發揮,形成了英國政府公共部門與民間組織共同推進公共福利的繁榮景象。

第二次世界大戰以后,英國工黨政府上台,通過推行“國有化”, 將原來由許多慈善機構提供的社會公益服務接管成為政府公共服務,慈善組織功能被弱化。直到20 世紀70 年代,在位的保守黨撒切爾政府,針對政府公共部門低效率和機構臃腫等問題,開始大力推行“私有化”政策,從而使得慈善組織又有了很大發展。此后,在1979 年到1997年期間,由於受到保守黨政府的政策與意識形態的影響,公民社會組織與政府之間的關系受到很大破壞。當時,政府迷信於市場競爭的萬寧丹,地方政府的公共服務供給往往通過競標方式來辦理契約外包。雖然公民部門參與競標,可以提供良好的社會服務,但是如此一來,卻使得公私部門的界線變得越來越模糊,非營利組織接受太多契約外包的公共服務供給,某種程度上也傷害了非營利組織基本的使命與價值。根據1997 年BMRB 國際對全國志願活動進行的調查顯示1,在1991 年到1997 年間,志願活動的水平已經緩慢下降,從1991 年佔成年人口的51%下降到1997 年的48%。更多的退休人員參加志願活動,但是年輕人參加志願活動的比例下降。自從1991 年以來,組織實踐得到了提高,然而,70%的志願者仍然對其參與的志願活動的組織方式表示不滿意。[3]

1995 年工黨政府重新上台,布萊爾政府推行公共部門“現代化”改革,重新定位了政府公共部門、私人企業部門和民間組織的關系,開始特別強調國家和志願部門之間的新型關系。1998 年,英國推行“政府與民間組織伙伴關系計劃”(COMPACT),[4]著重提高志願社區組織的能力。志願者組織又開始在英國公共服務供給上發揮越來越大的作用。1995 年,英國隻有50000 個活躍的慈善機構,而到2005 年7 月,英國已經有了169247 個活躍的慈善機構。正規的志願者活動也在不斷增加。據英國內政部2004 年的一項調查顯示,估計有42%的英國人經常參與志願活動,在2003年到2004 年期間至少參與了一次志願活動,比2003 年的39%提高3 個百分點。此外,志願和社區組織對公共服務供給的參與已有很大提高。[5]2002 年,英國153000 個所謂的一般性慈善機構的總收入(毛收入)達到208 億英鎊,擁有約701 億英鎊的資產。到2004 年3 月,一般性慈善機構雇佣大約569000 個帶薪工作人員,佔英國全部的2%。[6]另有調查顯示,在過去10 年裡,英國帶薪的志願部門工作者增加了26%,2003 年為567000 名,2005 年則已經達到611000 名。2003 年,至少每個月從事1 次志願活動的人佔28%,2005 年上升到29%。2003 年,至少每年從事志願活動的人佔到42%,2005 年的比例則為45%。[7]

二、英格蘭志願組織理事會(NCVO):組織制度與結構

英國志願部門的活動復雜而多樣,包括了眾多不同規模和類型的組織。一些組織是聯邦制,一些組織是垂直型,一些組織是科層制,其他則是集體、合作、網絡或者聯盟型的組織。一些組織在互助基礎上開展活動,一些組織試圖提供利他性服務,一些組織關心倡導問題,而其他組織則專為其成員提供服務。同時,地方性組織往往通過志願服務理事會等中介網絡,或者通過志願組織聯合理事會等全國性機構聯系在一起。[8]在英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭都分別有自己的大型傘形組織,負責對全國志願組織進行管理和服務。其中,英格蘭志願組織理事會(NCVO)是英國目前最有影響的志願組織聯盟,甚至在歐洲也比較有影響。

NCVO 創立於1919 年,是英格蘭最大的志願和社區部門傘形組織。在成立初期,這個組織的名字是英格蘭社會服務聯合理事會(National Council of Social Services,簡稱NCSS)。經過60 年的發展后,1980 年4 月1 日,英格蘭社會服務聯合理事會更名為志願組織聯合理事會(NationalCouncil for Voluntary Organizations,簡稱為NCVO)。當時,規定NCVO 有三個目標:(1) 擴大志願組織對社會問題的參與﹔(2)成為志願組織的資源中心﹔(3)保護志願組織的利益和獨立性。在價值訴求上,NCVO 追求“獨立性”、“創新性”、“合作性”、“包容性”以及“激情”。發展到今天,NCVO已經充分成為英格蘭志願組織的“代言人”,積極推進了志願部門在英格蘭社會中的地位。

(一) NCVO 的會員制度與規模

NCVO 是典型的綜合型中介組織,它通過自下而上的層層聯合組建起來。在NCVO 下面,有很多不同的聯盟,比如兒童照顧聯盟、老人照顧聯盟……等等,在其下才是個別的機構。這些個別機構自身規模很小,但是由於有龐大的會員體系,許多會員本身又是傘狀組織,從而形成葡萄串一樣的結構。在這個結構之下,NCVO 為會員提供定制服務,不僅滿足小型志願和社區組織,以及大型志願和社區組織的需求, 而且還為公司和公共部門組織(公司和公共部門成員),以及英國以外的組織提供服務(國際成員)。NCVO 的會員組織擁有服務、信息、政策影響力等方面的優勢,它們對傘狀組織產生較強的認同, 願意接受它的一些規則、要求,在領導和發展聯盟的工作中起著重要作用。

NCVO 對會員組織征收會員費,計價標准依賴於年收入。往往會員組織的規模越小,其提交的會費就越低。此外,由於NCVO 的會員多樣性,因此,會員費的標准也多樣化。按照會員年收入的規模,NCVO 的會員組織分為四種類型:(1)年度收入低於10000 鎊的組織,可以獲得“社區成員”資格﹔(2)年收入在10000-50000 鎊的小型組織,可以獲得“社區附加成員” 資格﹔(3) 年收入在50000 鎊-100 萬鎊的組織,可以獲得“完全成員”資格﹔(4)年收入在100 萬鎊以上的組織,可以獲得“超額成員”資格。不同類型的組織需要繳納的會費不同,享受的服務也不同。不過,仍然存在三項基本相同的服務,一是為會員提供能節約時間和金錢的信息﹔二是為會員提供節約金錢的折扣服務﹔三是通過強大社區使會員分享網絡和經驗。

(二) NCVO 的會員數量

NCVO 代表了差不多二分之一的英格蘭志願部門工作者。NCVO 處在最高層次的把柄的位置,它的主旨就是代表不同類型的志願組織進行倡導,推進整個社會公益。會員均是各自獨立的志願組織,它們與NCVO 的關系是多元的、鬆散的。[9]剛開始時,NCVO 會員數量也不多,但由於定位准確、研究深入、充分尊重會員的意見,NCVO 在政策倡導和會員關系上都表現非常成功,所以,近年會員人數不斷迅速攀升,反過來增強了NCVO 的實力,使志願部門能更有效地發出整體的聲音。此外,NCVO 還是許多慈善機構的建立者。它與政府部門、地方當局、法定機構和公共機構,商業部門,以及蘇格蘭、北愛爾蘭、威爾士的志願服務聯合委員會,以及歐洲委員會都建立了比較緊密的關系。截止2008 年8 月,NCVO 已經有6000 多個會員, 超過280000個人和超過1300 萬志願者為這些