人民政協制度與國外政治制度比較研究

習近平總書記指出，“社會主義協商民主，是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢”[1]，人民政協要充分發揮作為社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構作用。那麼，在全球政治制度模式視野下，中國的協商民主和人民政協，究竟處於一個什麼樣的坐標?與世界上其他類似政治制度相比，中國的協商民主和人民政協制度有什麼樣的比較優勢和獨特價值?

一、世界上類似的政治協商制度安排

政治協商作為一種被廣泛運用的民主基本形式，無論是在社會主義政治制度、資本主義政治制度中還是在發展中國家政治制度中均有不同程度、不同形式、不同側重的體現。多樣化的政治協商中，有的制度化程度較高，也有的停留在非制度化的協商過程層面。總體上，世界政治協商制度包括如下類型：

（一）社會主義國家的統一戰線組織。社會主義國家的民主協商與共產黨的統一戰線和群眾路線緊密相關。東歐前社會主義國家普遍建立了由執政的共產黨領導的包含各人民團體、各民族、各宗教的聯合陣線，如匈牙利愛國人民陣線、保加利亞祖國陣線、民主德國全國陣線、波蘭人民統一陣線等。越南的祖國陣線、老撾的建國陣線也是具有類似功能的統一戰線組織。這些國家統一戰線的形成與共產黨領導的反法西斯斗爭或民族革命戰爭緊密相關，在確立社會主義制度后，統一戰線依然延續，成為執政的共產黨對各方面群眾開展民主協商的重要途徑。統一戰線組織更是執政黨聯系群眾的重要平台。

（二）兩院制議會中上議院的協商性質。世界各國的議會體制從結構上包括一院制和兩院制。西方發達國家、實行聯邦制的國家採用兩院制的居多。兩院制議會中，下議院議員由選舉產生，擁有較完整的立法權，而對於上議院的職權、作用和議員產生方式，有關國家則不盡相同。比較普遍的是美國式參議院，代表聯邦主體，主要職權與眾議院相同，享有法定的立法權，隻不過特殊權力各有側重。另外是英國式上議院，即貴族院，議員世襲或由任命產生，法律地位低於下議院，尤其是立法方面權力較小;印度式聯邦院，部分按功能界別構成的專家議員由總統指定，其他由邦議會間接選舉產生，權力小於人民院。由於上院有一定的立法權或立法監督權，客觀上促使下院要與上院開展協商，因而在法律制定過程中，兩院既有制衡，又有協商合作，形成了立法協商關系。具體表現形式，如設立兩院聯合委員會，協調法案制定和通過;下議院在立法時與上議院協商，避免上議院行使擱延權或否決權等。這種立法協商實質上仍從屬於投票制的民主決定，屬於前置或輔助程序。

（三）王權國家協商會議的咨詢協商。在中東一些長期實行王權專制制度的阿拉伯國家，因應經濟社會結構變化和政府決策的需要，建立了附屬於國王絕對權力的咨詢協商機構。1972年以來，卡塔爾、阿聯酋、阿曼、沙特等國相繼建立了“協商會議”。典型的如沙特“協商會議”成立於1993年，由主席和150名委員組成，均由國王任命，作為國家政治咨詢機構，主要職責是審議經濟社會規劃、國際協定和條約、政府機構報告等，並提出相關意見。[2]協商會議成員多為專業精英，有濃厚的專家治國色彩。這些國家的協商會議與西方議會有本質區別，不享有法定的立法權，而是依附於王權。但是在王權支持下，汲取了立法權、監督權的部分特征，也有利於各界精英向政府輸入意見表達。此外，一些強勢總統執政的國家，有的也設立了有別於議會、專為總統提供咨詢的協商性機構。例如，俄羅斯的公眾院、哈薩克斯坦的人民大會等。

（四）歐洲國家的法團協商。部分歐洲國家在經濟社會事務治理中實行合作主義方式，面對高度社團化的社會，依托行業協會、職業協會等組織化的利益集團，在公共政策制定和社會利益協調方面進行協商。其中以德國最為典型，全德正式注冊登記的利益集團約20萬個。[3]由於政黨組織的衰落，很多選民紛紛繞過政黨，通過利益集團與政府打交道。作為“政黨的補充”，除了基本的利益表達功能外，這些利益集團更多地是扮演事務協商、利益協調的職能。這種協商不僅存在於政府與公眾之間，也存在於勞方和資方、行業之間、企業之間。利益集團與政府之間形成了法定化的聯系、協商、聽証渠道，其代表人士被安排進入聯邦政府的各類委員會。此外，歐洲各國還普遍建立了經濟社會理事會或類似組織，由在經濟和社會領域有代表性的有組織的市民社會團體組成，作為政府的咨詢性機構。

（五）國外的協商民主形式。與民主協商制度密切相關的是協商民主理念。西式協商民主（Deliberative Democracy）的理念起源於西方國家，並有一定的影響。不過總體而言，國外的協商民主仍更多地停留在理論探討和觀念形態上，較少在國家層面形成制度化的機制和程序。協商民主實踐多以以下形式出現，如協商民意調查、公民陪審團、參與式預算、特設論壇、市鎮會議、社區聽証會等。隨著協商民主的深入發展，一些西方國家的議會和重要政黨也開始設立吸納公眾參與的協商機制，如丹麥議會連接專家與公眾的“共識會議”，英國工黨的全國政策論壇等。總體而言，國外的協商民主實踐仍屬於局部的、試驗性、淺層次和非制度化的，被視為是根深蒂固的選舉民主的補充。

二、人民政協制度的比較優勢

通過以上不太完全的列舉，我們發現：第一，政治協商是普遍存在的。從中東王權國家到歐美西式民主國家，政治協商都可以以不同的形式存在著，同樣，一定程度的政治協商也存在於歷史上的皇權專制政治體制中。第二，政治協商是一種民主形式。當前世界各類政治協商制度中大多包含了一定的民主協商因素，可以說政治協商的本質就是民主協商。在歐美國家，政治協商是對選舉民主和投票民主的一種補充，在王權國家和總統獨裁國家，政治協商是對絕對權力的一種緩沖。第三，作為中國社會主義民主的兩種重要形式之一的社會主義協商民主和協商民主的重要渠道與專門協商機構的人民政協具有明顯的比較優勢。

（一）參與政權建構的歷史優勢。從產生過程來看，制度化的西方協商民主是后來興起的，嵌入選舉民主體制以彌補其不足。與此不同，中國人民政協制度的形成早於作為國家根本制度的人民代表大會制度，並在人民政權的構建中發揮了重要作用。1949年9月，中國共產黨召集各民主黨派、各界賢達人士召開的中國人民政治協商會議第一屆全體會議，代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立。在1954年第一屆全國人大召開之前，全國政協作為與政府協議事情的機構，協商國是，積極參與推動社會改革，支持抗美援朝和保衛世界和平，為新中國的建設作出了重要貢獻。人民代表大會制度確立后，人民政協作為多黨合作和政治協商的重要機構，被保留下來，繼續在國家政治生活和社會生活中發揮重要作用。人民政協與人民代表大會合稱“兩會”，是當代中國社會主義民主政治在國家民主層面的體現。因而中國人民政協制度擁有了西方協商民主制度無法比擬的歷史地位。

（二）執政黨堅強領導的政治優勢。協商民主在西方的發展更多地體現了社會自發性，協商機構和協商機制雖也容納了較多的社會團體，但缺乏堅強有效的領導核心，因而協商的過程復雜、緩慢、分散，達成共識的政治成本高昂。中國的人民政協制度堅持中國共產黨的領導，在各級政協組織中設立黨組和分黨組，政協領導人也是同級黨的委員會的重要成員。全國政協黨組向黨的中央政治局常委會匯報工作。中國共產黨的堅強領導和堅定支持，是人民政協開展政治協商的政治基礎，有利於人民政協形成共識，體現了協商民主在中國發展的政治自覺性，是協商民主發展的最大推動力。

（三）承載中國特色政黨制度的合作優勢。國外的協商機構和協商制度，有的排斥了政黨的參與，如西方的社會參與協商、中東王權國家咨詢協商，這些協商的參與主體回避了政治體系中最重要的社會政治力量，要麼協商成果層次淺顯，要麼代表性狹隘。西方兩院制中的立法協商和合作主義中的法團協商與政黨參與緊密相關，但在競爭性民主體制下依然陷入多黨惡性競爭的循環，難以形成團結和共識。人民政協是多黨合作與政治協商的機構，與中國特色的政黨制度緊密聯系，相互支撐。政協中的各民主黨派在中國共產黨領導下，以黨派名義參政議政，有利於充分發揮中國新型政黨制度相互合作的制度優勢。可以說，團結合作背景下的人民政協制度更優於政黨競爭背景下的西方協商民主，更接近協商、團結、和諧、共贏的目標，更符合實現人民利益這個民主的本義。

（四）與國家政權組織同構的體系優勢。國外制度化的協商機構大多僅設立在聯邦或中央層面，有的雖然設立了一些分支機構，但對行政區的覆蓋不全面，非制度化的協商機構設置更為零散、偶發，均未形成與政權組織同構的體系。因而這種協商是不全面、不成體系的，無法成為政府與社會之間溝通的橋梁。中國人民政協包括全國委員會和省、市、縣（區）委員會四個層級，覆蓋除特別行政區外的所有行政區。每個層級的政協委員會均包含全體會議、常委會、專門委員會、主席團等機構。人民政協體系完整、組織健全，與國家政權機關同構，是國家治理體系的重要組成部分。人民政協的機關及其工作人員被納入國家機關和公務員管理制度，有充分的人力、物力保障。人民政協與國家政權同構的體系優勢，使其能夠在各級行政區全面、系統地履行政治協商、民主監督、參政議政的職能，充分反映各界人民群眾意願。

（五）機構組成的代表性、包容性和精英性優勢。國外制度化的協商機構中，上議院或參議院多數實行的是區域代表制。國外法團協商、咨詢協商的相關機構組成較多地體現功能界別的特點，但並未實行制度化的界別設置，主要體現在相關界別代表人士參與協商過程。人民政協從制度上採用功能界別制的構成方式。來自各行各業、各界別的政協委員下通各界、上通中央，代表性廣泛，在利益表達和利益綜合的功能上，體現了有別於選區制區域性利益的新維度。同時，人民政協的界別代表性避免了和人大的區域代表制的重疊，兩者相互補充、相得益彰。

東歐前社會主義國家統一戰線性質的協商機構，由於計劃經濟及社會階級階層結構的固化，缺乏應有的包容性和彈性。人民政協致力於找到最大公約數，畫出最大同心圓，接納了改革開放中涌現的各類新的社會階層的力量，體現了開放性和包容性。

國外民主協商機構對其成員並不突出強調專業素質要求，中國政協委員大多數是各界、各行各業的精英專才，也包括相當一部分經驗豐富的領導干部。人民政協不僅具有功能界別的代表性，也是各級政府的人才庫和智囊團。例如，十三屆全國政協委員中，大學以上學歷佔91.3%，有兩院院士105名。[4]這些專業人士在調查研究、參政議政、民主監督、政策協商等方面具有專業性。他們的參政議政一般與其專業相聯系，看問題精准、前瞻，而且位置超脫，能夠從專業化的高度為黨和政府提出有價值的意見和建議。

（六）協商渠道制度化的過程優勢。國外的協商民主無論是理論還是實踐都依附於選舉民主或其他政治制度，協商過程對公眾意見和決策過程的連接渠道暢通程度有限。比如，兩院制的立法協商受到政黨競爭和投票表決的限制，法團協商缺乏統一和體系化的平台，社會參與協商與政府保持距離，而咨詢性協商與社會脫節，對政府的被動性明顯。人民政協經過70年的協商實踐，形成了包括專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等多樣化的協商方式，協商內容、協商程序規范有序，協商密度、協商成效不斷提升，發揮了協商民主專門協商機構的作用。中國共產黨把人民政協政治協商作為重要環節納人決策程序，堅持“協商就要真協商”[5]，黨委會同政協制定年度協商計劃，將協商落實於決策之前和決策之中，直達政府內部，從制度上保障協商成果落地，展示了協商渠道通暢的過程優勢。

三、人民政協制度的獨特價值

民主協商具有獨特的和不可替代的政治價值。如果把選舉和投票稱為民主決定，政治協商稱為民主協商;那麼，可以說，民主包含了兩種基本形式，即民主決定和民主協商。二者的區別在於民眾對政治過程的最終影響力，民主協商對政治過程發揮影響但不像民主決定那樣擁有最終影響力。民主決定的主要形式是投票和多數決定，其特點是可以量化;民主協商的主要形式是溝通、討論和權衡，其特點是不可量化，但是民主協商同樣會產生實質性影響。與民主決定相比，民主協商運用起來更為方便，適用范圍較廣。政治協商是一種民主形式。當前世界各類政治制度中大多包含了一定的民主協商因素，在歐美國家政治協商是對選舉民主和投票民主的一種補充，在王權國家和總統獨裁國家，政治協商是對絕對權力的一種緩沖。中國的社會主義協商民主和人民政協制度除了上述政治協商的民主價值以外，對於中國政治文化的傳承和發展，以及中國政治發展道路選擇來說，還具有一些要特別指出的獨特價值。

（一）傳承中國優秀政治文化的獨特價值。有什麼樣的文化就有什麼樣的政治制度。習近平總書記說，協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式。[6]也就是說，協商民主以及作為專門協商機構的人民政協制度並非來自西方，而是源自中華民族長期形成的天下為公、兼容並蓄、求同存異等優秀文化。這種文化土壤顯然與西方競爭性民主制度賴以生存的個人主義、自由主義思想存在文化基因上的本質差異。協商民主與人民政協制度，一方面強調先進政黨的領導，強調政治共識、政治團結，契合了大一統的政治觀念;另一方面，通過合作與協商的政治安排，各個黨派與群體和而不同、和諧共處、和衷共濟，契合了和合文化的優良品格。從文化傳承的角度來講，汲取了優秀傳統文化精髓的人民政協制度實現了對中華傳統政治制度文明的創造性轉化和創新性發展。

（二）延續中國近代民主血脈的獨特精神價值。人民政協制度產生於近代以后中國人民革命的偉大斗爭。為了挽救民族危亡、實現民族振興，中國人民和無數仁人志士孜孜不倦尋找著適合國情的政治制度模式。辛亥革命之后，形成了以民族資產階級和小資產階級為基礎的近代民主運動，主張在中國實行西方的多黨制、議會制，這條道路行不通。中國共產黨與各民主黨派有著反帝反封建的共同目標，逐漸形成了協商合作關系，最終以新民主主義為共同政治基礎，結成了人民民主統一戰線，並以人民政治協商會議為制度平台，參與創立了中華人民共和國。在人民代表大會制度建立和進入社會主義社會之后，人民政協繼續成為各民主黨派和各人民團體開展政治協商、民主監督、參政議政的專門平台。因而人民政協制度的形成和發展，既是社會主義協商民主的體現，也延續了中國文化的精神血脈。

（三）彰顯民主發展多樣性的獨特理論價值。習近平總書記指出，實現民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥於刻板的模式，更不能說隻有一種放之四海而皆准的評判標准。[7]人民政協作為協商民主重要渠道和專門協商機構是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。人民政協制度的創立和發展充分証明了習近平總書記關於社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢這一重大論斷。社會主義協商民主在當代中國廣泛、多層、制度化的發展以及在中國政治生活中的特殊功能與重要作用，有力地証明了人類民主政治發展道路的多樣性。選舉民主和協商民主並行發展、相互支撐的社會主義民主政治，具有完整制度程序和參與實踐，追求的是絕大多數人的民主，是立意高遠、更加強大的民主意識形態。

注釋：

[1][5][6][7]習近平：“在慶祝中國人民政治協商會議成立六十五周年大會上的講話”，載《十八大以來重要文獻選編（中）》，中央文獻出版社2016年版，第72、77、74、73頁。

[2]參見馬福德：“從沙特協商會議看亡國的政治民主化變革”，載《長安大學學報（社會科學版）》，2005年第2期。

[3]吳錦良：“合作主義與公共政策制定——以德國為例”，載《中共杭州市委黨校學報》，2005年第2期。

[4]《新一屆全國政協委員非中共委員佔六成多，兩院院士共105名》，澎湃新聞

（作者：習近平總書記關於加強和改進人民政協工作的重要思想北京研究基地專家，中央黨史和文獻研究院研究員）

（來源：《中國政協理論研究》2019年03期）