加快建設與新質生產力發展相適應的社會政策

【學習貫徹黨的二十屆三中全會精神】

習近平總書記在主持中共中央政治局第十一次集體學習時指出，“發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系”，“要深化經濟體制、科技體制等改革，著力打通束縛新質生產力發展的堵點卡點，建立高標准市場體系，創新生產要素配置方式，讓各類先進優質生產要素向發展新質生產力順暢流動”。社會政策屬於生產關系范疇，是“政府‘有形之手’”，加快建設與新質生產力發展相適應的社會政策，是形成與之相適應的新型生產關系的題中應有之義。

發展新質生產力需要不斷優化社會政策體系

生產力是一個多要素組成並不斷發展演變的復雜系統。生產要素包括勞動、資本、土地、知識、技術、管理等﹔進入數字時代，數據、信息成為關鍵生產要素。傳統生產力向新質生產力轉變，涉及人力資源由數量增長向質量提升轉變，勞動資料由機器化向智能化、數字化轉變，以數據、信息為代表的無形物開始成為重要的勞動對象，以及上述要素的優化組合所帶來的生產力質變。其中，數字技術與生產力各要素的結合，更新了生產力發展的新形態，新質生產力本質上是以“算力”為代表的新質態的生產力。

實現生產力各要素不斷提升和優化組合，要通過完善生產關系來實現。生產資料所有制形式、人們在生產勞動中的地位和相互關系以及勞動產品的分配方式是生產關系的基本要素。發展新質生產力，涉及生產關系三大要素的優化，而社會政策都有所涉及。其一，就生產資料所有制形式而言，民營經濟、混合所有制經濟等非公有制經濟是新質生產力發展的重要依托，是擴大就業的主渠道。高素質、創新型人才向非公有制經濟順暢流動，需要社會政策優化創新，以解決其后顧之憂。與此同時，數智化企業、平台經濟帶來了勞動就業領域的新變化，新型靈活就業人員的就業保障、勞動保護成為社會政策創新迫切需要解決的關鍵議題。其二，就人們在生產勞動中的地位和相互關系而言，高素質生產者特別是創新型人才在發展新質生產力、推動高質量發展中的作用至關重要，高素質、創新型人才的培養、使用（高質量就業）以及薪酬福利、社會流動（高質量配置）等，涉及社會政策的優化創新。其三，就勞動產品的分配方式而言，發展新質生產力、推動高質量發展的目的是形成橄欖型社會結構、推動全體人民共同富裕、實現中國式現代化，這些都需要通過社會政策優化創新來實現。此外，勞動產品的分配是否公平，關涉社會秩序是否穩定、投資環境是否友好等重大議題。

從發展新質生產力視角看近年來我國社會政策的建設與改革進展

從生產資料所有制形式角度看。改革開放以來，適應建立社會主義市場經濟體制的需要，我們黨不斷深化社會政策改革。在黨的十七大提出民生建設“五有”目標（學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居）的基礎上，黨的十九大進一步提出民生建設“七有”目標（幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶），並以此健全完善中國特色民生保障體系。在長期建設、改革的基礎上，我國社會政策持續優化，形成了面向企業職工、機關事業單位職工、城鄉居民三大群體的完整的養老保險制度體系，企業職工養老保險正在走向全國統籌﹔確立了由面向職工與居民的兩大制度構成的基本醫療保險制度，職工醫保統籌層次提升和個人賬戶改革均邁出關鍵性步伐﹔等等。目前，一個統分結合型的民生保障體系基本形成。其中，“統”意味著社會政策公平性的提升，使作為關鍵生產要素的勞動力在不同所有制之間流動的可能性增加﹔“分”則意味著社會政策還存在著包括但不限於因所有制不同而產生的差異。這些差異主要表現在：一方面，由於不同所有制相應社會政策建設存在一定的不同步或執行力差異，導致作為關鍵生產要素的創新型人才向非公有制經濟的流動存在一定障礙。其二，針對新業態從業者的社會政策建設較為缺乏。根據中華全國總工會第九次全國職工隊伍狀況調查結果，我國新就業形態勞動者達8400萬人。平台經濟作為一種基於數字技術的新經濟系統，大多屬於非公有制經濟范疇，針對其從業者的社會政策建設目前整體上還未形成有效制度。

從人們在生產勞動中的地位和相互關系角度看。高素質勞動者特別是創新型人才是發展新質生產力的核心和關鍵因素。黨的二十大報告提出：“培養造就大批德才兼備的高素質人才，是國家和民族長遠發展大計。”新型勞動者，即能夠創造新質生產力的戰略型人才和能夠熟練掌握新質生產資料的應用型人才，其能夠持續創造和熟練操作新型勞動工具、拓展和創造新型勞動對象、使用和維護新型基礎設施，是發展新質生產力中最活躍最能動的主體。創新鏈、產業鏈的進步，必然依托於人才鏈的建設。這不僅需要匯聚拔尖創新人才而產生倍增效應，也離不開充足的后備人才梯隊，需要壯大產業工人隊伍，培養更多高技能人才和大國工匠。提升這類人才的主體性，即提升其能力、作用以及地位，是發展新質生產力的需要，也是社會政策所要重點關注的。圍繞培養造就大批高素質創新型人才，國家層面已出台了大量相關政策法規。例如，2024年4月《中華人民共和國學位法》的出台，就是加快創新型人才培養的法治化舉措。近年來，國家教育行政部門實施一系列舉措，推進新工科、新醫科、新農科、新文科建設。為培養高水平創新型人才，教育部會同有關部門制定和實施“基礎學科拔尖學生培養計劃”和系列“卓越計劃”，不斷推進人才培養體制機制創新。人社部等九部門2024年4月聯合發布《加快數字人才培育支撐數字經濟發展行動方案（2024—2026年）》，要求用3年左右時間，扎實開展數字人才育、引、留、用等專項行動。但與此同時，在人才隊伍建設方面還存在一些不足。制度建設層面，專科（職業院校）層次的創新型人才培養、傳統型人才的數字化轉型等尚需加強﹔執行層面，現行社會政策存在對高素質創新型人才培養投入不足、就業促進力度不足、福利保障傾斜性不足等問題，導致難以人盡其才、才盡其用。

從勞動產品的分配方式角度看。發展新質生產力是推動高質量發展的重大戰略部署，體現了生產力發展的時代要求﹔全體人民共同富裕，是社會主義的本質要求。當前，我國已建成世界規模最大的教育體系、醫療衛生體系和社會保障體系。社會政策作為勞動產品分配的重要制度安排，其制度效能不斷發揮，推動民生“七有”不斷取得新進步。截至2023年底，我國基本醫療保險參保人數達133386.9萬人，參加基本養老保險人數106643萬人，參加工傷保險人數30170萬人，參加失業保險人數24373萬人。目前，我國中等收入群體規模已達4億人。新時代新征程，隨著我國社會主要矛盾的變化，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。基於人民美好生活需要和共同富裕的豐富內涵，現行社會政策還存在諸多不足，在初次分配、再分配、三次分配上都有完善空間﹔現行社會政策總體上還是一種托底型保護體系，公平性、豐富性、發展性等還有待提升和拓展。

不斷完善與新質生產力發展相適應的社會政策體系

加快完善面向新產業、新業態、新模式等新經濟從業人員的社會政策建設。一方面，在深化經濟體制、科技體制改革中，著力打通束縛新質生產力發展的堵點卡點，通過社會政策改革使創新型人才能夠順暢流動。同時，通過深化改革，打破體制機制障礙，釋放創新潛能，激發社會創新活力，為社會創新提供穩定的環境和公平的競爭機會，為新質生產力的發展提供有力的制度保障。另一方面，加快完善面向新經濟從業人員的社會政策建設。數字時代，新就業形態從業人員的職業特點是靈活性、多樣化、互聯網化和信息化，同時也存在一定的風險和不穩定性。2021年7月，人社部等八部門聯合印發《關於維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》﹔2024年2月，人社部發布《新就業形態勞動者休息和勞動報酬權益保障指引》《新就業形態勞動者勞動規則公示指引》《新就業形態勞動者權益維護服務指南》等三份文件。上述這些指導意見、暫行辦法的頒布，對於維護新就業形態勞動者權益起到一定的保護作用，但也必須承認，它們都屬於部門規章乃至更低層級的規范性文件，在權威性、統一性、全面性和保護力度等方面存在明顯不足。應在條件成熟時，適時推動勞動法、社會保險法、勞動合同法等法律的修改，以統一立法形式明確新就業形態勞動關系的性質、構成要件及勞動者權益保障措施，使符合條件的不同所有制下勞動者權益都能夠得到國家法律的有效保障。

加快完善面向高素質創新型人才的社會政策建設，提升此類人才的主體性。通過社會政策優化創新，完善人才培養、引進、使用、合理流動的工作機制。其一，將創新型人才的培養作為國家的戰略重點，持續發力、久久為功。尤其要重視青年人才培養，努力造就一批具有世界影響力的頂尖科技人才，穩定支持一批創新團隊，培養更多高素質技術技能人才、能工巧匠、大國工匠。根據科技發展新趨勢，優化高等學校學科設置、人才培養模式，為發展新質生產力、推動高質量發展培養急需人才。不斷加強創新型人才培養的投入保障機制建設，通過職業技能培訓等提升廣大普通勞動者的職業素質和能力，使之適應發展新質生產力的需要。其二，創新型人才的使用是關鍵。應加強創新型人才的就業促進機制建設，採取切實乃至傾斜性舉措保障創新型人才及時、高效、科學、合理配置並發揮作用，構建有競爭力、吸引力的薪酬保障、住房保障、兒童福利、職業流動、養老及健康服務等機制，為高素質創新型人才提供值得期待、有吸引力的生涯預期和發展環境。其三，為吸引高水平海外人才歸國、來國創新創業，還應探索多樣化、特色化、個性化社會政策機制，量身打造吸引海外人才歸國、來國創業的靈活、機動的社會政策舉措。

以高質量發展創造高品質生活，提升福利制度的創新性、發展性、豐富性。新質生產力是高質量發展的引擎和動力，是創造高品質生活的源泉。新質生產力的發展必將為推動全體人民共同富裕創造堅實、可持續的物質條件。同時，構建一個既體現公平又富有效率的積極進取型社會福利制度也是發展新質生產力的現實需要。其一，滿足人民生活需求、提升人民生活品質，是發展新質生產力的目的和歸宿。基於新質生產力數字化、智能化的特征，在提高生產效率的同時，也不斷創造條件使人民群眾的生活更加便捷、舒適和高效，催生社會生活新生態。其二，從教育、就醫、住房、托幼、養老、助殘、扶弱、濟困等老百姓急難愁盼中找准發展新質生產力的發力點和突破口，探尋新質生產力發展空間，使新質生產力的發展能夠切實提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。其三，優化創新社會政策范式推動高質量發展與高品質生活的良性循環。適合新質生產力發展的社會政策，既不能僅強調分配的公平性而忽視其對經濟發展的促進性，也不應僅強調福利制度對人力資本、社會資本等的投資性而忽視其基本的再分配功能，而應立足中國國情實際，在推動生產力發展躍升的進程中，以提升福利制度的創新性、發展性、豐富性為基本價值追求。

（作者：李迎生，系中國人民大學社會學理論與方法研究中心暨社會學院教授，中國社會工作學會副會長）

來源：《光明日報》（ 2024年09月09日 14版）