從民生視角看《井岡山土地法》
肖居孝
現代意義上的民生概念，有廣義和狹義之分。廣義的民生概念非常寬泛，凡直接或間接與人民生活有關的，都屬於民生范圍。狹義的民生概念主要從社會層面著眼，一般指群眾的基本生存和生活狀態，以及群眾的基本發展機會、基本發展能力和基本權益保護狀況，等等。本文是基於狹義的民生概念來解讀《井岡山土地法》誕生的背景、內容、作用及啟示。
一、誕生的民生背景
每部法律從醞釀到實施，都有其特定的原因或背景。《井岡山土地法》誕生的背景，是由於當時湘贛邊界存在極度不合理的土地佔有狀況，以及邊界群眾對改革土地所有制的熱切期盼。
1927年10月，毛澤東率領工農革命，到分析。他指出，邊界“土地的百分之六十以上在地主手裡，百分之四十以下在農民手裡。江西方面，遂川的土地最集中，約百分之八十是地主的。永新次之，約百分之七十是地主的。萬安、寧岡、蓮花自耕農較多，但地主的土地仍佔比較的多數，約百分之六十，農民隻佔百分之四十。湖南方面，茶陵、酃，兩縣均有百分之七十的土地在地主手中。”【《毛澤東選集》第1卷，人民出版社1991年版，第68—69頁。】
在永新縣，1927年至1928年間，全縣實有耕地50余萬畝，人口22．5萬，5．6萬戶，其中貧農約3．2萬戶，佔總戶數的58%，僅有耕地2萬余畝，佔總耕地面積的4%﹔地主約4500戶，佔總戶數的8%，有耕地36萬余畝，佔總耕地面積72%。以村為例，永新縣沙市鎮的塘邊村，全村48戶，其中中農3戶，貧農43戶，雇農2戶，共205人。除2戶雇農無地外，全村自耕地隻43畝，全靠租種地主徐美山的土地過日子，租耕地191畝，佔耕地的80%。寧岡縣茅坪鄉有233戶，共有土地1540畝，貧農141戶，雇農26戶，中農57戶，計224戶，有耕地570畝，隻佔全村土地的37%，平均每戶2．5畝﹔富農5戶，地主4戶，計9戶，人口戶數佔全村的3．8%，而擁有土地970畝，佔全村土地63%，每戶平均107．1畝。【參見中共吉安市委黨史辦公室：《中國共產黨吉安歷史》(第1卷)，中共黨史出版社2011年版，第97—98頁。】
土地高度集中在地主手中，導致邊界群眾生活境遇每況愈下。“種了萬擔糧，農民餓斷腸﹔織了萬匹布，農民無衣裳﹔蓋了萬間房，農民住草房。”當年在邊界流傳的這首民謠，正是群眾悲慘生活的生動寫照。
農民家庭出身的毛澤東，對中國農民的生存環境有深切的體會，對農民在中國革命中的地位和作用更有深刻的認識。正如他所說：“中國有百分之八十的人口是農民，這是小學生的常識。因此農民問題，就成了中國革命的基本問題，農民的力量，是中國革命的主要力量”。【《毛澤東選集》第2卷，人民出版社1991年版，第692頁。】因此，工農革命軍到了井岡山以后，如何組織發動農民群眾，動員他們自覺投身革命戰爭、保衛革命政權，就成為建立井岡山革命根據地必須首先考慮解決的問題。
善於調查研究的毛澤東，在領導井岡山軍民粉碎敵人的軍事進攻和經濟封鎖的同時，利用各種機會了解邊界的基本情況，特別對根據地的土地佔有情況進行了詳細的調查。1928年2月下旬，毛澤東率工農革命軍一部來到永新縣的秋溪鄉，派毛澤覃到寧岡大隴進行土地革命試點，發動群眾，組織分田。5月上旬，毛澤東率領三十一團來到永新縣沙市鎮塘邊村，進行社會調查，開展土地革命的試點工作。為了做好工作，中共永新縣委派已經回到永新工作的賀子珍、徐佩沂協助調查。毛澤東曾先后三次深入塘邊村進行調查，並根據這些調查，整理出《永新調查》。經過廣泛的調查研究，毛澤東在塘邊村制定出一個分田的臨時綱領，共17條。毛澤東在塘邊村的試點，不但有力地推動了永新縣的土地革命運動，為湘贛邊界土地革命運動的深入開展樹立了樣板，也為《井岡山土地法》的制定積累了經驗。5月20日，中共湘贛邊界黨的第一次代表大會在寧岡茅坪的謝氏慎公祠召開，會議制定了根據地建設的一系列決策，確立了深入割據地區的土地革命的方針。從此，土地革命運動在根據地全面展開，邊界各縣、區、鄉都普遍設立了土地委員會，開展分田工作。6月23日龍源口大捷以后，井岡山革命根據地出現了全面分田的高潮，寧岡全縣，永新、蓮花大部分地區，遂川、酃縣的部分地區，都普遍實行了分田。經過廣泛實踐，到1928年12月，《井岡山土地法》應運而生。
二、立法的民生重點
土地法是調整以土地為客體而形成的各種社會關系的法律規范的總稱。從立法的角度說，土地法應該涵蓋四個方面的內容：一是關於土地所有權、佔有權、使用權、經營權的規定﹔二是關於土地規劃、利用和保護等方面權利義務關系的規定﹔三是關於公共設施和現代管理方面的規定。作為中國共產黨制定的第一部具有法律效力的成文土地法，《井岡山土地法》共九條十四款，主要涉及的是與土地所有權有關的問題，而這正是當時邊界亟待解決的民生重點問題。
對於普通的老百姓來說，有了土地，就有了生存的基本條件。工農革命軍上了井岡山，革命鋒芒直指封建土地所有制，滿足了群眾的根本利益訴求，並將這種滿足群眾根本利益訴求的做法，以法律的形式規定下來，這對當時的湘贛邊界來說，無疑是具有重要意義的。
打破千百年來的封建土地所有制，不但農村的各階層前所未聞，就是對革命者來說，不少人在思想上也准備不足。在1928年10月的中共湘贛邊界第二次代表大會上，由於對某些政策爭議較大，在10月5日通過的《湘贛邊界各縣黨第二次代表大會決議案》中，對土地問題，就沒有形成決議，隻寫了一句籠統的話：“土地問題：接受中央對土地問題的通告，交特委討論，作最后決定。”【井岡山革命博物館等：《井岡山革命根據地》(上)，中共中央黨校出版社1987年版，第194頁。】1928年11月2日，邊界黨組織收到中共中央6月4日來信和包括共產國際執行委員會第九次擴大會議通過的《關於中國問題的決議案》在內的四個附件。其中在中央1928年3月10日發布的《中央通告第三十七號一關於沒收土地和建立蘇維埃》的相關規定，為井岡山土地政策的制定指明了方向，解決了許多爭議問題。12月，毛澤東親自起草的《井岡山土地法》由湘贛邊界工農兵蘇維埃政府正式頒布。這個土地法從根本上否定了封建地主土地所有制，規定“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有”，“以人口為標准，男女老幼平均分配”。【參見《毛澤東文集》第1卷，人民出版社1993年版，第49頁。】
《井岡山土地法》共九條，除了第七條規定土地稅的征收外，其余八條都與土地佔有權、使用權、處置權、收益權有關的。第一條規定了土地的分配方法，以分配農民個別耕種為主﹔第二、三條規定了土地分配后的經營方式﹔第四條規定了人口和勞力兩種分配標准，而以人口標准為主，男女老幼平均分配﹔第五條規定了土地的分配單位，以鄉為單位分配為主﹔第六條規定山林分配方法﹔第八、九條規定了手工業者、紅軍與赤衛隊官兵、政府機關工作人員的土地分配標准。這些規定，不但解決了湘贛邊界急迫的民生問題，指導了邊界的土地革命，而且為其他根據地開展土地革命提供了寶貴的經驗，充分體現出中國共產黨一切從人民的根本利益出發的立場。
三、解決民生問題的實施效果
對自己親手起草的這部《井岡山土地法》，毛澤東在1941年延安出版《農村調査》一書時，特意加了一個按語。他說：“此土地法是一九二八年冬天在井岡山(湘贛邊界)制定的。這是一九二七年冬天至一九二八年冬天一整年內土地斗爭經驗的總結，在這以前，是沒有任何經驗的。這個土地法有幾個錯誤：(一)沒收一切土地而不是隻沒收地主土地﹔(二)土地所有權屬政府而不是屬農民，農民隻有使用權﹔(三)禁止土地買賣。這些都是原則錯誤，后來都改正了。關於共同耕種與以勞力為分配土地標准，宣布不作為主要辦法，而以私人耕種與以人口為分田標准作為主要辦法，這是因為當時雖感到前者不妥，而同志中主張者不少，所以這樣規定，后來就改為隻用后者為標准了。雇人替紅軍人員耕田，后來改為動員農民替他們耕了。”【《毛澤東文集》第1卷，第51頁。】
雖然正如毛澤東所言，由於此前沒有經驗借鑒，后來的實踐証明，《井岡山土地法》存在一定的缺陷，但它在土地革命史上的地位是十分重要的。中央蘇區時期的《興國土地法》、《二七土地法》、《蘇維埃土地法》以及《中華蘇維埃共和國土地法》，都是在《井岡山土地法》的基礎上，根據實踐經驗不斷修訂而成的。
《井岡山土地法》解決了土地和山林分配問題、竹木經銷問題、土地稅征收和使用問題、紅軍和赤衛隊官兵分得土地無人耕種等問題，給根據地農民帶來了根本性的好處。但是對廣大貧苦農民來說，還有許多具體問題要解決，比如勞動力問題、種子問題、農具問題、耕牛問題，等等。而且，《井岡山土地法》正式頒布之后不到兩個月，毛澤東就率領紅四軍主力出擊贛南閩西，客觀上也不可能具體解決上述問題。這些問題是在中央蘇區發展過程中逐步得以解決的。
廣大農民分得土地之后，生產積極性空前高漲。但是，由於根據地的大部分青壯年都參加紅軍或外出謀生，留在后方農村的壯勞動力嚴重不足。比如閩西上杭縣的才溪鄉，88%的青壯年男子參軍支前，全鄉隻剩下69名勞動力【參見余伯流、凌步機：《中央蘇區史》，江西人民出版社2001年版，第681頁。】，勞力缺乏成為影響農業生產的突出問題。為了解決這個問題，1930年春，才溪鄉率先在根據地內組織起了第一個耕田隊。耕田隊在本村內以四五戶或七八戶為單位自願組合，勞動力互相調劑使用，除主要幫助紅軍家屬外，還為缺乏勞力的孤寡老人助耕。耕田隊組織起來以后，全鄉農戶無論家中有無勞力，都沒有耽誤農時。1930年6月，毛澤東在才溪鄉視察工作時，充分肯定了才溪鄉組織耕田隊這一形式，並建議將耕田隊擴大為互助社。1931年夏收期間，根據毛澤東的提議，才溪鄉耕田隊發展成為“勞動互助社”這樣一種有組織、有計劃地調劑勞動力余缺的群眾性組織。才溪鄉的這一經驗后來逐步在贛南閩西蘇區推廣，蘇區各地勞動力不足的矛盾因而得以大大緩解。1933年秋，蘇維埃中央政府認真總結了蘇區群眾這一創舉，正式頒布了《勞動互助社組織綱要》。這一綱要的頒布，以政府行為規范了勞動互助社的組織和管理，增強了農民的團結互助精神，在不變更個體所有制的前提下，調整了農村生產關系，對恢復和發展蘇區農業生產起了重要作用。
解決了勞動力不足的矛盾之后，蘇維埃政府又組織起了犁牛站和耕牛合作社，以解決耕牛不足的困難。1932年1月至3月間，蘇維埃中央人民委員會連續三次討論春耕有關問題，要求各地政府切實幫助農民解決耕牛、種子、農具等困難。以解決耕牛困難為例，蘇維埃中央人民委員會就明確指示各地幫助農民設立犁牛站，調劑耕牛余缺。一年以后，中央土地部總結各地經驗，3月3日發出《關於組織犁牛站的辦法》，對各地犁牛站的組織和管理作出了具體規定。在此基礎上，犁牛站發展成為犁牛合作社。這是一種以耕牛、農具為主要資本的農民合作經濟組織。各地除將沒收的豪紳地主及富農多余耕牛、農具組織起來外，還動員擁有耕牛、農具的農民入社，並發動社員集資入股或者向信用社貸款購買耕牛農具。這一做法，深得群眾擁護，農民入社積極性空前高漲。據不完全統計，到1934年5月，興國縣有犁牛合作社72個，長汀縣有犁牛合作社66個，西江縣有犁牛合作社284個。【參見余伯流、凌步機：《中央蘇區史》，第684—685頁。】犁牛合作社的創辦，解決了農民有土地而缺耕牛農具的矛盾，確保農民群眾不誤農時，對發展根據地農業生產起了重要作用。
這些具體的民生問題逐一得到解決后，影響蘇區農業生產的障礙消除了，蘇區的農業生產連年豐收，糧食產量大幅度增加，不僅滿足了蘇區軍民的糧食需要，而且還有大宗糧食輸出到國民黨統治區支援黨組織。即便在1934年夏秋間第五次反“圍剿”時期，蘇區紅軍和政府工作人員的糧食供給仍然有所保障。
四、對解決農村民生問題的啟示
中國共產黨90多年的發展歷程証明：來自人民、植根人民、服務人民，是我們黨永遠立於不敗之地的根本。因此，保障和改善民生，促進社會和諧，是實現全面建成小康社會宏偉目標的必然要求。毛澤東在井岡山斗爭時期解決民生問題的實踐，既是我們黨一貫重視民生問題優良傳統的起點，也對當前和解決民生問題有重要啟示。
民生問題事關民眾的切身利益，與民眾幸福安康息息相關。如何對待和解決農村民生問題是一個系統工程，其中很重要的一點，是必須讓土地資源充分流轉起來。1931年2月27日，毛澤東在江西省寧都縣黃陂鎮黃陂村根據中共蘇區中央局2月8日發出的《土地問題與反富農策略》通告精神，以中央革命軍事委員會總政治部主任名義，寫信給江西省蘇維埃政府主席曾山並轉省蘇維埃政府諸同志，其中關於民主革命中的土地所有權問題指出：“關於田沒有分定一層，在現在紅色區域是個大問題。過去田歸蘇維埃所有，農民隻有使用權的空氣十分濃厚，並且四次五次分了又分，使得農民感覺田不是他們自己的，自己沒有權來支配，因此不安心耕種，這種情形是很不好的。”應該通令各地各級政府，“要說明過去分好了的田(實行抽多補少抽肥補瘦了的)即算分定。得田的人，即由他管所分得的田，這田由他私有，別人不得侵犯。以后一家的田，一家定業，生的不補，死的不退，租借買賣，由他自主。田中出產，除交土地稅於政府外，均歸農民所有。吃不完的，任憑自由出賣，得了錢，來供給零用。用不完的，由他儲蓄起來，或改良田地，或經營畜業，政府不得借詞罰款，民眾團體也不得勒捐。”“農民一家缺少勞力，田耕不完，或全無勞力，一點不能自耕的，准許出租。租完多少，以兩邊不吃虧為原則，由各處議定。”【《毛澤東年譜(1893—1949)》上卷，人民出版社、中央文獻出版社2002年版，第335頁。】曾山和江西省蘇維埃政府接到毛澤東這封信以后，作了認真研究，並立即在實際工作中貫徹落實。3月間，曾山以江西省蘇維埃政府主席名義發布公告，宣布上述“土地歸農民所有，任其出租買賣”的政策，充分調動了農民春耕的積極性。由此可見，毛澤東提出要賦予農民土地經營權、使用權以及轉讓權，一下子就抓住了問題的關鍵。
改革開放后實行的家庭聯產承包責任制，統分結合，雙層經營，極大地解放了農村生產力，調動了廣大農民的生產經營積極性。但是，隨著改革的不斷深入，科學技術的不斷創新和城鎮化進程的不斷加快，很多地區的農村情況已發生了重大變化，原來的土地經營制度出現了不適應客觀變化的狀況，制約了農村進一步發展，這就要求我們繼續深化農村土地改革。改革既要提高農民的生產積極性，又要讓農民能從土地上獲得更多利益。《井岡山土地法》的制定和實施狀況告訴我們，根據農村實際情況，尊重農民意願，滿足農民需求，才能更好地解決農村民生問題。當時，農村土地的改革，特別是農村土地的流轉，調動了廣大農民的積極性。這為當前進一步激活農業剩余勞動力的有序轉移，為農業規模化、集約化、高效化經營提供了重要啟示。當然，當前我國農民的實際與井岡山時期相比，已有天壤之別。因此，在繼續深化農村改革時，要根據當前的農村實際制定各項制度，才能真正解決農村中存在的問題。但無論如何，全心全意為人民服務，一切從人民的根本利益出發的立場是不能變的。
（來源：《黨的文獻》2013年第1期）