中共土地政策法規的變遷

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案（下稱新《土地管理法》），自2020年1月1日起施行。這部法律是在充分總結中國共產黨長期以來有關土地政策法律實踐，根據黨的事業需要和在人民群眾所思所盼基礎上形成的，具有重大內容創新，進一步貫徹了堅持以人民為中心的發展思想，體現了中國共產黨始終不忘的初心使命，是一部關系億萬農民切身利益、關系國家經濟社會安全的重要法律。認真學習貫徹執行這部法律，具有重要意義。

中共土地政策法規的發展歷程

中國共產黨的土地政策經過了一個逐漸發展的過程，這個過程大抵可分為4個階段：

一是萌芽階段：從中國共產黨成立到大革命失敗。黨一成立就提出“肅清軍閥，沒收軍閥官僚的財產，將他們的田地分給貧苦農民”。黨的二大后，陳獨秀在《中國共產黨對於目前實際問題之計劃》一文中，明確提出：“無產階級在東方諸經濟落后國的運動，若不得貧農群眾的協助，很難成就革命的工作。”他已經認識到：“農業是中國國民經濟之基礎，農民至少佔全國人口60%以上，其中最困苦者為農民中佔半數之無地的佃農。此種人數超過一萬兩千萬被數層壓迫的勞苦大群眾（專指佃農），自然是工人階級最有力的友軍，為中國共產黨所不能忽視的。中國共產黨若離開了農民，便很難成為一個大的群眾黨。”

怎樣解除農民的痛苦，把農民團結在黨的旗幟下？陳獨秀提出了6項政策主張：“(A)限田運動。限制私人地權在若干畝以內，以此等大地主、中等地主限外之地改歸耕種該地之佃農所有。(B)組織農民消費協社。中國農民間有合資向城市購物之習慣，應就此習慣擴大為消費協社。(C)組織農民借貸機關。中國農村向有宗祠、神社、備荒等公款，應利用此等公款及富農合資組織利息極低的借貸機關。(D)限制租額運動。應在各農村組織佃農協會，每年應繳納地主之額租，由協會按收成豐歉議定之。(E)開墾荒地。應要求政府在地稅中支用款項，供給過剩之貧農開墾官荒。(F)改良水利。應支用國幣或地方經費修理或開挖河道，最急要者如黃河、淮河等。此等河道之開浚，不但與農民有迫切的利害關系，而且在工商業之運輸上亦有絕大的影響。”以上觀點反映了中共成立初期對土地問題的最初認識，提出了限制地主土地、“土地歸農民”所有、開墾荒地發展農民土地、改良水利和組織農民消費協社及農民借貸機關幫助農民用好土地等重要思想。

二是探索階段：從大革命失敗后到新民主主義革命勝利。1927年7月，中共最早提出中國革命已進入“土地革命的階段”，黨的任務是“沒收豪紳大地主反革命及一切祠堂、廟宇的土地，以開展土地革命”。在井岡山革命根據地時期，在毛澤東領導下，中共相繼制定、通過了《井岡山土地法》《興國縣土地法》《土地問題決議案》等，對土地革命的一些具體政策做出規定。到1931年春，蘇區中央局發出通告，明確規定了農民對土地的所有權，由此基本上形成了一套比較完備而符合農村實際情況的土地改革方案。但是，在新民主主義革命時期，我們黨領導的根據地和解放區並沒有完全實現“耕者有其田”的人類理想，而是在許多地方探索實行一種調節農民和地主富農之間利益的、革命統一戰線的土地政策——減租減息。1942年1月，中共中央頒布《關於抗日根據地土地政策的決定》。這是關於減租減息的綱領性文件。它提出了抗日民族統一戰線的土地政策的3條基本原則：一、承認農民是抗日與生產的基本力量，故應實行減租減息，借以改善農民的生活，提高農民抗日與生產的積極性。二、承認地主的大多數是有抗日要求的，故於實行減租減息之后，又須實行交租交息，以便聯合地主階級一致抗日。三、承認富農的生產方式帶有現時中國比較進步的資本主義性質，故應獎勵富農生產與聯合富農。但對其一部分封建性質的剝削，則須照減租息，同時實行交租交息。中華人民共和國成立前后，黨不失時機地在新解放區進行了更大規模的土地改革。1950年，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制。這是中國歷史上幾千年來在土地制度上的一次最徹底的變革，促進了農業生產的發展。

三是改革階段：從中華人民共和國成立到1986年。這一時期黨的土地政策經歷了從私有的農民土地所有制到土地農民私有、集體統一經營使用，再到完全的土地集體統一所有、統一經營， 集體土地、家庭承包經營的土地制度。

中華人民共和國成立之初實行的是農民土地私有制。那時，全國約有2.64億農業人口的新解放區尚未進行土地改革。為兌現我們黨對人民做出的“耕者有其田”的庄嚴承諾，1950年6月28日，中央人民政府委員會第八次會議通過《中華人民共和國土地改革法》，總則規定：“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農業生產力，發展農業生產，為新中國的工業化開辟道路。”方法是：“沒收地方的土地、耕畜、農具、多余的糧食及其在農村中多余的房屋。但地主的其他財產不予沒收。”“分配土地，以鄉或等於鄉的行政村為單位，在原耕地基礎上，按土地數量、質量及其位置遠近，用抽補調整方法按人口統一分配之。”到1953年春，全國土地改革基本完成，徹底消滅了封建地主階級所有制，實現了農民的土地私有制。

此后，在農業合作化運動中，各地開始普遍試行土地入股、按股分紅，土地入股、按勞分配的政策，對小農經濟進行社會主義改造，引導農民走上了集體化的道路。這就為工農聯盟奠定了新的基礎，解放了農村生產力，引導農民進入了農業社會主義建設的新階段。

1958年發動的“大躍進”和農村人民公社運動，把原有生產隊集體財產一律無償劃歸公社所有，實行單一公社所有制、公社統一核算，貧富拉平﹔社員的自留地被取消，自養的牲畜、自營的林木及較大的生產工具收歸社有﹔實行供給制或半供給制。這些錯誤嚴重地挫傷了農民的生產積極性，損害了農業的利益，農業生產元氣大傷。即使在那時，一些地方仍然探索試行了分田到戶的農業承包責任制。如1961年曾希聖在安徽試行的定產到田、責任到人的辦法，使安徽幾千萬農民深受其惠，顯示了巨大的優越性。改革開放以后，李先念曾稱贊曾希聖說：“他是我國農村經濟體制改革的先驅。在當時‘左’傾思想大肆泛濫的情況下，他堅持黨的實事求是的思想路線，傾聽廣大農民的呼聲，與群眾心息相通，第一個站出來大膽揭示人民公社體制存在的弊端，並且經過親自調查研究，親自試點，率先提出了‘責任田’的辦法，很快推廣到全省，並波及鄰省乃至全國。‘責任田’作為一種聯產責任制形式，迅速解放了生產力，極大地調動了廣大農民的勞動積極性，這對恢復和發展農業生產，起到了扶危定傾、扭轉危機、開創新局面的作用。曾希聖同志提出和倡導的‘責任田’辦法，對我國在黨的十一屆三中全會之后農村經濟體制改革普遍推行家庭聯產承包責任制，起了十分重要的啟迪和引路作用。”

黨的十一屆三中全會后，逐步實行“所有權歸集體，經營權歸農民”的土地政策。從1978年底起，全國各地開始推行家庭聯產承包責任制。1980年9月14日到22日，中共中央召開各省、市、自治區黨委第一書記座談會，專題討論和研究了實行聯產承包責任制的各項原則和方針，指出：“專業承包聯產計酬責任制，就是在生產隊統一經營的條件下，分工協作，擅長農業的勞動力，按能力大小分包耕地﹔擅長林、牧、副、漁、工、商各業的勞動力，按能力大小分包各業﹔各業的包產，根據方便生產、有利經營的原則，分別到組、到勞力、到戶﹔生產過程的各項作業，生產隊宜統則統，宜分則分﹔包產部分統一分配，超產或減產分別獎罰﹔以合同形式確定下來當年或幾年不變。這種生產責任制，較之其他包產形式有許多優點：它可以滿足社員聯產計酬的要求，穩定生產隊的經濟主體地位，把調動社員個人的生產積極性和發揮統一經營、分工協作的優越性，具體地統一起來﹔有利於發展多種經營，有利於推廣科學種田和促進商品生產﹔有利於人盡其才，物盡其用，地盡其力﹔有利於社員照顧家庭副業，對四屬戶和勞弱戶的生產和生活便於做適當的安排。這種形式，既適用於現在的困難地區，也能隨著生產力的提高和生產項目的增加，向更有社會化特點的更高級的專業分工責任制發展。”1985年1月1日，《中共中央、國務院關於進一步活躍農村經濟的十項政策》中，提出承包制要長期實行，並首次提出了聯產承包責任制和農戶家庭經營長期不變。1986年６月25日第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，該法第八條明確規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有﹔宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。”第九條規定：“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護、管理和合理利用土地的義務。”至此，中國的土地政策基本趨向成熟。

四是完善階段：自1986年至今。1986年通過的《民法通則》，對農村土地承包經營制度在立法層面予以明確確認。《民法通則》第八十條規定：“公民、集體依法對集體所有的或者國家所有由集體使用的土地的承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。土地不得買賣、出租、抵押或者以其他形式非法轉讓。”關於家庭承包期限問題，1984 年中央一號文件規定延長 15 年不變，1993 年中央一號文件又改成延長 30年保持不變，1998年10月黨的十五屆三中全會通過的《中共中央關於農業和農村工作若干重大問題的決定》重申：堅持黨的農村基本政策不動搖，關鍵是穩定以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制﹔穩定家庭承包經營，核心是穩定土地承包關系。黨的十七屆三中全會，確定“維持家庭承包經營長久不變”。隨著改革開放的不斷深入，農村勞動力向城市轉移成為趨勢，農民與土地的實際佔有和經營的關系發生了變化，傳統農戶過於分散化的家庭經營很難適合社會主義市場經濟體制下對農業發展的市場化、規模化、產業化發展的要求，土地自由流轉的需求越加迫切。因此，將農村土地的所有權與經營權分離，調整到農村土地的所有權、承包權和經營權新“三權分置”是最重要的一項。通過“新三權分置”改革，農村細碎化土地資源得以重新整合，有利於農業適度規模經營和農業的現代化發展。2013年，中央農村工作會議明確提出將土地承包權和經營權分開。2016年10月，中共中央《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》出台，實現了農村土地制度兩權分離為三權，以農民權益為中心，保障了農民留在城市或留在農村的自由。

從新民主主義革命時期“打土豪、分田地”，到農業社會主義改造，再到現在不斷深化的農村改革，中國共產黨的土地制度，貫穿始終的一條主線就是堅決維護農民的土地權益。把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益，作為我國農村工作的出發點，是中華人民共和國成立 70 年來我國農村面貌發生巨大變化，農業發展不斷開創新局面，取得歷史性成就的重要原因。

新《土地管理法》的重大創新

1986年頒布的《土地管理法》是一部關系億萬農民切身利益、關系國家經濟社會安全的重要法律。它確立的以土地公有制為基礎、耕地保護為目標、用途管制為核心的土地管理基本制度總體上是符合我國國情的。該法實施以來，為保護耕地、維護農民土地權益、保障工業化城鎮化快速發展發揮了重要作用。但是隨著實踐的不斷發展和改革的不斷深入，現行農村土地制度與社會主義市場經濟體制不相適應的問題日益顯現。新修正的《土地管理法》堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，做出了多項創新性的規定。

一是破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙。原來的《土地管理法》除鄉鎮企業破產兼並外，禁止農村集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用集體建設用地，隻有將集體建設用地征收為國有土地后，該土地才可以出讓給單位或者個人使用。這一規定導致農村土地資源配置效率低下，農民的土地財產權益受到侵蝕。新《土地管理法》刪除了原法第43條關於“任何單位和個人進行建設，需要使用土地，必須使用國有土地”的規定，允許集體經營性建設用地在符合規劃、依法登記，並經本集體經濟組織2/3以上成員或者村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經濟組織以外的單位或者個人直接使用。同時，使用者取得集體經營性建設用地使用權后還可以轉讓、互換或者抵押。這一規定是重大的制度突破，它結束了多年來集體建設用地不能與國有建設用地同權同價同等入市的二元體制，為推進城鄉一體化發展掃清了制度障礙。

二是改革土地征收制度。隨著工業化城鎮化的快速推進，征地規模不斷擴大，因征地引發的社會矛盾凸顯。新《土地管理法》在改革土地征收制度方面做出了多項重大突破：一、對土地征收的公共利益范圍進行明確界定。憲法規定：國家為了公共利益的需要可以對土地實行征收或者征用並給予補償。但原法沒有對土地征收的“公共利益”范圍進行明確界定，導致征地規模不斷擴大，被征地農民的合法權益和長遠生計得不到有效的保障，影響社會穩定。新《土地管理法》增加第45條，首次對土地征收的公共利益進行界定，明確因軍事和外交、政府組織實施的基礎設施、公共事業、扶貧搬遷和保障性安居工程建設需要以及成片開發建設等6種情形，確需征收的，可以依法實施征收。這一規定將有利於縮小征地范圍，限制政府濫用征地權。二、明確征收補償的基本原則是保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障。原來的《土地管理法》按照被征收土地的原用途給予補償，按照年產值倍數法確定土地補償費和安置補助費，補償標准偏低，補償機制不健全。新《土地管理法》首次將2004年國務院28號文件提出的“保障被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”的補償原則上升為法律規定，並以區片綜合地價取代原來的年產值倍數法，在原來的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的基礎上，增加農村村民住宅補償費用和被征地農民社會保障費用的規定，從法律上為被征地農民構建更加完善的保障機制。三、改革土地征收程序。新《土地管理法》將原來的征地批后公告改為征地批前公告，多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽証會修改，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程中的知情權、參與權和監督權。倡導和諧征地，征地報批以前，縣級以上地方政府必須與擬征收土地的所有權人、使用權人就補償安置等簽訂協議。

三是完善農村宅基地制度。農村宅基地是農民安身立命之本。長期以來，宅基地一戶一宅、無償分配、面積法定、不得流轉的法律規定，導致農村宅基地大量閑置浪費，農民宅基地的用益物權難落實。新《土地管理法》完善了農村宅基地制度，在原來一戶一宅的基礎上，增加宅基地戶有所居的規定，明確：人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區，在充分尊重農民意願的基礎上可以採取措施保障農村村民實現戶有所居。這是對一戶一宅制度的重大補充和完善。

四是將基本農田提升為永久基本農田。為了提升全社會對基本農田永久保護的意識，新《土地管理法》將基本農田提升為永久基本農田，增加第35條明確：永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自佔用或者改變用途。永久基本農田必須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理。各省、自治區、直轄市劃定的永久基本農田一般應當佔本行政區域內耕地的80%以上，具體比例由國務院根據各省、自治區、直轄市耕地實際情況確定。

五是合理劃分中央和地方土地審批權限。原來的《土地管理法》對新增建設用地規定了從嚴從緊的審批制度，旨在通過復雜的審批制度引導地方政府利用存量建設用地。長期以來，地方對建設用地審批層級高、時限長、程序復雜等問題反映強烈。新《土地管理法》適應放管服改革的要求，對中央和地方的土地審批權限進行了調整，按照是否佔用永久基本農田來劃分國務院和省級政府的審批權限。今后，國務院隻審批涉及永久基本農田的農用地轉用，其他的由國務院授權省級政府審批。同時，按照誰審批誰負責的原則，取消省級征地批准報國務院備案的規定。

六是土地督察制度正式入法。為了有效解決土地管理中存在的地方政府違法高發多發的問題，2006年國務院決定實施國家土地督察制度，對省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府土地管理和土地利用情況進行督察。土地督察制度實施以來，在監督地方政府依法管地用地、維護土地管理秩序等方面發揮了重要作用。在充分總結國家土地督察制度實施成效的基礎上，新《土地管理法》在總則中增加第五條，對土地督察制度做出規定：國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。以此為標志，國家土地督察制度正式成為土地管理的法律制度。

頒布實施新《土地管理法》的重大意義

土地是農民的命脈。在新民主主義革命時期，我們黨之所以能夠贏得人民的支持，很重要的經驗是我們開展土地革命，打土豪、分田地，解決了農民最關心的問題。在中國特色社會主義新時代，土地不僅依然是農民的命脈，也是國家發展的命脈。解決好土地的問題，頒布實施新《土地管理法》，具有重要意義。

一是貫徹執行新《土地管理法》，是實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的必然要求。中國是一個農業大國，農民在全國總人口中處於絕對多數，沒有農業的復興，不可能實現中華民族的復興。農業的復興，核心在農村，關鍵靠農民，而調動農民積極性的“金鑰匙”是運用好土地這個杠杆。土地在實現中華民族偉大復興中既是重要資源，又是發展的瓶頸。用好了這一重要資源，就能在這片沃土上建造起繁華的都市、現代化的工廠、綠色的現代農業基地，成為中華民族偉大復興的重要組成部分﹔用不好這一重要資源，就會上演人與自然和諧相處的悲歌，就會遭到自然規律的懲罰，就會增添中華民族偉大復興的負重。因此，習近平總書記指出：“鄉村振興要靠人才、靠資源。如果鄉村人才、土地、資源等要素一直單向流向城市，長期處於‘失血’、‘貧血’的狀態，振興就是一句空話。”他要求必須“破解‘農村的地自己用不上、用不好’的困局”。新《土地管理法》從實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢的總目標出發，通盤規劃城鄉建設以及土地的使用與管理，兼顧了國家、集體和個人三者利益。比如，在集體經營性建設用地方面，改變了過去農村的土地必須征為國有才能進入市場的問題，同時在集體建設性用地入市的時候，法律要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。這樣，既滿足了黨的人民事業的需要，又從法的層面立起了防范濫用耕地的界碑。

二是貫徹執行新《土地管理法》，是堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。黨的十九大提出了到2035年基本實現社會主義現代化，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，到2050年把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，完全實現國家治理體系和治理能力現代化，實現中華民族偉大復興的奮斗目標。這就說明，實現社會主義現代化，實現中華民族偉大復興的中國夢，需要以國家治理體系和治理能力現代化為其提供組織、領導和制度保障。而治理土地不僅關乎農業、農村、農民這“三農”工作，而且關系到城市建設、城鎮化建設、城鄉一體化建設，隻有認真學習貫徹執行新《土地管理法》，才能為進一步做好“三農”工作提供政策、制度和法律支撐，推動農業現代化的早日實現，推動國家治理體系和治理能力現代化建設。

三是貫徹執行新《土地管理法》是實現堅持黨的根本宗旨、堅持以人民為中心的發展思想的重要舉措。“民為國基，谷為民命。”解決好十幾億人口的吃飯問題，始終是關系國計民生的一個重大問題。中國共產黨就是為了救國救民而誕生的，全心全意為人民服務是黨的根本宗旨，以人民為中心是中國特色社會主義發展的出發點和落腳點，不管城市怎麼發展，我國仍會有大量農民留在農村，他們安身立命主要靠土地，解決好土地問題，對確保國家糧食安全具有重要意義。習近平總書記指出，要堅持和完善農村承包地“三權分置”制度，探索盤活用好閑置農房和宅基地的辦法，激活鄉村沉睡的資源。要改進耕地佔補平衡管理辦法，建立補充耕地指標在國家統籌下跨省調劑機制，把調劑收益用於支持脫貧攻堅和鄉村振興。新《土地管理法》修改、增加的條款都是圍繞保持黨在農村基本政策的長期穩定，切實維護農民的合法權益，進一步調動農民的積極性而展開的。民以食為天，食以地為本，耕地是我國最為寶貴的資源。新《土地管理法》將對“基本農田”的表述修改為“永久基本農田”，看上去只是簡單的文字修改，從深層次看則是理念的重大轉變。它體現了對基本農田永久保護的決心和恆心。它把農村土地承包關系以法律形式規定下來，賦予農民長期而有保障的土地承包經營權，依法規范承包當事人的行為，從根本上鞏固了農戶家庭承包經營的市場主體地位，為保持農村基本政策的長期穩定打下了堅實的基礎。總之，在新《土地管理法》中，土地公有性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損3條底線得到堅守，較好地平衡了改革與穩定、當前與長遠的關系，充分體現了對農民土地權利的尊重和保護，體現了全面依法治國的成果。  

（轉自《湘潮》2020年第1期）