將制度優勢轉化為治理效能

1956年，黨的八大將請示報告制度寫入黨章，明確規定：“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示。”

新中國成立初期，中共已構建起一套請示報告制度。請示報告制度為鞏固新生政權、強化國家信息收集能力提供了制度支撐。

“請示報告抓到自己手裡，親自動手，力求改進”

請示報告制度的高效運轉，必然要求作為信息載體的文本能夠盡量避免語義模糊、文不達意等弊端，以使接收方可以快速識別文本的核心要義，並予以相應反饋。文本的表達水平主要是由請示報告起草人，以及報告文本的類別與語法等主客觀因素共同決定的。對於報告的撰寫者，在請示報告制度建立伊始，毛澤東即要求“各中央局和分局，由書記負責（自己動手，不要秘書代勞）”，定期向黨中央作工作報告。新中國成立后，雖然也為許多干部配備專門負責處理公文的工作人員，但黨中央仍要求領導干部應具有親自撰寫請示報告的覺悟和責任，強調“各級黨委書記必須把請示報告抓到自己手裡，親自動手，力求改進”。毛澤東也在《工作方法六十條》中告誡領導干部，“不可以一切依賴秘書，或者‘二排議員’。要以自己動手為主，別人幫助為輔”，“重要的文件不要委托二把手、三把手寫，要自己動手，或者合作起來做”。對於應交請示報告而未交或漏交的情況，中共則要求最后經手人承擔主要責任。這些要求有利於提高領導干部對文本書寫的重視，亦有助於督促他們了解各項政策的實施情況，從而為整個組織提高施政水平提供可能。更為重要的是，“部門或地方負責人動手書寫”這一行為本身，還有助於強化下級服從上級、地方服從中央、各行各業向黨中央靠攏看齊的政治覺悟，這也是中共中央建立請示報告制度的要義所在。

由於“請示報告”含有“事前請示”和“事后報告”兩種文本，所以在文本中尤其是在文本頭尾處應有顯著標識。但在制度的運行中，一些下級組織在遞交報告時也會在末尾加上“妥否，請求指示”等表述，造成請示與報告混用的問題，使上級機關難以知曉文本遞交方的明確意圖。對此，中央規定“所有政府各部門向中央的報告，應嚴格區分請求批示或報告的兩種性質”，“屬於報告性質的，一律不要寫‘是否有當，請求指示’的字樣，且中央對這一類的報告，一般地不需批示”，屬於請示性質的，則應“在報告中注明請求批示及請求何人或何機關批示”。當常規報告中涉及需要請示的問題時，則須另外撰寫一份請示文件以咨詢中央意見，文本內容“必須嚴格執行一事一報制度，禁止在一個文電中包括不相干的幾件事”。

構建起從中央至基層完整的信息收集系統

新中國成立初期，在中共中央的領導下，政務院及其所屬各機構很快建立起政府體系內的請示報告制度。對各大區人民政府和各省人民政府，政務院要求其在處理具有全區或全國性影響的工作時，應事先向大行政區政府或政務院請示，並在事后提交報告。但與黨內系統相比，各大區和各省政府向中央政府作報告的次數仍然不多。為此，中共中央明確要求各級政府對於各種工作，“一般應和同級黨委向中央作報告的同時，也向中央人民政府政務院作工作報告”。除對請示報告作一般性要求的文件外，在推行各種具體政策過程中，中央與各地黨政機關在向上作請示報告的同時，也要求下級機關及時對政策實施情況予以反饋。

在推動請示報告制度下延、擴大信息收集范圍的過程中，中共尤為強調各級政府部門應向同級黨委作請示報告。1949年11月，為了強化對中央政府的領導，中共中央決定在中央政府內建立黨組，在政務院下屬的各委員會、部、會、署等機構中設立分黨組或黨組小組。在此過程中，中共也將請示報告制度嵌入進來，使政務院及其所屬各部門承擔起“事前請示、事后報告”的義務。1953年3月，中共中央又將政務院黨組干事會撤銷，實行對政府內各黨組、黨組小組的直接領導，進一步強化了中央政府各部委向中共中央作請示報告的責任。

總之在這一時期，全國范圍內逐步建立起來的科層化管理體系，在為中共的全面執政提供制度基礎的同時也對其執政能力提出更高要求。這時通過請示報告制度，構建起從中央至基層完整的信息收集系統，為黨掌握整個組織運行狀況提供了更為便捷的通道。

請示報告的“信息傳遞”

請示報告制度的核心問題是建立精准、快捷的信息傳輸機制。這主要包括自下而上和自上而下兩大環節。其中自下而上、自地方向中央傳遞信息的請示報告佔據絕大多數。對於這一部分的傳遞過程，中共中央具有較為強烈的跨層級交流傾向，往往會突破科層制的限制，直接通過大區或省以下各級黨政組織收集信息。而由上至下轉發傳遞的請示報告，通常是中共認為需要著重關注的情況，這些報告有時也構成下一輪信息收集和傳遞的起點。在這一傳遞過程中，中共對於信息傳遞細節的重視則體現得十分明顯。

一是跨層級式傳遞。在多層級科層管理體系中，組織層級作為信息傳遞的載體，雖可保証信息逐級傳遞和處理，但同時也會產生信息的偏差和歪曲。上級組織可以通過減少與數據收集者之間的中間人、維持扁平型組織，或直接與底層組織成員進行溝通，以減少傳遞過程中信息失真的情況。這也符合中共長期以來採取的組織建設理念。扁平化的組織構造既便於及時對社會事務予以反饋，又與中共追求的平等精神保持一致。因此在對請示報告制度的完善過程中，中共也採取既借助於科層體系，又追求跨層級交流這種看似相悖、但又有其內在邏輯的舉措。

新中國成立伊始，各級黨政組織就被要求同時向本級黨委、政府和中共中央、中央政府提交請示報告。如上海市政府黨組要求“各局、院、處的綜合報告，工作計劃及總結，典型材料，及重要文件指示等，需要給華東局、華東軍政委員會、黨中央和中央領導機關各一份”，而“各局、院、處送中央政府各部署會院的各種專門業務報告，都必須經由上海市人民政府轉送，直接送中央或華東局、市委的報告等，需要告知市政府”。當時針對一些重要的政策和議題，中共中央也要求“各中央局，各分局，各省委，各市委，各區黨委，各地委，各縣委，均按級向中央及其上級作報告。縣委以上的報告，除發其上級外，均同時直接發中央。有電報的地方，用電報發來。無電報的地方，從郵局寄來”。中央對於跨層級傳遞信息的要求和重視，使高層領導者得以在保持原有組織層級基礎上，獲取到最准確的基層信息。

1954年6月，為了更切實“了解下面的情況，減少組織層次，增加工作效率，克服官僚主義”，“適當地加強省、市的領導”，中央政府撤銷了大區一級行政機構，並對一些省、市進行合並，以增強對這部分行政單位的直接領導。大區行政機構的裁撤減少了中央與各省之間信息交流的中間環節，提高了省、市兩級政府請示報告傳遞的效率。無論是規定地方各級黨政組織直接向中央作請示報告，還是減少中央與政府各部門、地方各級政府信息交流的中間層級，中共中央的目的都是在黨政系統內，形成以中央為中心、各級黨政組織直接向中央提交請示報告的跨層級式傳遞過程，以此超越一般科層制中逐級向上傳遞信息的運轉邏輯，更真實地了解政策施行效果與群眾關切所在。

二是差異化的再傳遞過程。請示報告傳遞至中央或上級並不意味著信息傳遞過程的終止。由於地方與地方之間的信息交流並無明確渠道，以及對部分議題重要性的強調，中央會選擇一部分請示或報告轉發給地方各級組織。在這一過程中，中央並非簡單地將原文傳遞給接收方，通常是對文字進行一定的處理后再轉發。除此之外，中共在轉發請示報告時所附的批語也值得重視。在這些批語中，可依據認可程度和推薦力度分出簡單認可——“好”或“很好”，中等認可——“好，望各地參酌處理”，以及高度認可——“全國適用，各中央局加以注意”三種層次。這種對地方報告的選擇性轉發和多層次評價，有助於地方對中央施政中的側重點、具體政策上的關注點，以及對其他地區的施政行為有更多了解，從而為央地間縱向交流、地方間橫向交流提供正式平台。雖然從組織結構上看，縱向和橫向兩種信息傳遞機制之間存在內在的張力，強調協調與合作的橫向聯系會對強調控制的縱向聯系產生一定程度的削弱，但是在中共構建的信息傳遞平台中，橫向傳遞本身處於中共的調控之下，其目標主要在於強化執政黨對信息的支配能力與領導核心地位。

總之，在新中國成立初期，中共已經構建起一套請示報告制度，雖然制度的設定和運行還有許多不完善的地方，如干部素質參差不齊、常規信息和非常規信息之間界線不明、基層信息生產壓力過大等原因，這一時期請示報告制度在運行過程中也存在信息有效性欠佳、非常規信息反饋不及時等缺陷，但請示報告制度在這一時期的完善與實施成效，為推進中國政治現代化作出了重要貢獻。應進一步完善請示報告制度，繼續堅持黨的集中統一領導，優化激勵設置、考核檢查等機制，結合黨風政風建設，將制度優勢轉化為治理效能，為國家治理體系和治理能力現代化提供更有力的制度保障。

（作者單位：北京大學馬克思主義學院）

（來源：北京日報）