黨的報告制度的建立及啟示

1948年初，正當中國人民解放軍全面展開戰略進攻，中國人民的解放事業迎來偉大歷史性轉折的時刻，中共中央發出了《關於建立報告制度》的黨內指示。以此為重要標志，報告制度成為我們黨的一項重要政治紀律、組織紀律、工作紀律，是執行民主集中制的有效工作機制，在革命、建設、改革各個時期發揮了重要作用。70多年后的今天，深入思考黨如何根據形勢和任務的變化不斷完善報告制度，對於我們增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，贏得新時代具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，仍然有著十分重要的啟示作用。

一、報告制度的提出和特點

1948年1月7日，毛澤東為黨中央起草了黨內指示，提出：為了及時反映情況，使中央有可能在事先或事后幫助各地不犯或少犯錯誤，爭取革命戰爭更加偉大的勝利起見，從當年起建立報告制度。報告制度規定：各中央局和分局，由書記負責（自己動手，不要秘書代勞），每兩個月，向中央和中央主席作一次綜合報告。報告內容包括該區軍事、政治、土地改革、整黨、經濟、宣傳和文化等各項活動的動態，活動中發生的問題和傾向，對於這些問題和傾向的解決方法。各野戰軍首長和軍區首長，除作戰方針必須隨時報告和請示，並且按照過去規定，每月作一次戰績報告、損耗報告和實力報告外，每兩個月要作一次政策性的綜合報告和請示。其內容是，關於該軍紀律，物質生活，指戰員情緒，指戰員中發生的偏向，克服偏向的方法，技術、戰術進步或退步的情況，敵軍的長處、短處和士氣高低，我軍政治工作的情況，我軍對土地政策、城市政策、俘虜政策的執行情況和克服偏向的方法，軍民關系和各階層人民的動向等。綜合報告內容要扼要，文字要簡練，要指出問題或爭論之所在。

當年3月14日，毛澤東在收到鄧小平3月8日關於新解放區全盤的策略與政策問題給中共中央的報告后，批示向各中央局、分局、前委轉發鄧小平的報告，批語中給予報告高度評價，同時指出：“要求你們每兩個月做一次（每年共六次）的綜合性的工作報告，就是要求你們將這種策略與政策的規定、策略與政策在實行后的結果及根據這種結果而作出的你們的自我檢討（這些就是你們日常工作的主要工作）向我們作報告。”

同年3月25日，毛澤東又為中共中央起草了關於建立報告制度的補充指示，要求各中央局、分局、前委，除已規定的報告制度務須嚴格遵守外，對於向下級發出的一切有關政策及策略性質的指示及答復，不論是屬於何項問題，均須同時發給中央一份。下級向他們所作政策及策略性的報告，其內容重要者，亦須同時告知中央。每一個中央委員、中央候補委員均有單獨向中央或中央主席隨時反映情況及陳述意見的義務及權利。

同年8月15日，毛澤東以中央名義起草一封給林彪和東北局的長達2000多字的電報，嚴厲批評林彪在收到中央關於報告制度的規定6個月以來，一直沒有按規定向中央作綜合性報告，“使我們完全不了解你們在這件事上何以採取這樣的敷衍態度”。電報指出：“我們五月間即告訴你們，像大別山那樣嚴重的環境，鄧小平同志尚且按照規定向中央主席做了綜合性報告，並將鄧小平同志來電轉給你們閱讀。你們的環境比大別山好得多，何以你們反不能做此項報告？”“在這件事上，在你們的心中存在著一種無紀律思想。”

當月20日，在收到林彪的檢討和綜合報告后，毛澤東復電林彪：“此種綜合報告和各個具體問題的個別報告不但不相沖突，而且必須有此種報告、並要有多次此種報告之后，才能使我們看得出一個大戰略區的全貌。對於寫作此種報告的同志亦有一種好處，就是他必須在寫作時既要聯系又要超脫各項具體問題、各項事務工作，在全局上在共同性上好好思索一會，而這種思索則是一個領導同志所不可缺少的。缺少了此種思索，領導工作就會失敗。”22日，毛澤東又以中央名義致電東北局，指出：“你們這次檢討是有益的。”否則，“就不可能克服完全不適用於現在大規模戰爭的某些嚴重地存在著的經驗主義、游擊主義、無紀律狀態和無政府狀態”。23日，毛澤東又在代中央起草的給各中央局、分局、軍區及前委的指示中，要求各領導機關依照東北局辦法，在一次至幾次會議上認真檢討此類問題。“不能因為做幾次綜合報告，就不檢討這個長期在黨內首先在各高級領導機關內存在著尚未解決僅在近年來才開始認真解決的關系重大的問題。”

上述指示和電報表明，毛澤東和黨中央對於建立綜合報告制度高度重視，並且提高到加強黨的紀律和確保全國勝利的高度。從指示和電報的內容看，有三個突出的特點：

一是強調報告的綜合性、政策性。這種報告不是指具體工作中的請示報告，而是反映一個戰略區域的政治、軍事、經濟、黨建等各方面政策、策略重大問題，具有全局性意義的研究型報告。

二是強調報告的問題性、針對性。這種報告不是泛泛的綜合情況報告或數字統計報告，而是隨著形勢任務的發展，對工作實踐中遇到的傾向性問題和解決的方法，及其利弊得失的調研型報告。

三是強調報告的適時性、側重性。這種報告不是時過境遷、面面俱到的總結報告，而是抓住一個時期的某個突出問題，簡明扼要、切中要害的問題分析型報告。

這種綜合報告既是一般工作報告之外的一種補充，更是對具體事務性報告的一種超越和升華。這種報告要求撰寫者既要有高瞻遠矚的宏觀視野和大局觀念，又要有堅持問題導向、善於抓住主要矛盾及矛盾主要方面的政治敏銳性和辯証思維，還要有實事求是、深入實際掌握第一手資料的科學精神和務實作風。這也是毛澤東高度重視此類報告，並要求各中央局、分局、前委主要負責人親自撰寫而不能假手於人的重要原因。大量獲取這樣的報告，可為中央的政策制定提供可靠依據，而撰寫此類報告也可使各戰略區領導者對本區域內的全面情況有更加充分的了解，從而更能有效地擔負起領導責任。

二、建立報告制度的歷史背景和重要作用

既然建立報告制度有著如此重要的作用，為什麼我們黨要到1948年初才提出並強調這一問題呢？這是同中國革命發展到了一個重大歷史關頭緊密相連的。

1947年6月底，劉鄧大軍12萬人突破國民黨軍黃河防線，進而挺進大別山，揭開了人民解放軍戰略進攻的序幕﹔同年8、9月間，由陳賡、謝富治率領的晉冀魯豫野戰軍一部8萬人和由陳毅、粟裕率領的華東野戰軍主力也相繼進入中原，展開戰略進攻。這是人民解放戰爭的轉折點，也是百年來中國人民解放事業的轉折點。正如毛澤東1947年12月25日在楊家溝召開的中共中央擴大會議上所作報告中指出的：“這是一個歷史的轉折點。這是蔣介石的二十年反革命統治由發展到消滅的轉折點。這是一百多年以來帝國主義在中國的統治由發展到消滅的轉折點。這是一個偉大的事變……這個事變一經發生，它就將必然地走向全國的勝利。”毛澤東的判斷告訴我們，中國人民的解放事業即將走向新的歷史階段。

勝利已經來到了眼前。然而，形勢是喜人的，形勢也是逼人的。奪取軍事斗爭的勝利已經沒有了太多的懸念，而要贏得中國革命的全面勝利，則還有著各種各樣的難題。隨著戰爭向國民黨統治區發展，大片地區成為新解放區，各項新區政策亟待制定﹔由於解放區迅速擴大和人口急劇增加，恢復生產、解決民生難題，日益成為當務之急，特別是隨著黨的工作重心由農村轉向城市，如何接收和管理城市的問題突出擺在全黨面前。展望不遠的將來，中國革命中奪取政權的階段即將完成，建立政權進而建設國家的新階段即將開始，經濟、政治、文化、外交、國防，可以說是百廢待興、經緯萬端，新矛盾新問題接踵而至、不斷涌現，黨的工作任務也出現了階段性的變化。即將迎來全國性勝利的中國共產黨人，面臨著全新的考驗。

形勢發展之快，勝利到來之早，大大超出了原來的預期，亟須凝聚全黨的智慧和力量，迎接新的挑戰。但是，黨的現狀與形勢和任務的要求相比較，仍有著較大的差距。而這種差距的存在，是與我們黨成長、壯大的發展歷程分不開的。中國農業人口多、地區差異大的國情，決定了中國革命是從廣大農村發展壯大起來的。中國革命的根據地最初都是在農村地區分別創立的，並由分散狀態逐步匯聚擴大成為大片的解放區，呈現出一種星火燎原、百川歸海的特點。這種獨特的革命發展歷程，使得每個地區的革命斗爭都有著一些自身的特點，都是黨的總的路線方針與當地斗爭實踐相結合的產物。這一方面充分發揮了各地區黨組織的靈活性和創造性，適應了不同地區的斗爭需要﹔另一方面也不可避免地帶來了地方主義、分散主義、經驗主義的消極影響，特別是在政策、策略上各行其是的傾向。當革命斗爭由分散發展到集中、由農村發展到城市之后，全局性、共同性問題日益增多，這種消極影響就愈發凸顯出來。到1948年初，中國革命迅猛發展，許多解放區已經連成一片，全國勝利在望，克服這種消極影響已是迫在眉睫的任務。

事實上，這種影響帶來的矛盾和問題已經在實際工作中尖銳地表現出來。1948年1月2日，中共中央西北局負責人習仲勛向中央報告了有的部隊破壞紀律，在新解放區沒收商人財產和敵軍官佐及其家屬財產，造成惡劣影響的行為。當月4日，習仲勛再次向中央報告，指出老區土地改革中照搬新區做法，可能導致打擊面過寬的問題。習仲勛的兩次報告，引起了毛澤東的高度重視。1月9日，毛澤東批示轉發了習仲勛1月2日的報告，並做了批語﹔同日又致電西北局，同意習仲勛關於老區土地改革工作的意見。習仲勛的報告反映了各地在制定和執行政策上存在的偏差，不能不引起毛澤東的高度重視。收到報告后僅僅相隔數日，毛澤東就起草了建立報告制度的指示。

這一時期，毛澤東對於各地區形勢的發展和政策執行情況給予高度關注，經常主動征詢身處第一線尤其是處在新解放區的重要領導干部對於政策問題的意見。1948年1月14日，毛澤東致電鄧小平，就新解放區各項政策問題征詢意見。2月6日，又分別致電晉綏、西北地區黨的負責人和進軍中原三路大軍的黨和軍隊負責人，就解放區土地改革的斗爭策略和組織形式征詢意見。同時，毛澤東還注意將各地方黨政軍負責人報告中反映的成功經驗批轉其他地區，以指導全國工作。除前述批轉習仲勛、鄧小平的報告外，還先后批轉了鄧子恢關於渤海整軍經驗的報告、彭德懷關於征收營業稅的調查報告，等等。這一切都對確保我黨勝利度過歷史轉折期，發揮了重要作用。

三、報告制度的完善和深化

毛澤東和黨中央提出建立綜合報告制度，首先是為了適應革命形勢的飛速發展，使中央能夠及時了解各地區工作的全貌，通盤把握大局，制定全國統一的方針政策。然而，隨著取得全國性勝利的日益臨近，加強黨中央的統一領導，為建立全國政權做准備，成為越來越突出的問題。與此相應，建立一套完備的報告制度勢在必行。如果說開始設立綜合報告制度是為了彌補一般性工作報告的缺失和不足，那麼，隨著形勢發展的需要，建立制度化、規范化、體系化的報告制度，作為加強黨的統一領導的重大措施，必然會提上日程。

早在建立綜合報告制度之初，毛澤東就從制度建設層面提出了問題所在。他在《關於建立報告制度》的指示中明確指出：“我們所以規定這項政策性的經常性的綜合的報告和請示的制度，是因為黨的第七次全國代表大會以后，仍然有一些（不是一切）中央局和分局的同志，不認識事先或事后向中央作報告並請求指示的必要和重要性，或僅僅作了一些技術性的報告和請示，以致中央不明了或者不充分明了他們重要的（不是次要的或技術性的）活動和政策的內容，因而發生了某些不可挽救的、或難以挽救的、或能夠挽救但已受了損失的事情。”從而嚴肅指出了缺少報告制度的嚴重危害，強調了對於重大的政策性的問題，必須向中央請示報告的原則。此后，毛澤東在轉發鄧小平3月8日綜合報告的批語中，又強調：“沒有全般的策略觀點與政策觀點，中國革命是永遠不能勝利的。最可怕的是領導同志的自滿自是，自己缺乏策略觀點與政策觀點，而又對中央的指示熟視無睹（不細看這些指示，不研究這些指示，忙於不應當忙的事務工作，而忽略了策略指導與政策指導這種自己責任上的主要工作）。”這裡，毛澤東把樹立全盤的策略觀點、政策觀點，與反對領導干部自滿自是、對中央的指示熟視無睹聯系起來，既批評了經驗主義、事務主義錯誤，也批評了分散主義、地方主義錯誤，強調了中央指示的權威性。

在此歷史階段，黨中央反復強調要加強集中統一領導，並把強化報告制度與維護黨中央的集中統一領導聯系起來，上升到增強黨的紀律性的高度。1948年4月10日，毛澤東為中央起草致華東局轉山東兵團負責人並告各中央局、分局、前委電，就山東兵團在政策上出現的偏差提出批評，並指出：“中央的一切政策必須無保留地執行，不能允許不得中央同意由任何下級機關自由修改。”電報就各地工作中存在的事先不請示、事后不報告的無組織無紀律現象和不願精心研究中央文件的問題，進行了嚴肅批評。電報強調：“中國新的革命高潮的到來，我黨已經處在奪取全國政權的直接的道路上……革命形勢要求我黨縮小（不是廢除）各地方各兵團的自治權，將全國一切可能和必須統一的權力統一於中央，而在各地區和各部分則統一於受中央委托的領導機關。”電報表明，黨中央通過加強集中統一領導，已經為部署與國民黨反動派進行最后決戰和建立新中國做思想上、組織上、制度上的准備。

黨中央正是從這樣的戰略高度出發，多次重申嚴格執行報告制度的重要性。1948年7月26日，毛澤東為中央起草致各中央局、分局、前委的指示，重申：“希望你們嚴格督促所屬厲行報告制度，你們則應以身作則嚴格遵守對中央的報告制度”，“徹底消滅事前不請示、事后不報告的不正確態度，徹底糾正存在著的某些嚴重的無紀律無政府狀態”。同年8月14日，毛澤東為轉發解放軍華北軍區第一兵團負責人8月5日關於晉中戰役后部隊情況及整訓計劃給中共中央軍委的報告，起草中央、中央軍委致各野戰軍、各軍區及各中央局、分局電。電報批評有些干部“仍然將自己所指揮的野戰兵團或軍區機關部隊看成好像一個獨立國，對於中央發動黨內反對這種無紀律狀態的危險傾向，仍然沒有認真的檢討和反省”。並指出：“我們希望一切野戰兵團及一切后方軍區均有這樣內容充實有分析有結論的報告。”“我們現在向一切兵團及軍區的負責同志們提出警告，在戰爭第三年內，我們將要求你們嚴格執行及時的和完備的報告制度，將這件事作為一種絕對不允許違反的指令。對於事前請示事后報告的內容，必須是有分析有結論的，而不是空洞無物的﹔必須是既說優點長處，又說缺點錯誤，而不是隻說優點長處不說或少說缺點錯誤的。”

同年9月，毛澤東在西柏坡主持召開中共中央政治局會議，會議通過了《中共中央關於各中央局、分局、軍區、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》（簡稱《決議》）。《決議》就各項工作中何者決定權屬於中央，何者必須事前請示中央，並得到中央批准后才能付諸實行，何者必須事后報告中央備審，作了詳細的規定，從而正式確立了包括綜合報告和其他各項工作報告在內的一整套完備的請示報告制度，同時也明確了黨的各級組織的權限和責任擔當。

值得注意的是，《決議》中指出：“各地黨報，必須無條件地宣傳中央的路線和政策，並不得在宣傳中將中央和受中央委托執行中央的路線政策和任務的機關（即各中央局、分局、軍委分會和前委會）處於平列的地位。相反的，必須公開向黨內外聲明：各受中央委托的機關，是執行中央的路線政策和任務的。各中央局、分局、軍委分會及前委會，在發出自己的決議、指示、命令和訓令時，亦必須注意到此點，不得將自己和中央處於平列的地位，甚或向黨內軍內將自己造成高出中央的影響。”這裡，毛澤東實際上明確了維護中央權威是黨內一個重大的政治紀律、政治規矩問題。這是他在新中國建立前夕運用民主集中制原則構建黨和國家領導制度的一項重要探索，也開啟了黨的政治建設的一個重要方面。

四、幾點啟示

回顧70多年前的這段歷史，總結我們黨應對重大歷史轉折的成功經驗，對於我們在中國特色社會主義新時代贏得具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，具有十分重要的意義。

今昔對比，雖然時代發生重大變化，但有一點共同之處，就是我們黨都處在歷史發展階段轉折的重要關頭，都在經歷一場歷史性的巨大變革。1948年時，我們黨經過20多年的浴血奮斗，領導中國人民和中華民族迎來了翻身解放的勝利曙光，這是自1840年起中國逐步淪為半殖民地半封建社會以來百年未遇的大變局，中國人民即將實現站起來的歷史目標，並將開啟由爭取民族獨立、人民解放歷史階段向著實現國家富強、民族振興、人民幸福歷史階段過渡的進程。70多年后的今天，我們黨通過艱辛探索，特別是改革開放以來中國特色社會主義建設的成功實踐，即將實現全面建成小康社會的目標，步入全面建設社會主義現代化強國的新的歷史階段。久經磨難的中華民族迎來了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，迎來了實現中華民族偉大復興的光明前景。

如果說中國革命的勝利是中華民族復興進程中的轉折點和中間站，那麼，中華民族偉大復興和新興國家的群體性崛起，則將深刻改變世界版圖。這一變局的內容更加廣泛深刻，影響更加巨大深遠，觸及的國內外矛盾更加復雜多變，未來的風險和挑戰也必將更加艱巨。撫今追昔，我們可以得到三點重要啟示：

第一，請示報告制度根本是為了維護黨中央權威和集中統一領導，特別是在處理全局性的重大問題、應對全局性的重大變革時，應該由中央統籌四面八方，絕不允許各行其是、政出多門，尤其是在重大政策、策略上更不能另搞一套。正因為如此，毛澤東堅決反對分散主義、地方主義，在解放戰爭時期建立和完善報告制度，把黨政軍大權集中於中央，保証了黨的政策、策略自上而下貫徹執行，為解放戰爭的最后勝利提供了重要保障。

第二，迎接歷史新階段，處理紛繁復雜的新矛盾新問題，各級領導機關和領導干部必須有放眼全局的戰略思維和強烈的政治意識、政策意識，從大局出發把握自身主要工作，在紛繁復雜的矛盾現象中抓住主要矛盾，絕不能頭痛醫頭腳痛醫腳，更不能眉毛胡子一把抓。正因為如此，毛澤東強調要反對事務主義，認為沒有全盤的策略觀點與政策觀點中國革命就不能勝利，要求領導干部把策略指導與政策指導作為自身責任上的主要工作，而不是單純忙於事務性工作，強調各地要作綜合性工作報告，而不僅僅是技術性報告。

第三，面對勝利，全黨要始終保持清醒的頭腦，要有憂患意識、問題意識，冷靜分析判斷各項工作和政策的利弊得失，總結經驗教訓，准備迎接未來的風險和挑戰。正因為如此，毛澤東強調要反對經驗主義，認為最可怕的是領導干部的自滿自是，要求各地的綜合報告必須是既說優點長處，又說缺點錯誤，而不是隻說優點長處，不說或少說缺點錯誤。

這三點啟示中，第一點更為重要，更具有長期性和普遍性，是黨的民主集中制原則的具體體現。

《中國共產黨重大事項請示報告條例》圖解 張琳/制圖

今天的中國雖然處在和平發展的時代，但仍面臨著許多重大的風險和挑戰。為應對具有許多新的歷史特點的偉大斗爭，黨中央把確保全黨統一意志、統一行動、步調一致，提高到黨的政治建設的高度，把政治建設擺在黨的建設的首位﹔強調加強黨的政治建設，必須堅持和加強黨的全面領導，其中最重要的是堅決維護黨中央權威和集中統一領導，最關鍵的是堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。這是黨的建設理論的新發展，也是對黨在新中國成立前夕就開始的對黨和國家領導制度長期探索的理論總結。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視加強請示報告工作。習近平總書記反復強調嚴格執行請示報告制度的重要性，明確要求全黨必須嚴格執行重大問題請示報告制度，研究涉及全局的重大事項或作出重大決定要及時向黨中央請示報告，執行黨中央重大決定的情況要專題報告。2019年初，黨中央頒布了《中國共產黨重大事項請示報告條例》，這是在新形勢下對歷史上黨的報告制度的繼承和發展。這一條例與《關於新形勢下黨內政治生活的若干准則》、《中共中央政治局關於加強和維護黨中央集中統一領導的若干規定》等黨內法規一起，構成加強黨的政治建設的黨內制度體系，表明了我們黨對於維護黨的集中統一領導有了更全面、更深入的認識和更系統、更有效的辦法。

知古鑒今，請示報告不是可有可無的小事，而是事關黨的建設、涉及黨的政治紀律的大事。各級黨組織和廣大黨員干部必須提高政治站位，強化思想自覺和行動自覺，認真學習、准確把握制度要求，不折不扣、嚴格執行制度規定，把各項規定落實到位，讓制度落地生根。

（作者：中央黨史和文獻研究院原院務委員）

（來源：《求是》2019/18）