抗美援朝財經工作方針的擬定和演變（上）

抗美援朝戰爭是第二次世界大戰后，爆發的第一場由美國挑起的大規模的國際性局部戰爭﹔是中共中央決策，志在保衛祖國，支援鄰國朝鮮抗擊美國侵略，捍衛世界和平，而被迫參與的一場正義戰爭。這場戰爭的勝利，在國際舞台上贏得了新中國的國威和軍威，是立國之戰，為新中國的鞏固、建設和發展及國際地位的確立，奠定了重要基礎。這場戰爭發生在新中國初創的艱難時期，發生在中國共產黨探索執掌全國政權規律的起步時期。如果說，共產黨在武裝斗爭方面曾有過 28 年的經驗積累，那麼，在整合國家財經力量，支援前線，穩定后方，推進建設方面是沒有全局性經驗的。在近三年的時間裡，在中共中央、政務院的領導下，陳雲主政中財委，帶領全國財經干部，協同各級人民政府，團結一致，共克時艱，使國家財經工作顯示出集中高效、統籌協調、治理有序的突出特點。回顧這段歷史，對處在百年未有之大變局中的國人來說，有著深刻啟迪。

一、應對緊張的國際局勢和確定抗美援朝開始后的財經工作方針

新中國成立不到一年，在黨中央和政務院領導下，治理了通貨膨脹，統一了國家財經，調整了工商業，解放了除西藏和台灣以外的中國大陸。根據國家形勢的變化，1950 年 4 月，中央政治局會議決定，人民解放軍進行整編復員，1950 年內由 550 萬人整編為400 萬人。6 月，毛澤東在黨的七屆三中全會上提出，通過土地改革、工商業調整、國家機構經費大量節減，用約三年時間實現國家財政經濟狀況的根本好轉。

新中國成立初期的陳雲

按照中央方針，政務院及中財委計劃用三或五年時間恢復生產，然后進行大規模經濟建設﹔預計軍費從 1950 年的佔總預算支出 的 43% ， 減 少 到 1951 年 的30%﹔以預算的 70%投入經濟、文化、教育、衛生事業和改善人民生活。

中國人民建設家園，安居樂業的美好願景，很快被美國的侵略行徑打破了。6 月 25 日，朝鮮內戰爆發﹔27 日，美國總統杜魯門發表聲明，宣布武裝干涉朝鮮，同時武力阻止中國政府解放台灣，美海軍第七艦隊侵入台灣海峽。隨后，加緊武裝干涉越南、菲律賓，在朝鮮、台灣、越南、菲律賓幾個方向對新中國造成威脅。中國所處的國際局勢驟然惡化。

陳雲領導中財委，密切關注國際局勢變化而引起的國內財經波動，並及時採取應對措施，穩定國內財經秩序。

首當其沖的是穩定國內金融物價。美國武裝干涉朝鮮和第七艦隊進入台灣海峽后，天津股市波動，6 月 28 和 29 兩日，開灤、啟新股票跌落 28%至 30%﹔上海紗價從 530 萬元漲至 540 萬元﹔大城市進口的工業器材及原料漲幅較大﹔金銀、美鈔感覺靈敏，波動也很大。國內主要物資由於貿易公司力量雄厚，商人未敢輕舉妄動。陳雲冷靜觀察后，與薄一波對國內物價波動特點作出三點概括：“（1）主要物資物價欲動未果。（2）進口貨漲價。（3）金銀、美鈔漲價。”

據情勢分析，6 月 29 日，中財委果斷發出《關於穩定金融物價的指示》。要求各地貿易公司合作社，按照中央貿易部規定的牌價放手拋售一切存貨，不得惜售，不得抬價。要求中央貿易部，迅速、穩當、有步驟地購買國內市場上缺乏的五金器材、染料、化學藥品等進口品，以保証進口品價格的平穩。要求中國人民銀行，對外匯牌價適當調整，以利於進口﹔並對私人供匯適當放寬尺度﹔必要時撥付外匯專購市場缺乏的各類進口物品。要求各地，清理倉庫中已經清出的五金器材、藥品、染料，除酌量保留自己兩月需用量外，盡量拋售﹔各公營企業在一個月內，盡量減少當下非十分必要的入口器材的收購。要求各級人民政府及財委，加強黃金、銀元的管理，防止抬高黃金、銀元價格，擾亂市場﹔對於可能發生的物價波動嚴密注意，若有波動，組織力量堅決擊退，給投機者以沉重打擊。在上述措施綜合發力下，國內市場出現的物價波動，一度平息。

為適應時局變化，陳雲領導中財委迅速籌劃新謀略。8 月下旬，中財委主持召開全國計劃會議，主題是討論編制 1951 年計劃和三年奮斗目標。根據黨的七屆三中全會精神和美國侵朝戰爭發生后的局勢，會議認為，我國仍面臨著爭取財經情況根本好轉的艱巨任務。由於財力、物力和人力的限制，由於加強國防建設的需要，由於工業本身半殖民地的影響還沒有根本消除，在兩、三年內不可能進行大規模的經濟建設，主要任務是搞好經濟的調整與恢復，為將來大規模的經濟建設做准備。工業的調整與恢復，要立足現有基礎，不能盲目，要在調整中恢復，努力作好以下工作：組織生產過去依賴國外供應的原材料，如火柴、造紙和軍工所需的化工原料﹔改變工業生產過分集中沿海地區的不合理現象，將一部分工廠適當遷移到接近原料、市場的地區﹔根據產銷平衡原則，合理安排工業各部門的生產﹔對不合理的同類大小工廠進行合並﹔在生產安排上，要鼓勵先進，淘汰落后﹔在全國范圍內進行技術人員和工人的調整，以適應工業建設的需要。三年內，工業方面的新建設，要放在加強國防力量方面﹔新建設必須經過調查、勘察、設計，按施工圖組織施工。會議的謀劃，立足了時局，同時深度結合黨的七屆三中全會精神，著眼點並未僅僅放在應對戰爭上，體現了中期目標與近期任務緊密結合的謀略特點。

10 月 7 日，美軍越過“三八線”，突破中國政府多次警示的底線，大舉向朝鮮北方進犯。此前，朝鮮首相金日成代表黨和政府，已正式請求中國派出部隊，援助朝鮮，共同抗擊美國的侵略。10 月8 日，毛澤東發出《關於組成中國人民志願軍的命令》。19 日，中國人民志願軍入朝參戰。

經濟的穩固是政治和軍事斗爭勝利的基礎。新的形勢對財經工作提出新的任務，要求中央拿出指導全局的方針。10 月 25 日，志願軍發起入朝后第一次戰役。毛澤東全力投入作戰方針與部署的研究和指揮中，謀劃國內財經方針的重任落在中財委主任陳雲肩上。

財經工作方針的確定在當時非常緊要。10 月 26 日，陳雲、薄一波聯名給毛澤東並中央寫報告，闡述對戰局的三種估計：一是鄰境戰爭，國內平安﹔二是鄰境戰爭，國內被炸﹔三是鄰境戰爭，敵人在國內海口登陸，全國卷入戰爭。陳、薄建議“我們的對策暫以第二種局勢為基點”，“縮小經濟投資與適當擴大剪刀差，增加貿易收入，以應付增加了的軍費支出和准備被炸后的稅收減少。”“如果不是有計劃地擴大剪刀差而多發鈔票，由物價波動而來的人民損失將更大。”陳、薄預見：“無論戰爭或和平，都難避免統購統銷。”次日，中央即向各中央局轉發陳、薄報告﹔同日，任弼時逝世﹔隨后，陳雲被遞補為中央書記處書記，代表黨中央擔起了領導籌謀抗美援朝開始后財經工作方針的重任。

11 月 7 日，陳雲主持召開了全國各大區財委副主任會議，通報了中財委對抗美援朝初期全國財政經濟情況的估計及對策，討論了 1951 年財政收支方針等問題。在這次會議的基礎上，11 月中下旬，陳雲主持召開全國第二次財政工作會議，完成了抗美援朝開始后財經工作方針的定奪。

陳雲在 11 月 15 日開幕會的報告中沉著地說：今天隻講 1951年財經工作方針問題。“這個問題的性質，是屬於財經工作中的政治，需要首先弄清楚。”時局發展有三種情況：鄰境戰爭，國內平安﹔國內被炸﹔敵人在我海口登陸，全國卷入戰爭。會議開幕時，志願軍入朝第一次戰役已經勝利，戰局穩住。故陳雲堅定地說：我們的對策，暫以第二種局勢為基點，把 1951 年的財經工作方針放在抗美援朝戰爭的基礎上，表現在財政上就是要增加軍費及與軍事有關的支出，同時各種收入也必然要減少。

陳雲論述了財經工作的排序。“戰爭第一，這是無疑問的。一切服從戰爭，一切為了戰爭的勝利。沒有戰爭的勝利，其他無從說起。”對此，會上沒有爭議。爭執在何者是第二？何者第三？陳雲明確表態，“我以為第二應該是維持市場，求得金融物價不要大亂﹔第三才是其他各種帶投資性的經濟和文化的支出。”

為什麼把穩定市場列在第二？陳雲說，因為我們已佔有全國，交通恢復，財經基本統一，市場物價會對生產和人民生活產生全局影響﹔且我們物資儲備薄弱，經濟基礎不鞏固，如果平抑不了物價，政治上不利，軍事也受影響，危害很大，這是我們的弱點。力爭市場物價穩定的方法是求得收支平衡，盡力削減以至消滅赤字。財政金融平穩，市場物價的平穩才有基礎。故我們在財政上，支出要用“削蘿卜”的辦法，收入要用“擠牛奶”的辦法。

為什麼帶投資性的支出列在第三？陳雲說：“在任何一個國家的財政方針上，都不可能又戰爭又建設，不可能兩者並列，兩頭兼顧。”財政上的各項支出，必須分清主次，不能面面俱到。戰爭第一的觀點表現在財政上，就是在預算上要盡可能滿足戰爭的需要。對直接與戰爭有關的軍工投資，對財政收入直接有幫助的投資，對穩定市場有密切關系的投資，應該予以滿足。戰爭結束以后，才能集中力量搞經濟建設，但我們現在可以做各種准備工作。

努力增加財政收入是財經工作目前最重要的任務。陳雲提出了增收的初步思路：1951 年地方收入，如公糧附加及企業收入，要繳中央一部分。擴大地方武裝的開支，要由各地自行解決。國家要大力收購農產品和土特產品，提高農民的購買力。各級政府及稅收機關要加緊稅收工作。要實行棉紗和棉布的統購統銷，國家開征棉紗統銷稅。在財政上，要厲行節約，局部必須服從全體。

會議熱烈討論了陳雲開幕會的講話。與會者的共識，清晰反映在 11 月 27 日陳雲閉幕會的講話中。第一，中央“已經基本上同意”會議討論確定的 1951 年財經工作的方針。但方針初提時的“戰爭第一”轉換為“國防第一”。這是會議最重要的成果。第二，增收的重點在於幫助農民銷出農副土特產品，這是國家取得稅收的前提，也是目前活躍中國經濟的關鍵。第三，市場穩定的著力點在於穩定金融﹔保障金融穩定的關鍵是財政收支要平衡，盡量不發或少發票子。同時要加強物資供應﹔加強運輸工作﹔實行紗布統購統銷，為穩定市場提供保障。第四，在縮減經濟和文化投資的問題上統一了認識。

從黨的七屆三中全會，確定縮減軍費、集中力量進行經濟建設的財經方針，到全國第二次財政會議，確定抗美援朝開始后的“國防第一，穩定市場第二，其他第三”的財經工作方針，時隔不足半年。在局勢驟然變化，戰局尚不明朗的情況下，陳雲領導中財委，集中全黨財經工作領導干部的思想智慧，為黨和國家迅速適應美國政府突如其來強加於中國人民的鄰境戰爭，最大限度防范和化解社會經濟生活中出現的危機，以支撐前方軍事斗爭所需戰費和物資，鞏固后方人心和社會經濟，提供了明確的財政工作方針。

二、迅速謀劃和出台系列落實抗美援朝開始后的財經工作方針的宏觀財經政策

抗美援朝開始后的財經工作方針確定后，如何落實成為緊要問題。1950 年 12 月 1 日，陳雲在政務院第 61 次會議上又作了《抗美援朝初期的財政問題》的報告。針對 1951 年財政收支方面將面臨的軍費增加，稅收及公營企業收入減少，鈔票流通量還要增加三種情況，陳雲提出六項政策。一是縮小投資，減少 1951 年的臨時費。二是實行決算、預算和設計施工審核等制度，避免浪費。三是地方公糧附加，再增加 15%，同時在農村中征收契稅。四是酌量增加若干貨物稅、出口進口稅。五是在公營企業中強制實行保險制度，私營企業提倡實行。六是酌量增加城市稅收附加項目，略為提高某些物價的稅率。實施這些政策的目的是，減少支出、避免浪費、增加收入、不靠發行而支撐戰費。

為控制財經局勢，陳雲在報告中，進一步明確了幾項對財經工作全局有直接影響的問題。一是紗布統購，政府可優先收購，並保障紗布廠商的利潤﹔同時加強對紗布配售的管制。二是加強運輸管理和指揮機構。三是再次強調稅收的大部分將由農民負擔，必須設法幫農民把土特產銷售出去﹔同時注意解決好三個問題：通過國家貸款或與農民簽訂合同的方式，解決資金問題﹔通過開辦訓練班，解決貿易工作人員知識不足的問題﹔通過各地設立合作社或地方代理機關，實現國營經濟的領導，並努力搞好土改后的農業生產。陳雲的報告使全黨財經干部，對如何落實抗美援朝開始后的財經工作方針，有了進一步理解和把握。

在黨內對財經局勢及應對方針日益明確的基礎上，陳雲領導中財委及所屬部門協助政務院，在 1950 年的最后三個月，迅速出台一系列金融、財政、市場與生產方面的具體政策，穩住了因國際局勢緊張和抗美援朝戰爭開始后，財經工作一時不適應，而出現的混亂局面，有條不紊地引領國家財經工作，堅實地踏上了應對抗美援朝新形勢和任務的軌道。

在金融工作方面，實行緊縮政策，加強管理。當時國家銀行共吸收存款 18 萬億元，90%是大、小公家的。抗美援朝戰爭開始前后的一個多月，部隊、機關、團體不斷向國家銀行提款，10 多天已提6000 億元，如不制止，有續提之勢，將迫使銀行透支發行，埋下金融混亂的陷患。為制止事態發展，中財委於 11 月 3 日發出《關於凍結現金和穩定物價措施的指示》，決定從 11 月 5 日起，凍結部隊、機關、團體存款，緩購農產品﹔凍結期限一個月左右。此項決定對穩定一度出現的金融與市場波動起到重要作用。但凍結一月的期限很短，要穩定金融局勢，中財委必須拿出長久性的財經制度性措施，以鞏固金融環境和強化財政制度。12 月 1 日政務院第 61 次政務會議，通過了陳雲起草的《政務院關於決算制度、預算審核、投資的施工計劃和貨幣管理的決定》。通過這項決定的實行，國家建立了決算制度、預算審核制度，加強了投資的計劃性和貨幣管理。12月 25 日，中財委又批准下發試行中國人民銀行擬訂的《貨幣管理實施辦法》和《貨幣收支計劃編制辦法》，為主動掌握與調劑貨幣流通以鞏固金融，使屬於國家的但分散在各單位的資金充分集中統一有效使用，以適應國家經濟建設中巨大資金的需要，並促進國家經濟核算及計劃的執行，提供了政策依據。另外，中財委加強了對企業資金的管理，擬訂《關於限期清理企業資產與確定資金的建議報告》，對國營企業資產進行徹底清理與估價，以促進企業建立經濟核算制，提高企業管理效益。該報告於 11 月 7 日由中央批復同意，后由政務院公布實施。12 月29 日政務院第 65 次政務會議，又通過了中財委私人企業局起草的《私營企業暫行條例》，並於次日立即公布。其主要精神是鼓勵私人資本投資於有利於國計民生的事業，這在當時國家財政緊張，用於經濟文化建設資金有限的情況下，利於人民政府盡可能凝聚國內私人資金力量，彌補和支持國家建設資金的不足，以推動社會經濟的發展。

在財政方面，建立全國財政檢查機構系統，加強稅收工作。抗美援朝戰爭開始后，為進一步鞏固財經統一的管理和領導，鞏固財政收支平衡，厲行節約，政務院發出《加強國家財政管理嚴格執行財政紀律》的指示。11 月 15 日，政務院公布《財政部設置財政檢查機構辦法》，對財政檢查機構與制度的確立作出規定。為落實政務院的指示，中財委副主任兼財政部部長薄一波主持財政部，提出設置財政檢查機構的原則，要求大行政區及省市級和相當於省的行政區人民行政公署，普遍設置財政檢查機構，並盡早落實。在政務院及中央財政部的共同努力下，國家財政檢查制度與機構的迅速建立，為促進國家財經系統有序並高效運轉，保障有限的國家財力能夠最大限度地合理使用，促進國家財政收入的增加和減少浪費，起了重要保障作用。12月 15 日政務院第 63 次政務會議，通過了中財委及財政部謀劃的五項稅收及管理條例：《屠宰稅暫行條例》《印花稅暫行條例》《利息所得稅暫行條例》和《工商業稅民主評議委員會組織通則》《稅務覆議委員會組織通則》，12 月 19日同時公布。這五項法令，為充裕國家稅收，創造了法規依據﹔也為加強和推動國家稅務工作的效率和效益，創造了組織和政策法規方面的條件。12 月 23 日，中財委又出台《關於國營企業必須向中國人民保險公司進行保險的指示》，這是保護與發展生產，保護勞動人民的福利﹔也是當時財政增收的一個新渠道。

1 9 5 4 年6月17日，陳雲在中央人民政府委員會第31次會議上作關於國家財政預算問題的報告，左一為毛澤東

在穩定市場方面，積極部署各項措施，鞏固市場秩序，保障供需。在五種經濟成份並存的經濟格局中，國家還沒有力量全部掌握和調配社會物資，軍需和民生的大量物品都要向私營企業購買﹔在外部局勢緊張的情勢下，如果不能掌控市場，一些私商就會在利益驅動下，破壞市場秩序，引起社會動蕩。10 月 20 日，志願軍入朝作戰次日，中財委下達了《關於防止物價波動問題的指示》，為鞏固幣值，平穩物價，應對突發時局，從經營、行政管理和准備特殊措施三個方面作出部署。11 月 14日，中央貿易部發出《關於取締投機商業的幾項指示》，要求嚴格取締八種擾亂市場的投機商業，以鞏固市場秩序，穩定物價，安定民生，防犯未然。為控制棉紗供應緊張的局勢，12 月 7 日，陳雲為中財委起草《關於統購棉紗的決定》，1951 年 1 月 4 日公布實施，使影響市場物價的主要物資紗布全部掌握在國家手中，大大增加了穩定市場物價的實力。穩定市場，除加強市場管理和物資調動能力外，還要有盤活全國物資和靈活運用外貿力量的工作思路。12 月，中財委指導中貿部，召開各大行政區貿易部長及各專業總公司經理的聯席會議，確定 1951 年全國國營貿易的三項總任務：發展城鄉和內外交流、穩定物價、實現中財委規定的上繳利潤 3 萬億（東北除外）的任務。確定 1951 年國營貿易總額為 74 萬億，比 1950年增加 75%﹔其中國內銷售 60 萬億強，出口 13 萬億強，對蘇聯及新民主主義國家佔總額 61.3%，資本主義國家佔 38.7%。確定一系列新的重要貿易經營原則和方法：各地土產公司的固定資金，不入金庫，可按計劃自行周轉，靈活經營土產，分期向中央報告及上繳利潤﹔邊遠地區及交通不發達的縣，酌設一攬子性質的貿易公司，固定資金不入金庫，並在各區間適當調劑資金﹔國營貿易公司按經濟中心設置機構，不按行政區劃，以免機構重疊，浪費人力物力﹔增設對資本主義國家的一攬子性質的進出口公司，以便於易貨貿易，統一對資本主義國家的貿易斗爭步調等。這次會議確定的 1951 年全國國營貿易的方針、任務和計劃，體現了流通對生產與消費的全局導向作用，為保障市場的供需和穩定，增加國家貿易收入，促進經濟發展，提供了具有戰略意義的工作思路。

在生產方面，集中加強了對棉花生產的指導和棉紗生產的籌劃。棉紗供應的緊張局面，中財委預料較早﹔一方面謀劃棉花統購政策，一方面加強生產指導。朝戰局勢緊張后，中財委先指導農業部召開了棉產工作會議，確定了棉花增產的四項辦法：良種收購﹔建立繁殖推廣制度，爭取三年普及﹔開展群眾性棉花選種運動，實行田間選良及篩選、粒選﹔結合選種，進行棉產調查，廣泛召開豐產技術座談會。同時提出保証棉花增產的五項管理要求：政府要貫徹種棉比種糧有利的棉糧比價，優棉優價﹔對良種籽棉加價收購﹔今后擴大棉田面積，以長江以北宜棉地區為主，長江以南一般不求擴展﹔開展群眾性豐產競賽運動，努力提高棉田單位面積產量﹔各產棉重點專區，設置植棉指導區，加強植棉技術指導和良種繁殖推廣、保種軋花等工作。隨后，在中財委主持下召開了全國棉紡織會議，確定 1951 年棉紡織業方針為：“提高生產，改進管理，重點建設，穩步發展。”確定棉紡織業的經營方針是：“改變若干年來因襲的重業務、輕管理的觀點為真正地面向生產，從管理上、技術上改進，來減低成本，積累資金。”11月，中財委先后向中共中央報送《全國棉產工作會議總結報告》和《全國棉紡織會議的綜合報告》，均得到贊同和支持。這兩次會議形成的政策，直接促進了農業植棉和工業紡織生產的發展。生產是穩定市場的根本之源。在棉紗供應不足的情況下，一方面實施棉紗統購，另一方面著力加強棉花和棉紡生產，這是陳雲領導中財委，按照經濟規律綜合施策，以動員整合好社會棉花資源和棉紗生產的重要舉措。實踐証明，這個工作思路不僅穩定住了抗美援朝開始后的棉紗市場，也基本保障了以后的供應，維持了戰時棉紗市場基本穩定的局面。

總之，在國際局勢發生重大變化，對國內財經工作提出許多新的要求的情況下，中財委在主持擬訂抗美援朝開始后的工作方針后，迅速領導相關財經部門，從金融、財政、市場、生產幾個方面提出能夠穩定住國家宏觀財經局勢的政策，從而使全國財經干部方向明確，齊心協力，整合力量，共克時艱，擔當起了國家軍事、政治、社會等方面對財經工作的新要求和新任務。12 月 26 日，毛澤東主持中央人民政府委員會第 10次會議，批准了陳雲《關於一九五一年度全國財政收支總概算問題的報告》。12 月 31 日，中共中央發出《關於執行一九五一年度全國財政收支總概算的指示》，肯定了中財委對 1951 年財經工作的謀劃，指出 1951 年概算總方針是：“既要顧到國防開支急迫需要，又要保証財政狀況和市場繼續穩定。”為此，收入概算，主要依靠於稅收、國營企業收入和清理倉庫結余，不能依靠於赤字貸款。支出概算，國防經費加預備費已超過總數的 50%，經濟文化建設及行政業務經費合共隻佔 42%，已不可能再少。“國防力量的加強雖為迫切需要，但必須估計到目前中國的經濟基礎、生產能力、技術條件和財政力量，決不能一躍而成，而隻能在最大可能范圍內加速我們國防建設。”量入為出，是制訂1951 年財政收支總概算的主要原則。

（作者：中央黨史和文獻研究院研究員）

（來源：《世紀風採》2020年10期）

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