家庭聯產承包責任制的確立歷程再探

〔摘要〕改革開放初期，包產到戶先是被禁止，后被允許在貧困地區推廣，直至在全國范圍內展開。盡管這一過程的根本動力在廣大農民，但不可以簡單地描述為農民選擇雙包到戶。實際上，根據各地雙包到戶推行的實際情況，中央在每個階段都給予了明確的政策指導，經歷了三次政策轉向。中央關於雙包到戶的政策轉向也在各省的政策規定中反映出來，各省的相關政策規定雖不是亦步亦趨，但也基本與中央保持一致。三次政策轉向反映了從中央到地方的領導人受限於包產到戶僅適用於經濟貧困地區的認識，意在限制雙包到戶的范圍。但實踐最終証明雙包到戶並不受經濟發展水平的限制，家庭聯產承包責任制在全國范圍內得以確立。

改革開放初期，家庭聯產承包責任制在全國范圍內逐步確立，極大地提高了糧食產量，短時間內解決了廣大農民的溫飽問題。那麼，“雙包到戶”如何在幾年的時間內幾乎覆蓋了中國的絕大多數地區？關於這一問題，既有研究側重於基層的雙包到戶實踐得到中央的認可，並以中央文件的形式肯定下來的過程。不過，問題在於，1980年75號文件僅僅肯定了“三靠”地區可以推行雙包到戶，1982年一號文件也只是把雙包到戶作為責任制的一種形式肯定下來。那麼，雙包到戶特別是包干到戶如何成為各地佔主導地位的責任制形式？部分相關研究注意到雙包到戶從貧困地區推向經濟一般地區直至發達地區的過程，也對相關政策的演變過程作了一些梳理，但仍然存在進一步討論的空間。本文擬綜合運用各種類型資料，揭示雙包到戶從被禁止到在全國推行的全過程，厘清三次政策轉變的演變脈絡：第一次是突破不允許包產到戶的限制，雙包到戶向貧困地區拓展﹔第二次是分三類地區推廣責任制思路的提出與放棄﹔第三次是肯定包產到戶（包干到戶）的廣泛適應性，雙包到戶向經濟發達地區拓展，直至在全國確立。與此同時，本文還兼顧不同省份在包產到戶政策演變不同階段的政策規定以及背后的多重考量。囿於篇幅，本文著重梳理不同省份在政策轉變關鍵節點的政策規定。至於更為翔實的討論，則有賴於對不同省份的具體研究。

一、轉折初期的包產到戶實踐

1978年中共中央工作會議和十一屆三中全會著眼於調動億萬農民的生產積極性，確定放寬農業政策，保護生產隊的自主權，鼓勵建立農業生產責任制。但針對包產到戶問題，中央仍採取限制態度，規定“不許包產到戶”“不許分田單干”。不過，宏觀政策環境的寬鬆為少數省份包產到戶的實踐留出了空間。一方面，以經濟建設為中心成為既定方針，中共不准備延續過去的政治運動﹔另一方面，面對不同意見，中央用說理的而非政治批判的方式解決問題。因此，在大多數省份仍對包產到戶持禁止態度的情況下，少數省份或明或暗地允許了地方出現的包產到戶現象。在中共十一屆四中全會前，安徽省委第一書記萬裡主持下的安徽省獨樹一幟，支持包產到戶的地方試驗。1979年2月6日，安徽省委常委會就決定在肥西縣山南公社進行包產到戶的試驗。有學者認為，這次會議“在農村改革史上有著劃時代的意義”。山南公社包產到戶的試驗結果得到了新聞界、社會科學界的關注，並進入中央的關注視野，為中央支持包產到戶提供了依據。

1979年9月，中共十一屆四中全會修改並正式通過《中共中央關於加快農業發展若干問題的決定》，將草案中“不許包產到戶，不許分田單干”改為“不許分田單干。除某些副業生產的特殊需要和邊遠山區、交通不便的單家獨戶外，也不要包產到戶”。從“不許”到“不要”，語氣緩和了，在政策上放寬了一步。中央政策這一細微變動亦在地方有所反響。在鄧小平表態支持包產到戶前，除安徽省進一步放寬對包產到戶的限制外，就筆者所見，內蒙古自治區、雲南省、山東省、貴州省也突破了中央規定“孤門獨戶”的范圍。

1980年1月2日至11日，萬裡在安徽省農業會議上又率先給包產到戶上了“地方戶口”，明確肯定包產到戶是聯系產量責任制的一種形式。當然，萬裡此時也並不主張在所有地區都採取包產到戶的責任制形式，他認為包產到戶“只能限於居住特別分散的偏僻山區和某些長期低產落后的窮隊，不能任意擴大范圍”。

與此時安徽省委態度相似的是內蒙古自治區委第一書記周惠的表態。內蒙古自治區部分貧困地區在1979年即開始試行“口糧田”。比如商都縣卯都公社的三面井大隊就在1979年春試行“口糧田”，調動了社員積極性，達到了個人和集體“雙豐收”。三面井大隊的這一舉措得到了商都縣委的肯定，商都縣委認為這一辦法“是一種使農民休養生息，恢復元氣的有效措施”。巴彥淖爾盟有18個生產隊實行了“口糧田”，極大地調動了人民群眾的生產積極性。1979年11月19日，新華社《內部參考》對內蒙古一些窮隊試行“口糧田”的做法予以肯定，認為“從多數採取這個辦法的地方看，效果是非常明顯的”。1980年初，周惠進一步明確指出包產到戶可以在群眾要求下推行，並在一次會議的講話中提出：“包產到戶並不是單干，在某些地方群眾有要求，搞也是可以的，但不能一般地推廣。”就筆者所見資料，在中央未明確表態前，周惠是除萬裡外明確表達對包產到戶支持態度的省委主要領導。需要指出的是，此時對包產到戶的支持還僅限於黨內討論，在報刊上還見不到對貧困地區包產到戶做法的支持。在公開報道中，在政策許可范圍內的比較寬鬆的做法是多數農活（尤其適於機耕的）仍由生產隊集體負責組織實施，只是把適合個人操作的部分田間管理農活，定工定產到田、責任落實到人。

也有其他少數省份雖不如萬裡和周惠的態度明朗，但也支持了部分貧困地區包產到戶的做法。1979年11月，雲南省委召開全省山區經濟建設和民族工作座談會，決定允許大約100萬人口的部分少數民族地區採取包產到戶。雲南有一部分地區，“大概100萬人口，原來的經濟形態是原始社會，奴隸社會，一下跳到人民公社，一步登天”，安平生認為“這些地區干脆搞包產到戶這種形式，或者搞群眾創造的別的什麼新形式”。這一講話內容並未得到公開報道，不過幾個月后，《雲南日報》刊文支持分散山區採取“包工定產到人、聯系產量計酬的生產責任制”，可看作對包產到戶的委婉支持。

山東對包產到戶的支持態度最初體現在對東明縣分“口糧田”的支持。東明縣是山東的貧困縣之一，是全國200個、山東省16個、菏澤地區4個低產縣之一，也是山東省內較早採取包產到戶做法的縣。1979年8月，東明縣委召開全縣三級干部會議，總結交流了實行“口糧田”的經驗，確定在全縣因地制宜地進行推廣。山東省政府辦公廳調查組於1980年1月肯定了東明縣分“口糧田”的做法，認為“根據東明的具體情況，適當地分點‘口糧田’給群眾，比光分點自留地，可以更有效地挖掘勞力潛力和土地潛力”。可以想見，這一調查報告得到了山東省委主要領導的認可。

貴州省長期生產落后，1979年全省“社員人均分配四十六元八角，口糧三百六十九斤，在全國是最低的”。面對層出不窮的包產到戶甚至分田單干現象，貴州省委曾在一個時期內要求各地必須糾正，但強行“糾偏”的做法遭到了廣大農民的自發抵制，於是省委在1980年3月停止“糾偏”。貴州省委書記王朝文在1980年3月17日省委電話會議講話中肯定“一些長期生產落后、收入水平低、靠吃回銷糧過日子的后進隊”採取了“一些暫時性措施解決吃飯問題，比如‘指標到田，責任到人’，也可以允許，作為對群眾的遷就和等待”。

總之，歷史轉折初期，在中央仍將包產到戶限於“孤門獨戶”的范圍時，除安徽外，也有少數省份突破了中央的政策規定。這些省份囿於中央“不許包產到戶”的規定，默許了“口糧田”這樣一種部分包產到戶的形式。這些局部實踐進一步豐富了包產到戶的實踐經驗。其中，內蒙古自治區不僅默許了“口糧田”這一形式，而且對包產到戶表達了明確的肯定態度。在1981年的農村工作會議上，杜潤生在講話中就肯定“安徽、內蒙先走一步試驗了包產到戶，效果好，才給七十五號文件提供了實踐基礎”。也就是說，內蒙古自治區包產到戶的經驗也為中央決策提供了參考。

二、中央肯定包產到戶

1980年2月，在中共十一屆五中全會上，支持包產到戶的萬裡被選為中央書記處書記，4月又擔任國務院副總理，並分管農村工作。不久后，鄧小平就部分貧困地區的包產到戶問題做出表態。1980年4月2日，鄧小平同中央有關負責人談長期規劃問題，在姚依林匯報后，他明確表示：“對地廣人稀、經濟落后、生活窮困的地區，像貴州、雲南、西北的甘肅等省份中的這類地區，我贊成政策要放寬……有的可包給組，有的可包給個人，這個不用怕，這不會影響我們制度的社會主義性質。”鄧小平的講話明確提到了貴州、雲南、甘肅三個省份，為三省份率先放寬政策提供了依據。鄧小平講話中的“包給個人”則是包產到戶的一種委婉表達。

鄧小平的講話在貴州、甘肅、雲南等地得到積極響應。1980年4月30日，中共雲南省委印發《鄧小平同志關於編制長期規劃的意見摘要》，並在通知中提出：“我省屬於‘地廣人稀、經濟落后、生活窮困的地區’所佔比重相當大……內地高寒、分散、貧瘠山區和邊疆一些經濟、文化基礎十分落后的地區（包括勉強組織起來而生產又一直搞不上去的民族地區）允許採取多種組織形式，加強責任制，實行包產到戶之類的政策。”

1980年4月底，甘肅省委第一書記宋平肯定了貧困山區可以實行責任到勞的“責任田”制度。他在講話中提出，有些貧困山區，群眾要求實行責任到勞動力的“責任田”制度，也應該允許﹔已經實行的，應積極幫助他們搞好。這裡的“責任到勞動力的‘責任田’”也是包產到戶的一種委婉表達。5月，甘肅各地相繼傳達“中央領導同志在全國長期規劃會議上提出的甘肅等幾個困難較大的省要進一步放寬農村經濟政策的意見”。

如前所述，貴州省委的相關政策在鄧小平講話前就已開始轉變。1980年3月，在貴州省委代理第一書記池必卿的支持下，省委通知停止對包產到戶的“糾偏”。隨后，省委常委、書記下鄉調研包產到戶，全國長期規劃會議精神也傳達到省委。5月中旬，池必卿主持召開連續九個半天的常委會，這次會議決定放寬農業政策，並起草一個正式文件。在文件起草過程中，《貴州日報》報道了開陽縣委“明確以隊派活、定產到組、包產到戶等生產責任制都可實行，由群眾自己選擇”的做法，釋放了省委放寬包產到戶政策的信號。1980年7月15日，貴州省委正式下發允許推行雙包到戶的文件。

鄧小平談話中關於貴州、雲南、甘肅等省實行特殊政策的指示，不僅影響到上述三個省份，而且對其他省份也產生了影響。就筆者所見，山東省就根據鄧小平的這一指示，放寬了包產到戶政策。分管計劃工作的山東省副省長張敬燾在全省長期計劃座談會結束時提出：“小平同志在談長期計劃時提出‘政策要放寬’……允許集體經濟不發達、社員生活窮困的生產隊採取某些靈活的辦法，如包產到組、包產到戶等形式。”

1980年5月31日，鄧小平在同胡喬木、鄧力群談話時，再次就包產到戶問題表態。鄧小平在此次講話中，以安徽省的肥西縣為例肯定了包產到戶，這也就意味著肯定了安徽省包產到戶的改革舉措。6月19日，國務院領導在《關於當前農村政策問題的一封信》中也明確提出：“在那些困難、落后的地方，可以包產到戶。”不過值得注意的是，他重點推薦了新華社《內部參考》1980年第50期刊登的陝西省米脂縣孟家坪生產隊推行的在生產隊統一領導下、在專業化分工協作的基礎上包產到人的做法。他認為，這種責任制形式“比一般地平均包產到戶要好……不僅集體經濟比較鞏固的地方搞了包產到戶的，應向這個方向發展﹔就是在那些落后的地方搞了包產到戶的，也要逐步地朝這個方向引導”。這樣一種責任制形式符合商品經濟發展和專業化分工的需要，與農業現代化的發展方向相契合，也由此得到他的認可。

胡耀邦也在1980年7月的中央宣傳工作會議上對包產到戶問題做出明確表態：“有少數邊遠山區，或者地廣人稀、集體經濟長期沒搞好的地方，中央不反對搞包產到戶。但是一般的不要搞包產到戶，而要下功夫搞好責任制，各種形式的責任制——責任到人，責任到戶，責任到組。”由此可見，盡管胡耀邦明確支持貧困地區推行包產到戶，但此時還不認為要在一般地區推行包產到戶，且並未將包產到戶看作一種責任制形式。

胡耀邦在這一時期關於包產到戶的態度較少為研究者提及，但作為中央委員會總書記，他的表態不可忽視。在鄧小平、胡耀邦等紛紛表態后，貧困地區推行包產到戶可謂水到渠成。當然，盡管鄧小平的講話、國務院領導的信、胡耀邦的講話均明確提出了貧困地區可以搞包產到戶，但對於一般地區推行包產到戶，三位中央領導人均持否定態度。由此可見，在中央看來，經濟發展水平是推行包產到戶與否的主要標准。

三位中央領導人的明確肯定，意味著包產到戶的推行已經邁出了關鍵一步，各省此時也需重新考慮本省對包產到戶的態度。但在敘述部分省份對包產到戶的態度前，有必要對各省農村經濟落后地區情況做一說明。農業部人民公社管理局以人均分配收入50元以下為准，對全國窮縣、窮隊進行了統計，全國28個省、直轄市、自治區（缺西藏）各年數字如表1所示。

表1 1977年至1979年各省、區連續三年人均分配收入50元以下窮縣數量

表1顯示，1977年至1979年各省、區連續三年人均分配收入50元以下窮縣數量，超過20個的有五個省，分別為貴州、甘肅、河南、山東和雲南﹔10個及以上的有九個省，除上述五省外，還有陝西、福建、河北和安徽。九個省、市未出現在上表，因為“北京、天津、上海、湖南、湖北、遼寧、吉林、黑龍江、青海9省、市，沒有人均分配收入連續3年都在50元以下的窮縣，其中北京、天津、上海、吉林4省、市在1977年至1979年3年中，沒有出現過人均分配收入50元以下的窮縣”。

農村經濟發展水平構成各省是否放開對包產到戶限制的關鍵變量。河南和山東兩省均存在著相當面積的貧困地區，是除貴州外窮縣人數超過1000萬的省份，故而兩省對包產到戶的態度較為積極，均表示支持貧困地區包產到戶。河南省明確規定“有些長期貧困的生產隊，群眾要求實行包工包產到戶、‘大包干’、‘口糧田’的，也應當允許”。山東省委在寫給中央的報告中，熱情贊揚了包產到戶在貧困地區的作用：“在一些生產條件差、管理水平低、經濟收入少的地方（大都在魯西北），實行包產到戶、到勞力。這對調動社員積極性，改變貧困落后面貌很有作用。”不久后，《大眾日報》刊文明確提出，農業生產管理中出現的“聯產計酬的包產到常年固定作業組，包產到臨時作業組、到戶、到勞動力等形式”都是“適合當前農業生產力的發展，是農業生產客觀規律的反映”。相比於山東省，河南省對包產到戶的態度顯得不夠積極，這是由於河南省正在推行聯系產量到勞力的責任制，河南省委常務書記、省長劉杰明確提出“生產責任制的發展趨勢是聯產到勞力”。

在其他沒有顯著窮縣或顯著窮縣較少的省份，態度則有所不同。湖北省的態度是“一般不提倡包產到戶。深山獨戶和生產很落后、群眾生活很困難、集體經濟很不鞏固的少數生產隊，允許在生產隊統一支配生產資料、統一生產計劃前提下，實行包產到戶合同制”。《湖南日報》明確提出：“大田生產，除了山區居住很分散的孤門獨戶以外，以不搞包產到戶為好。”

當然，經濟發展水平也並非影響各省包產到戶態度的唯一因素。比如陝西省的貧困縣數雖然不少，但對包產到戶仍限制較多。陝西省放寬了單門獨戶可以包產到戶的規定，提出“一些居住十分分散、難於統一經營而又長期貧困落后的生產隊，也可以允許包產到戶”，但同時給予嚴格限制，“山區和比較貧窮、落后一些的社隊，一般的也不宜搞”。

三、“三靠”地區允許雙包到戶

鄧小平關於放寬農村政策的談話是在人民公社體制框架內肯定包產到戶，提升了包產到戶的政治正當性，但並未中止關於包產到戶的爭論，許多省份依然反對包產到戶。這顯然不是主管農業的副總理萬裡希望看到的，他認為“有些反對的人手裡掌著權，他不同意你就干不成”，進而向胡耀邦提議召開討論生產責任制的省市區第一書記座談會。1980年9月14日至22日，中央召開省市區第一書記座談會，討論農業生產責任制問題，盡管爭議激烈，不過終究放開了對雙包到戶的限制。根據這次會議精神起草的中央1980年75號文件寫上了“在那些邊遠山區和貧困落后的地區，長期‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，並在一個較長的時間內保持穩定”。但當時的觀念仍舊無法突破在非貧困地區搞包產到戶，比如杜潤生曾提及，他私下裡征求“北京、廣東、廣西、湖南、湖北、吉林、遼寧、山西、河北等省領導人的意見”，他們都“希望在非貧困地區設個‘閘門’，以免包產到戶自由蔓延”。因此，為了會議決議能夠通過，文件總體肯定了“集體經濟是我國農業向現代化前進的不可動搖的基礎”，明確了“在一般地區，集體經濟比較穩定，生產有所發展，現行的生產責任制群眾滿意或經過改進可以使群眾滿意的，就不要搞包產到戶”。

75號文件下發后，一類省份雖然對貧困地區推行包產到戶和一般地區不要推行包產到戶做了區分，但由於貧困地區所佔比例較高，包產到戶迅速發展，達到50%以上。這類省份以貴州、甘肅等省份為代表。貴州省提出“集體經濟鞏固和比較鞏固、實行統一經營的生產隊，提倡採用專業承包聯產計酬的責任制，也可以採用小段包工、定額計酬的辦法﹔偏僻山區和貧窮落后的生產隊，群眾要求包產到戶的應當支持，要求包干到戶的應當允許”。《貴州日報》刊發社論，提倡專業承包聯產計酬責任制。可見，貴州省並未在全省一律推廣包產到戶，提倡、採用的是專業承包聯產計酬責任制。但由於貴州省貧困地區所佔比例很高，到1980年12月，雙包到戶的比例已經接近80%，其中“包產到戶、統一分配的，佔18.6%﹔包干到戶的，佔60.8%”。甘肅省情況類似，根據1981年1月底統計，“實行包產到戶這種生產責任制的，佔生產隊總數的70%多”。

還有一類省份在省內允許貧困地區推行包產到戶，但是在集體經濟較為鞏固的地區推行其他類型的生產責任制。這些省、區有河南、河北、山東、山西、陝西、青海、四川、內蒙古、寧夏和廣西等。1980年10月20日，《山西日報》刊發評論員文章，提出“在那些邊遠山區和貧窮落后地區，可以支持群眾的要求，實行包產到戶。一般地區，就不要實行包產到戶”。在具體做法上，山西省委提出明確要求：“對該包產到戶群眾不要求包產到戶的，應當支持他們包產到戶﹔對不該包產到戶而包產到戶的，要做好工作，逐步引導到專業承包上來。”陝西省委主要領導在一次講話中指出，“一些山區，少數生產隊長期貧困落后，‘吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟’，群眾要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶”，不過“關中、漢中以及全省各地的川原地區，不要搞包產到戶”。四川省委也作出類似規定：“邊遠山區和長期貧困落后的地區，可以包產到戶。……除上述政策規定的生產隊以外，其他地方不要搞包產到戶。”廣西壯族自治區的態度是“允許特殊條件下實行‘包產到戶’，但並不是要提倡它、推廣它”，“除特殊地區外，作為地、縣、社黨委、大隊黨支部的工作任務，主要是積極推廣專業承包、聯產計酬這種形式”。

雖然中央肯定了貧困地區可以包產到戶，但也有部分省份堅持本省原則上不需要推行包產到戶，包括黑龍江、吉林、江蘇、浙江、江西、湖南、上海、北京、天津等省、市。吉林省的態度是“我省集體經濟總的來說是鞏固和比較鞏固的，因此，就全省來說，不搞包產到戶”。浙江省委第一書記鐵瑛在台州地區農村工作會議上的講話還透露出中央對部分經濟發達地區包產到戶的態度：“在中央召開的各省、市、區第一書記座談會上，中央負責同志也肯定浙江、江蘇、東北地區等省集體經濟是鞏固的或比較鞏固的，不要搞包產到戶。”江西省認為：“包產到戶也有不少的弊病和缺陷……我們堅持原則上不搞包產到戶。”湖南省委的態度是：“就全省來說，我們不需要也不應該推行包產到戶。包產到戶不是今后農村的發展方向。”實際上，上述地區經濟條件相對優越，但並非沒有貧困地區，其內在的邏輯還是認為傳統的集體經濟模式可以解決農業現代化和農民富裕問題，當然也擔心一旦放開對包產到戶的限制，包產到戶就會迅速蔓延，沖垮集體經濟。值得一提的是，在1980年75號文件下發前后，江西省對包產到戶的態度反而由寬到嚴。此前，1980年7月16日，江西省委第一書記江渭清在一次講話中明確提出，包產到戶“也是生產責任制的一種形式”，“邊遠山區、單家獨戶以及集體經濟不鞏固、生產搞得不好、困難落后的地方，可以搞包產到戶”。可見，此時江西省對包產到戶的態度相當寬鬆，后來則予以更多限制。以往的研究大多強調1980年75號文件推動包產到戶的一面，這當然是主流。但江西省的個案也提醒研究者應注意到1980年75號文件的多重影響，並由此加深對於農村改革復雜性的認識。

此外，由於部分市縣領導思想轉不過來，甚至還出現了硬糾包產到戶的現象。1980年11月，重慶市委在一次會議中認為當地搞包產到戶不符合中央文件精神，決定糾正，並要求限期在春節前一律糾完。有領導甚至說：“糾正包產到戶必須一刀兩斷，一不要怕亂，二不要怕干部躺倒不干，三不要怕影響生產。減了產不由糾正包產到戶的負責，而由搞包產到戶的人負責。”在中央和四川省委的干預下，重慶市委糾正包產到戶的做法才被叫停。浙江省諸暨縣搞包產到戶的生產隊數目大大超出了“三靠隊”范圍，縣委採取“一刀切”的做法，要求“把包產的田統統收上來”。實際上，上述措施並不符合中央的要求，也對農業生產造成了消極影響。盡管中央此時並不贊同在一般地區推行包產到戶，但對於這一地區已經實行包產到戶的，中央也明確指示：“如果群眾不要求改變，就應允許繼續實行。”

四、分三類地區確立農業生產責任制

上文提及，1980年75號文件劃分了貧困地區和一般地區。對於在一般地區推行農業生產責任制，中央文件根據生產關系應適應生產力發展水平的原理，強調“在不同的地方、不同的社隊，以至在同一個生產隊，都應從實際需要和實際情況出發，允許有多種經營形式、多種勞動組織、多種計酬辦法同時存在”。換言之，要因地制宜地推行不同形式的農業生產責任制。在多種責任制形式中，中央主要推薦了專業承包聯產計酬責任制，也肯定了一些從事農業的生產隊在田間管理、責任到人的基礎上，發展為聯系產量計算獎賠的做法。后一種責任制形式實質上就是聯產到勞責任制的雛形，但此時中央還沒有把這種責任制形式作為適合中間社隊的責任制予以推介。對於中間社隊，中央文件只是泛泛提出：“要盡力做好那些經濟水平和管理水平屬於中間狀態的社隊的工作。這類社隊為數很大，約佔百分之五十以上。它們內部不穩定的因素很多，容易接受外部影響，隻有把這類社隊的工作加強，才能穩定全局。”直至1981年初，分類指導推行農業生產責任制的具體思路才確立下來。

1981年1月1日至8日，國務院領導到湖北、河南、山東等地農村考察。包產到戶對貧困地區改變面貌發揮著極大作用，給他留下了深刻印象。他在視察中明確指出，貧困地區推行包產到戶的方針是堅定不移的，全國十大片貧困地區基本上都可以推行包產到戶，先解決群眾有飯吃的問題。河南省推行的聯產到勞責任制形式，則提供了中間社隊責任制形式的一種選擇，得到了認可。他認為這種責任制形式適合於經濟發展水平處於中等的地區，包產到戶對這類地區的吸引力很大，如果不推行聯產到勞，就很有可能倒向包產到戶。因此，經濟發展水平處於中等的地區推行聯產計酬到勞是防止包產到戶的積極辦法。

1981年2月，國務院領導在接見四川省委和聽取溫江地委、新都、廣漢縣委匯報過程中有幾次談話，更為集中和清晰地反映了此時推行生產責任制的基本思路。他明確提出農業生產責任制應當區別不同地區，採取不同的辦法：全國約佔20%—30%的地區，集體經濟比較鞏固，生產逐年發展，生活逐步提高，應逐步走向專業承包聯產計酬﹔大約佔一半以上的中等地區，可以仿照河南的辦法，聯產到勞動力，逐步提高到專業承包﹔佔20%左右的貧困地區，有1.5億到2億人口，可以推行包產到戶、包干到戶。在這三類地區中，他考慮的主要問題是佔一半多的中間社隊應推行何種責任制形式，因為如果沒有有效措施，幾年后全國包產到戶的比例將達到70%。綜合起來分析，有三點原因：一是這部分地區面積和人口所佔比例最大﹔二是包產到戶此時對集體經濟較為發達的地區吸引力不大，而對這類經濟發展中等水平的地區吸引力很大，甚至有全部包產到戶的趨勢﹔三是這些地區已經有了一些集體積累和公共財產，中央考慮如何發揮好已有集體財產的作用。

杜潤生等人就國務院領導在湖北、河南、山東等地的調研情況，給黨中央、國務院寫了報告，並刊登於《內部參考》1981年第12期。當年3月2日，《人民日報》刊發評論員文章《總結經驗，完善和穩定農業生產責任制》，表述了分三類地區推行農業生產責任制的政策導向。5日，《人民日報》又介紹了四川省委分三類地區推行農業生產責任制的思路，對於“農業經濟水平處於中間狀態的地區……耕地面積約佔全省一半以上”，省委認為，“這類地區的有些社隊實行生產隊統一經營管理、統一分配的聯產到勞責任制，效果很好”。27日，中央辦公廳以14號文件的形式轉發了上述調研報告，認為要解決“各地程度不同地存在著‘上邊放，中間擋，戲到下面沒法唱’的問題”，再次肯定了“困難地區實行包產到戶穩定幾年，大有好處”。此外，中辦14號文件正式提出了“適於中間社隊採用的一種責任制——統一經營、聯產到勞責任制”。在先前的中央文件中，貧困地區推行包產到戶，集體經濟比較鞏固、經濟較為發達地區推行專業承包、聯產計酬責任制的思路已經明確。這份文件則明確了中間社隊的責任制形式，標志著分三類地區推行農業生產責任制的思路確立。以往研究對這份文件重視不夠，但實際上它對多數省份的責任制推行產生了直接影響。1981年中辦14號文件的作用存在兩面性：一方面推動部分省份放寬政策，允許貧困地區推行包產到戶﹔另一方面在一定程度上限制了非貧困地區採取包產到戶的做法。

中央文件關於貧困地區推行包產到戶的態度十分明確，且以“上邊放，中間擋，戲到下面沒法唱”的提法對阻礙包產到戶的做法提出了委婉批評，這促使部分省份轉變了對包產到戶的限制態度。1981年4月9日，江渭清在地、市、縣委書記座談會上反思對雙包到戶支持不夠，認為“對於在貧困、落后地區發展起來的包產到戶、包干到戶，我們研究、支持和引導不夠”，並且對改革過程中不可避免地出現的一些問題看得多了，從而“助長了有些地方干部和群眾頂牛的現象”。因此，江渭清強調：“在邊遠山區和貧困、落后的生產隊，應當允許和支持群眾搞包產到戶或包干到戶。”1981年4月30日，浙江省委下發文件，對“前一段有些地方發生硬並硬糾、和群眾頂牛的現象”承擔了責任，並決定“生產水平很低，集體經濟很空，分配收入很少，長期處於貧困落后狀態的生產隊，群眾要求實行包產到戶或者包干到戶的，應當支持群眾的要求”。

與此同時，在中央文件的指導下，多數省份也明確了分類指導建立責任制的思路。經筆者統計，遼寧、河北、河南、山東、山西、陝西、青海、安徽、江西、湖南、浙江、廣東、廣西等地均按照三類地區推行農業生產責任制。需要注意的是，十一屆三中全會以來，在中共黨內，從上至下均對過去不尊重生產隊自主權和農民意願的問題有所反思。所以，各地在大致按照三類地區推行農業生產責任制的同時，紛紛強調要尊重基層干部和群眾的意願。

接任萬裡的安徽省委第一書記張勁夫於1981年3月14日至22日到河南學習農業生產責任制，“重點學習的是統一經營、聯產到勞這個形式”，認為聯系安徽省實際，打算在生產水平和經營管理水平處於中間狀態但責任制形式還不夠穩定的社隊“引導參考運用‘統一經營、聯產到勞’的形式”。4月4日，張勁夫向中央匯報了赴河南學習農業生產責任制的情況。《人民日報》第二天即對此做了報道，開篇即寫道：“中共安徽省委第一書記張勁夫、中共河南省委第一書記劉杰最近對記者說：‘統一經營、聯產到勞’的生產責任制比較適於中等經濟水平的生產隊，是一種有強大生命力和廣闊發展前景的生產責任制。”對於生產水平和經營管理水平處於中等狀態以及生產力水平比較高的生產隊，江渭清分別推薦了“統一經營，聯產到勞”和 “四專一聯”責任制。他同時指出：“生產隊有權自己選擇生產責任制形式，上面不要包辦代替，不要一糾二擋，重在正確引導。”廣西壯族自治區黨委第一書記喬曉光在提出分類指導原則的同時，提出了尊重群眾選擇的問題，且同樣按照三類地區指導生產責任制的推行。與此同時，他強調領導的責任是“向群眾講清楚各種責任制的優點和弊病”，而生產隊實行什麼樣的責任制，“最后的決定權屬於生產隊的多數群眾”。河南省於1981年6月26日給各地下發了統一經營、聯產到勞，包干到戶和專業承包、聯產計酬三種農業生產責任制的試行辦法。河南省委第一書記劉杰同時強調：“尊重群眾的意見和創造，實行因勢利導的辦法，不能採取不承認主義，更不能頂牛，黨對群眾隻可以引導教育，不能強迫群眾改變他們自己的抉擇。”

農村經濟發達地區和東北適於機械化地區對雙包到戶此時還存在不同認識。在多數省份支持貧困地區雙包的情況下，吉林省才放開在貧困地區推行聯產到勞責任制的限制。1981年4月18日，吉林省委召開加強和完善農業生產責任制座談會，認為“搞統一經營，聯產到勞的責任制，既能鞏固集體經濟，發揮集體經濟的優越性，又能調動社員個人的積極性”，是“窮隊治窮致富的良方妙藥”，決定根據群眾意願在貧困隊推廣聯產到勞責任制。作為農村經濟發達地區的典型代表，上海市對雙包到戶的態度也比較謹慎。直至1981年9月，上海市仍明確規定：“郊區不准分田單干，大田作物不搞包產到戶，不搞口糧田。”

總之，在農村改革進程中，中央曾根據經濟發展的不同水平將農村劃分為三類地區，並在不同地區推行不同種類的責任制。雙包到戶的出發點是為了解決貧困地區農業落后的問題﹔專業承包、聯產計酬責任制則被看作是一種代表農村責任制發展方向的責任制形式﹔統一經營、聯產到勞責任制則反映了中央既允許雙包到戶，但又擔心雙包到戶的大潮會對廣大的中間社隊造成沖擊，進而改變農村集體經營體制的一種復雜心態。

五、雙包到戶不再限制在特定貧困區域

分三類地區推行農業生產責任制的思路，將雙包到戶限定在貧困地區，並在農村經濟一般和發達地區分別推行聯產到勞和專業承包責任制。盡管從中央到各省均在分三類地區推行責任制的同時，一般性地強調了尊重群眾的選擇，但當群眾的實踐突破貧困地區的限制，在預定推行聯產到勞責任制的經濟發展一般地區實行雙包到戶，這一政策的局限性就體現出來了。例如，甘肅的靖遠縣黃河沿岸地區和臨洮縣洮河流域地區不屬於“三靠”地區，所以兩縣便規定在這兩個區域不推行雙包到戶，並且推薦了專業承包、聯產計酬以及統一經營、聯產到勞等形式，結果是“鞏而不固，說而不服”，包含統一經營、聯產到勞等在內的幾種責任制形式均不符合群眾意願，出現了“上下‘頂牛’現象”。甘肅省委代理第一書記馮紀新到隴南各地調查時，發現一些隊“自然條件、生產和生活情況都比較好，社員要求實行包產到戶，社隊干部頂著不干”。青海省也出現了類似現象，青海省委原來“確定把包產到戶和包干到戶限制在窮隊的范圍內，但實行的結果突破了這個界限”，省委調查研究室經過調查后認為，如果“隻允許在窮隊搞，有些絕對，實際上也控制不住”。

對選擇各種責任制形式不尊重農民意願的現象，萬裡率先提出批評。1981年5月20日，萬裡在會見第二期農業領導干部學習研究班全體學員時講話，對不尊重農民選擇的現象提出批評，認為有的同志忘記了讓農民爭取民主權利，改善生活，結果“發生了選擇各種形式的生產責任制，卻不讓群眾討論，不尊重群眾的意願的事”。他反問道：“為什麼我們的套套、本本才是責任制，群眾願干的不算生產責任制呢？”萬裡的看法在地方也有回響。遼寧省委書記郭峰認為萬裡的這一講話“說得很深刻”，無論哪種責任制形式“只要群眾贊成，又適合當地生產條件和干部的管理水平，就應採取哪種形式”。中共鐵嶺地委書記孫維本認為：“從實際出發，因地制宜，關鍵是尊重農民的民主權利……我們地區有的地方曾經按貧富分類，硬性規定人均收入六十元以下的生產隊可以搞包產到戶，六十一元以上都不准搞﹔還有些地方按地形分類，規定山區應該搞哪種形式，平原必須搞哪種形式，回過頭來看，這都有點太絕對了。”山西省也強調：“包干到戶究竟發展多大面，只能決定於農民的意願，不宜規定什麼限制，肯定不能隻限於‘三靠隊’的范圍……分類指導應該在放手讓群眾對比選擇責任制形式的基礎上進行，不要強制農民服從我們的分類。”由此可見，遼寧和山西省此時的政策導向是在堅持分三類地區推行生產責任制的政策方針前提下，為其賦予更大靈活性。

也有部分省份放棄了分三類地區推行生產責任制的方針。先前對包產到戶較為謹慎的湖南省的變化較為典型。上文提及，湖南省最初對包產到戶的態度較為謹慎，這種態度在1981年初的湖南工作座談會后發生了很大變化。1981年1月31日下午、2月1日上午，由胡耀邦主持的湖南工作座談會在北京召開，形成了《湖南工作座談會紀要》。該紀要指出：“在生產責任制方面，也應該多向別的地方學習好的經驗……在邊遠山區和特別困難的社隊，要敢於責任到人，包產到戶。”湖南工作座談會后，湖南省加快了糾正過去農村工作中“左”的錯誤、推行包產到戶等農業生產責任制的進程。1981年5月14日，湖南省委辦公廳下發的《農業生產責任制座談會紀要（討論稿）》提出“就全省集體經濟的管理水平而言，大體可分為三種類型進行指導”的基本思路。16日，《湖南日報》在對農業生產責任制座談會的報道中，亦公開表述了分三類地區推行農業生產責任制的思路。不過四個月之后，9月下發的《農業生產責任制座談會紀要（修改稿）》就不再提及分三類地區指導，而是強調尊重群眾的選擇，提出“建立責任制，一定要尊重群眾的意願，走群眾路線，把各種責任制的作法、利弊，交給群眾，讓群眾選擇”。

盡管在中間社隊推行統一經營、聯產到勞責任制遇到一些執行問題，但在1981年底召開的全國農村工作會議前，分三類地區推行農業生產責任制的思路仍未被放棄。1981年9月1日，《人民日報》刊發的中央辦公廳、中央黨校調查組所做報告《當前農村幾種聯產責任制的調查和意見》，仍舊指出：“三種形式的聯產責任制大體上反映了我國農村現階段生產力水平和干部管理水平的狀況。”同一天出版的《紅旗》雜志第17期刊發的中國社會科學院學者所撰調查報告同樣指出，安徽省滁縣地區和山東省的聊城、煙台地區都認為“貧困后進地方的社隊適合採用包產到戶、包干到戶形式﹔富裕先進地方的社隊適合採用專業承包聯產計酬形式﹔中間地帶的社隊適合採用統一經營聯產到勞形式”。面對執行中出現的問題，該報告予以明確回應：“類型劃分只能作宏觀指導方向上的參考，不能作為框框去套，更不能強加於農民，或同群眾‘頂牛’。”可見，此時的中央政策導向也是總體上承認分三類地區推行生產責任制的合理性，但同時允許各地群眾根據自身意願選擇生產責任制。

這一政策思路一直持續到1981年10月召開的全國農村工作會議。這次會議反映出來的突出問題是中間社隊的責任制形式穩定不下來，“‘三靠’地區搞包產到戶的問題，已基本上過去了﹔先進地區、發達地區搞專業承包，也已搞了”，但是存在的問題是“中間地帶、中間社隊穩定不下來”。根據全國農村工作會議上的統計，這一趨勢十分清晰（見表2）。

表2 各類責任制發展趨勢

表2反映出，盡管中央設想在中間社隊推行的聯產到勞責任制所佔比例持續上升，但是和中間社隊所處區域約佔一半的面積十分不相稱。與之相反，雙包到戶特別是包干到戶比例呈現快速增長趨勢。雙包到戶比例達到45.1%，包干到戶比例為38%，超過了1/3。在各省中，雙包到戶佔基本核算單位的比例一半以上的有11個省、區，分別為“貴州（96.2%）、安徽（84.6%）、甘肅（80.5%）、寧夏（67.8%）、廣東（65.6%）、內蒙（64.2%）、河南（63.5%）、江西（60.5%）、福建（57.2%）、雲南（55.9%）、廣西（55.4%）”。根據各地的預測，在1981年冬1982年春，雙包到戶比例還將上升。各地預測結果如下：

遼寧、吉林：將分別從今年的9.2%和4%增加到20%左右﹔福建：從57.2%增加到90%左右﹔西藏：從46.6%增加到80%左右﹔浙江：從32.3%增加到50%左右﹔湖南：從29.5%增加到50%左右﹔廣西：從55.4%增加到60%—70%﹔天津：從4.3%增加到25%左右﹔江蘇：從6.0%增加到12.1%（已落實）﹔雲南：八個地區預計將達到75%左右﹔河北：從37.7%發展到62.9%。

從上述省份的發展預測可知，雙包到戶會進一步蔓延至廣大的中間社隊。鑒於雙包到戶的此種發展趨勢，杜潤生曾在10月12日中央書記處接見時請示如何處理中間社隊，中央領導的指示是“能明確就明確，不能明確就看一看，不要急”。由此可見，先前推薦的統一經營、聯產到勞責任制形式未能滿足中間社隊的需要，雙包到戶特別是包干到戶呈現大發展趨勢。如果繼續堅持在中間社隊推行聯產到勞責任制，則很有可能阻礙雙包到戶的推行。從《中共中央關於農村工作幾個問題的通知（代擬草稿）》到正式定稿的1982年一號文件的相關變化中，也可注意到這一點。前者列舉了幾種在中間社隊已經採取的責任制形式，包括“統一經營聯產到勞，統一經營包干到戶，統一經營包產到戶，商品生產專業承包、口糧田包干到戶”。但這些在正式文本中均沒有作為適合中間社隊的責任制形式出現。正式下發的一號文件在對經濟發展水平較低和經濟比較發達地區的責任制形式做出具體規定后，對中間地區僅使用了“在情況介乎二者之間的地區則宜二者兼用”這樣模糊的提法。這也就標志著分三類地區確立生產責任制的思路被放棄了。但對於1980年中央75號文件提出的分類指導原則，中央仍未放棄，依然強調各地要確立和完善適合於不同地區情況的責任制形式，只是更加突出了尊重群眾的選擇。1982年一號文件一方面指出健全與完善農業生產責任制需要“按照中央一九八〇年七十五號文件精神，堅持因地制宜分類指導的原則”，另一方面則強調了“各級領導干部在指導群眾確定生產責任制形式時，一定要下苦功夫向實踐學習，向群眾學習，尊重群眾的創造精神，真正做到因隊制宜”。對群眾選擇的尊重，加之取消了對中間社隊責任制形式的限定，就為群眾選擇適合的責任制形式提供了更大空間。

中央放棄對中間社隊責任制形式的明確限定，更多尊重群眾的選擇，其效果總體是積極的﹔但在放棄了分三類地區推行責任制的思路后，中央在具體推行何種形式的責任制方面反而有些缺乏明確的政策指導。這就造成部分參加會議的代表有些失望，國務院領導還專門強調，希望與會代表不要帶著對改革的失望情緒回去。他解釋說：本來大家希望這次會議有個大的突破，但今天聽了，好像有點失望﹔實際上，75號文件剛剛實行，還將繼續起很大作用，還有很大潛力，現在不是另外找到了一個更大的竅門，主要任務還是繼續貫徹75號文件。此外，還有中央領導人強調：各地推行責任制的情況總的來說是好的，但有些問題一時還看不清楚，不要著急說得過死﹔除了繼續完善，總結經驗，還要繼續注意群眾在推行責任制中創造的新事物和帶啟發性的問題。可見，此時中央總的政策導向是給予農民選擇的權利，觀察農業生產責任制的發展走向，不急於肯定一種形式，否定一種形式。

中央政策轉變后，不少省份紛紛調整本省政策，放棄對中間社隊責任制形式的限定。對推行何種責任制形式，各省也未給予明確界定，大多一般性地強調因地制宜地選擇責任制形式、尊重群眾意願以及做到有統有包等內容。江西省省長白棟材強調，要尊重農民有選擇各種責任制的權利，不要硬性定比例、劃框框，不要主觀地推行一種形式、排斥和反對別的形式。甘肅省雖未在全省范圍內分三類地區推行生產責任制，但也在經濟較為發達的河西地區推行聯產到勞和專業承包責任制，此時也有變化。1981年10月22日，甘肅省委下發文件，強調“河西地區……要堅持從實際出發，走群眾路線，虛心體察群眾的情緒和反映，真正把責任制的選擇權交給群眾，採取當地大多數群眾樂意接受的最有利於生產發展的責任制形式，既不搞‘一刀切’，也不搞‘切三刀’”。11月27日，馮紀新在河西農業生產責任制座談會上再次強調：“《紀要》中提出的以統一經營、聯產到勞為主的作法，如果說對大家是個‘框框’的話，今天我在這裡向大家檢查，收回這個‘框框’，希望大家不要受《紀要》中提出的那幾種責任制形式的限制。只要堅持社會主義方向，群眾喜歡什麼形式，就搞什麼形式。”

總之，分三類地區確立責任制的思路被放棄的根源在於雙包到戶對經濟中等水平的地區有著巨大的吸引力。為了保留集體化形成的水利、機械等公共財產和發揮集體統一經營的作用，中央曾設想在經濟中等水平地區推廣統一經營、聯產到勞的責任制形式。但在實際推行過程中，有地方反映“這種形式穩不住”，群眾更傾向於選擇雙包到戶的責任制形式。統一經營、聯產到勞反而限制了群眾選擇雙包到戶責任制形式。於是，中央雖然繼續堅持分類指導建立責任制的原則，但不再簡單地劃分為三類地區，並突出強調了尊重群眾的選擇。

六、雙包到戶具有廣泛適應性

1982年中央一號文件並未要求中間社隊必須推行雙包到戶責任制，還強調不要認為“責任制只是包干到戶一種形式”，但只要不再予以限制，群眾多會選擇雙包到戶特別是包干到戶責任制。不過，經濟發達地區以及東北適於機械化地區還被認為不適合推行雙包到戶責任制。經濟發達地區包括兩類地區：一類是沿海經濟發達地區，包括江蘇蘇南、浙江寧波、廣東佛山、山東煙台等﹔另一類是京、津、滬等城市郊區。它們的共同特點是機械化水平高，糧食產量高，工副業發達，群眾對雙包到戶的要求不如貧困地區和中間社隊那樣迫切，領導主觀上也認為這類地區不適合推廣雙包到戶。東北適於機械化地區包括黑龍江以及遼寧、吉林的部分地區，這類地區的主要特點是土地肥沃，人少地多，適於機械化耕作，領導在推廣雙包到戶上不夠主動。明確雙包到戶的廣泛適應性，尤其是對農村經濟發達地區以及東北適於機械化地區也同樣適合，又是一次認識的轉折，這一轉折發生在1982年下半年。

鑒於雙包到戶在貧困地區和中間社隊的積極成效，發達地區也適應形勢變化，更多發揮勞動者自主經營的積極性。1982年上半年，經濟發達地區的一個整體趨向是向統一經營、聯產到勞責任制的方向發展。這一年，《內部參考》第2期報道了寧波地區實行統一經營、聯產到勞的生產隊，“已佔聯產責任制生產隊總數的百分之四十九點五”，且統一經營、聯產到勞作為地區主要推行的一種責任制形式還在不斷增加。《內部參考》第19期報道了記者對無錫縣洛社公社的調查，記者對類似蘇州這樣的高產地區隻宜推行聯產到組責任制的觀點提出了異議，並以洛社公社的調查說明“實行聯產到勞責任制比聯產到組更能調動社員的積極性”。同樣作為經濟發達地區，煙台地區地委書記王濟夫也明確提出適合本地區的生產責任制形式為“專業承包、聯產計酬到勞”。同年7月1日，《中國農民報》報道了煙台推行“專業承包、聯產計酬到勞”責任制的做法。中共北京市委農村工作部寫給北京市委的報告也提出，“在山區和平原糧區提倡專業承包、聯產到勞”，如果實行聯產到作業組，“作業組要適當劃小”。

1982年下半年，經濟發達地區的責任制形式則在聯產到勞基礎上再度發生變化。國務院領導於1982年6月19日至26日赴山西考察，發表了關於農業問題的講話，讓雙包到戶的推廣再度升溫，標志著分類指導原則被放棄。他在講話中首先提出：“農業生產責任制，不是說到此為止了，農村生產關系也不是調整到這裡就完了。”他著重談到家庭或小組的承包單位在中國可能長期存在，並且以美國和西歐的農業均以家庭農場為主為例說明這一問題。他指出：“將來也不一定都再回到以生產隊或大隊為單位統一經營，像農民家庭式的承包制、小組的承包制，很可能在我國相當長的時期內存在。”7月12日，中共中央辦公廳將國務院領導的講話下發。此次講話后，《人民日報》刊發報道，肯定包產到戶、包干到戶農業生產責任制“已成為多數人所公認的發展社會主義農業的‘陽關道’”。一周后，《人民日報》發表評論員文章，指出大包干是“聯產承包的比較受歡迎的典型形式，它的優越性表現得更顯著”。

這次講話對東北適於機械化地區和農村經濟發達地區均產生了影響。吉林省委書記張根生在北京治病期間，得知了講話內容，於當年7月5日給吉林省農委寫了一封信，明確提出“今年秋季全省普遍推行家庭聯產承包責任制是完全可以了”。三個月后，《吉林日報》於10月15日刊發評論員文章指出：“包干到戶責任制是社會主義性質的，應該支持農民搞這種形式的責任制。”為了貫徹落實國務院工作精神，明確農村發達地區的責任制形式，1982年9月10日至18日，中央書記處農村政策研究室和中國農村發展研究中心在無錫召開了經濟發達地區農業生產責任制理論討論會，參加這次討論會的有江蘇、浙江、山東、上海四個省（市）農業部門、社會科學院等。從這次會議內容來看，經濟發達地區的責任制形式也逐漸向“到勞到戶、包干分配”發展。一般省份內經濟較為發達的區域在推行雙包到戶方面同樣較為遲緩，此時也有了變化。10月21日，甘肅省農委主任黎中重新闡明了對大包干到戶責任制的看法，認為大包干到戶責任制不僅是解決貧困地區的有效辦法，而且“在先進的生產單位實行后效果也是好的，是適應多數地區的”。山西省委也認為，包干到戶“不但一般的核算單位可以採取，而且對一些生產條件好的，也是適宜的”。

1982年10月27日至11月23日，全國農村思想政治工作會議和全國農業書記會議在京召開。萬裡在講話中指出：“現在有些經濟發達的地區也實行了‘統一經營，包干分配’的責任制，應該支持和幫助他們。”11月11日，國務院領導與參加全國農業書記會議的同志座談並講話，明確改變了經濟發達的地區不適合包產到戶的觀點。他認為過去把雙包責任制看成只是那些生產水平低下的貧困地區所適合的簡單辦法，而經過兩年實踐，這種責任制形式在深度和廣度上都大大前進了，成為當前農村中的主要責任制形式。從目前聯產承包責任制的變動趨勢看，在多種形式的生產責任制中，家庭聯產承包責任制越來越成為主要的形式，可能隻有很少的地方不能實行這種責任制。他強調說，各地要有一點精神准備，不要再堵它，不要再筑牆了。他進一步以江蘇宜興縣包干到戶的材料說明這一問題：家庭（或小組）聯產承包責任制的推行，在很大程度上並不受生產力水平高低、多種經營內容多少的限制，不同地區都可以採用，原則是一樣的，隻不過具有不同的形式。宜興縣所在的蘇南是全國農村集體經濟最發達的地區之一，包干到戶既然在本地區是適宜的，其他地區也沒有任何理由再提出本地不適合包干到戶。經過此次會議，中央推行家庭聯產承包制的態度已十分明確。同一天，《中國農民報》對宜興經驗做了報道。截至報道時間，“全縣實行包干分配的生產隊已達77%以上”。五屆全國人大五次會議的政府工作報告再次強調，大包干既適用於貧困邊遠地區，也適用於經濟水平較高的富裕地區，“對群眾樂意推行的家庭聯產承包責任制或其他形式，一律不能去堵”。根據農牧漁業部公社局1982年11月25日的統計，一些省市雙包到戶的比例還不足50%，部分還不足10%（見表3），說明這一決定有著很明確的針對性。

表3 全國生產責任制情況表

根據表3數據，對當時29個省、直轄市、自治區雙包到戶的比例進行分段統計，則可得表4。

表4 各省、直轄市、自治區雙包到戶比例分段統計表

雙包到戶佔比在90%以上的有11個省份，和1981年10月統計的雙包到戶超過50%的省份相比，多了湖南、陝西，少了內蒙古、河南﹔介於80%—90%的省份為內蒙古、西藏和山西、河南、四川﹔介於70%—80%的省份為新疆、河北、浙江和青海﹔介於60%—70%的省份為山東﹔介於50%—60%的省份為湖北﹔50%以下的為北京、上海、天津和黑龍江、吉林、遼寧、江蘇，其中北京、上海和黑龍江的雙包到戶比例低於10%。雙包到戶佔比低於50%的省份均包含農村經濟發達地區和適於機械化地區。這兩類地區在1982年底至1983年春向雙包到戶轉變。1983年1月10日，鐵瑛在《中國農民報》發文，以經濟較發達的嘉興地區的調查材料，說明家庭式的聯產承包責任制“同樣適用於經濟比較發達的地區”。1982年12月24日，黑龍江省委第一書記楊易辰在地市縣委書記會議上的講話中提出：“無論哪種聯產承包責任制形式，只要群眾願意實行，都要有領導地實行。”這次會議后，黑龍江省家庭聯產承包責任制得到迅速發展，據1983年春節（2月13日）前統計，全省落實各種聯產承包責任制的生產隊已佔總數的95%以上，其中“包干到戶佔百分之七十三，專業承包、包干分配佔百分之七，農機隊（組）承包和機、勞分包佔百分之五，聯產到勞（組）佔百分之十”。

需要說明的是，在1982年中央一號文件對中間社隊責任制形式不再限定的情況下，在群眾要求下，多數中間社隊責任制形式紛紛由聯產到勞轉向雙包到戶，但也有部分地區在1982年下半年后才陸續發生轉變。一方面，山東、青海、陝西、湖北等少數省份在全國農村工作會議召開后的1981年底至1982年上半年仍在政策層面倡導聯產到勞責任制，延遲了聯產到勞向雙包到戶發展的時間。1981年11月，青海省委召開農村工作座談會，仍認為統一經營、聯產到勞的形式符合中間狀態社隊的生產力水平，應當堅持不變。1982年1月，陝西省委工作會議仍要求“關中川原地區和漢中壩子應以統一經營、聯產到勞為主”。直至1982年8月，陝西省委才轉變態度，提出“在川原灌區，大多數群眾要求包干到戶的生產隊，應當支持，並積極領導，幫助搞好”。另一方面，部分地區干部仍對雙包到戶採取限制措施。例如，中共無極縣委就以“大包干會破壞集體經濟為理由，限制農民實行大包干”，並按照自身的主觀願望，“強行推行聯產到勞一種形式的責任制，出現了和群眾‘頂牛’的局面”。直至1982年下半年，無極縣委才轉變態度，對群眾願意推行的大包干責任制積極支持。

既往關於家庭聯產承包責任制推行過程研究的敘述終點大多是1982年一號文件，因為這份文件明確肯定了雙包到戶的社會主義性質。但從政策演進的脈絡來看，1982年一號文件並未明確農村經濟發達地區和東北適於機械化地區是否適合採取雙包到戶的做法。自1982年下半年至1983年春天，上述兩類地區紛紛採取雙包到戶，並不能簡單地用包產到戶向發達地區拓展解釋，否則就會被誤認為完全是基層干部和農民的自發舉動。從上述考察可知，盡管雙包到戶的推行離不開基層干部和群眾的支持，但也是在中央政策發生明確轉變后，上述兩類地區的責任制形式才紛紛轉向雙包到戶。

七、結 語

有論者指出，家庭聯產承包責任制從初露端倪到全面確立，經歷了兩次政策突破：第一次是“從中央明確規定‘不許包產到戶，不許分田單干’，到允許特別貧困地區可以包產到戶”﹔第二次是“明確規定包產到戶（包干到戶）不再限制在特定貧困地方，而可以由農民自主選擇”。筆者贊同對前兩次政策突破的總結，不過從各省最終確定家庭聯產承包責任制的實際歷程來看，還存在第三次政策突破，其主要內容是明確家庭聯產承包責任制的廣泛適應性，特別是以宜興包干到戶經驗說明包干到戶適用於經濟發達地區。第三次政策突破后，家庭聯產承包責任制作為一種最主要的責任制形式確定下來。

三次政策突破反映了中共中央對包產到戶的政策經歷了一個復雜的認識過程，這一認識隨著群眾實踐的深入而不斷深入。在1979年至1983年的大多數時間內，中央均主張因地制宜地推行各種形式的責任制，這也是對“文化大革命”時期“一刀切”推廣大寨經驗的反思。分三類地區確立責任制形式實際上是因地制宜地推行責任制的一個具體體現。隨著群眾實踐的逐步深入，中央逐漸意識到雙包到戶這種形式對經濟發展一般地區具有很大吸引力，江蘇宜興的經驗也說明雙包到戶同樣適合於經濟發達地區。因此，中央逐漸把不同形式的責任制導向家庭聯產承包責任制。

三次政策突破是就全國情況而言的，大多數省份經歷了其中一兩個階段，隻有省內同時包含經濟落后地區、一般地區和發達地區的省份才完整經歷了這一過程，山東、浙江、江蘇等省份具備這一特點。《內部參考》1983年第14期報道了浙江省委書記陳作霖對浙江推行聯產承包責任制的總結，浙江省包產到戶的推行過程經歷了從允許貧困地區包產到戶、分三類地區推行農業生產責任制以及發達地區也同樣適合雙包等幾個政策階段。但像經濟貧困的貴州省，在1980年75號文件后，“大多數生產隊實行了包干到戶的責任制”，並未經歷后兩個階段。

各省份的包產到戶政策表現出較大的區域差異，但這並不意味著各省份的相關政策沒有與中央政策保持一致。實際上，各省份總體遵循了中央的政策規定。各省份的政策差異主要緣於中央政策的空間較大，各地在包產到戶政策的探索過程中也並非與中央政策亦步亦趨。在對待包產到戶的態度上，有的省份會表現為寬於中央的政策規定，有的省份會表現為嚴於中央的政策規定。各省在進行政策選擇的時候，主要受兩個關鍵因素影響。一是本地的經濟發展水平。一般而言，經濟發展水平較低的地區傾向於推行包產到戶，而經濟發展水平較高的地區傾向於不推行包產到戶，這也是改革初期從中央到地方大多數干部的認知。所以包產到戶整體上呈現從貧窮區域逐漸向中等發展程度的地區再向經濟發達地區擴展的面貌和脈絡。二是領導人對農業生產責任制特別是包產到戶的認知。安徽省不是全國農村經濟最為落后的省份，肥西縣也不是安徽省最貧窮的縣，但是肥西縣能開風氣之先，和萬裡對包產到戶的正確認識密不可分。

雙包到戶的逐步推廣過程反映了兩種不同的思維方式：一種是政策上規定什麼地區適合什麼形式的責任制，這顯然主要出於經濟因素的考量﹔另一種政策思路則是更加尊重農民的首創精神。在改革推進的過程中，前一種思路逐漸讓位於后一種思路。正如山西省委后來對“一刀切”問題所言：“如果真正出於社員要求，有利於發展生產，即使包干到戶在一些地區成為單一的形式，也不能與‘一刀切’同日而語。反過來，轉變並不出於群眾要求，而只是領導上的一種願望，那就會發生‘一刀切’。”為防止包產到戶的蔓延，中央曾希望農民選擇聯產到勞和專業承包責任制，但農民沖破了這一願望，紛紛選擇包干到戶責任制。最終，中央肯定了農民的選擇，並將以雙包到戶為主要內容的責任制正式定名為家庭聯產承包責任制。中共中央的智慧恰恰體現在尊重廣大群眾的選擇，尊重群眾的首創精神。

不管是給發達地區推薦的專業承包、聯產計酬責任制，還是給中間社隊推薦的統一經營、聯產到勞責任制，都不算是成功的嘗試。但是作為改革探路的組成部分，它們均不應被忽視。一方面，這些模式對后來確立的家庭聯產承包經營責任制仍有影響。家庭聯產承包經營責任制是統分結合的雙層經營體制，並不是單一的家庭經營。后世研究者可以借此注意到前期所強調的統一經營理念的影響。況且，同為包干責任制，經濟發達地區推行的責任制多為專業包干（體現在土地承包堅持以務農勞力為主，在企業和主要從事副業的人員隻分“口糧田”，不包“勞力田”），不同於多數地區推行的戶戶包田的大包干，從中也能看到專業承包的影子。另一方面，研究者可以由此加深對改革的理解：改革是一個探路的過程，也許並不能立即找到最正確的選擇，但只要堅持解放思想、實事求是的思想路線，總可以在不斷探索中找尋到最佳的路徑。

（原載《中共黨史研究》2024年第6期，注釋從略）