2025年09月02日 來源：人民網－人民日報
今年7月，時隔10年再次舉行的中央城市工作會議，在我國城市發展歷史上具有重要的裡程碑意義，標定了我國城市發展所處的歷史新方位。習近平總書記在這次會議上發表的重要講話，為做好新時代新征程的城市工作提供了根本遵循，為走出一條中國特色城市現代化新路子指明了方向。會議明確了當前和今后一個時期城市工作的總體要求，其中包括“以推動城市高質量發展為主題，以堅持城市內涵式發展為主線”，並要求“深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，更有針對性地提升城市發展質量”。近日印發的《中共中央國務院關於推動城市高質量發展的意見》（以下簡稱《意見》），是對習近平總書記關於城市工作的重要論述和中央城市工作會議精神的深入貫徹落實，進一步明確了加快城市發展方式轉型、推動城市高質量發展的總體要求、主要目標和重點任務。我們要全面貫徹習近平總書記關於城市工作的重要論述和中央城市工作會議精神，落實好《意見》提出的具體要求和部署，深刻把握城市內涵式發展的戰略取向、時代意義、豐富內涵和實踐要求，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，不斷開創現代化人民城市建設新局面。
深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，具有重要的時代意義和豐富的內涵意蘊
內涵式發展是習近平總書記倡導的一個重要理念。在2015年中央城市工作會議上，習近平總書記就提出：“要堅持集約發展，樹立‘精明增長’、‘緊湊城市’理念，科學劃定城市開發邊界，推動城市發展由外延擴張式向內涵提升式轉變。”當時我國城鎮化還處於快速發展階段，這一重要論述體現出習近平總書記對城市發展的深刻思考和前瞻布局。此后在地方考察時，習近平總書記多次強調內涵式發展，比如，2019年在上海考察時要求“合理安排生產、生活、生態空間，走內涵式、集約型、綠色化的高質量發展路子”，2024年在天津考察時指出“要堅持走內涵式發展路子，創新城市治理，加強韌性安全城市建設，積極實施城市更新行動，增強發展潛力、優化發展空間，推動城市業態、功能、品質不斷提升”等。
內涵是與外延相對的，通常指事物的本質特征，即質的規定性﹔外延一般是指反映某一本質屬性的全部對象，即量的規定性。與此相對應，內涵式發展就是以事物內部因素作為動力和資源推動發展，強調質的發展﹔外延式發展主要是指數量增長、規模擴大、空間拓展，所表現出的主要是外形擴張。推動內涵式發展，主要是通過事物內部的深入改革，優化結構、激發活力，在量變引發質變的過程中，增強實力、提高競爭力。
城市是經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心。深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，就要在科學劃定的規模范圍和開發邊界內，通過優化空間布局、提升人居環境、完善治理體系等途徑，以集約高效的方式推動經濟、環境、社會協調配合，實現更高質量、更有效率、更可持續的發展。城市是由大量元素及其相互作用形成的一個復雜系統，城市內涵式發展的意蘊十分豐富。在經濟層面，強調創新驅動，注重依靠科技進步、制度優化、管理提升等手段，在既有資源約束下提升全要素生產率﹔在空間層面，強調存量優化，注重土地集約利用和空間效益提升，力求通過城市更新、以公共交通為導向的綜合開發等方式，破解職住失衡、資源閑置等問題﹔在環境層面，注重綠色發展，通過生態保護、污染治理和低碳轉型等方式，實現人與自然和諧共生、發展與生態相得益彰﹔在治理層面，強調精細治理，更加注重教育、醫療、養老、托育等優質公共服務供給，不斷增強居民獲得感、幸福感和安全感﹔在文化層面，強調歷史文化保護與傳承，通過塑造城市名片、營造特色文化景觀等，建設文明城市﹔等等。
新時代以來，我國城市進入新的發展時期。以習近平同志為核心的黨中央深刻把握新形勢下我國城市發展規律，堅持黨對城市工作的全面領導，推動我國城市發展取得歷史性成就。這次中央城市工作會議對我國城市發展所處歷史方位作出了“兩個轉向”的重大判斷。立足新的歷史方位、主動適應形勢變化，我們必須把准城市內涵式發展的戰略取向，更有針對性地提升城市發展質量。
從城市發展規律來看，城鎮化率30%—70%一般被認為是城鎮化快速發展區間。進入城鎮化快速發展中后期，一些顯著特點會集中顯現。比如，城鎮化速度將從高速增長轉向中高速增長、城市發展將轉向規模擴張和質量提升並重階段﹔城市公共服務水平、城市管理能力等不能適應城市快速發展的需求，各種“城市病”有可能集中爆發﹔等等。總的來看，城市發展方式不合理帶來的問題將顯現，城市邊際效用逐漸遞減、資源環境成本和社會成本將不斷遞增。發達國家大都通過推動城市更新、促進存量調整等來應對這些問題。經過持續發展，我國用幾十年時間完成了西方發達國家上百年的城市化歷程，城鎮化已經步入快速發展的中后期，2024年末常住人口城鎮化率達到67%、9.4億人工作和生活在城鎮。同時，我國在高速城鎮化過程中形成的粗放外延式發展方式帶來了諸多問題。比如，城市開發強度過高，人地失衡、空氣污染、交通堵塞等“大城市病”凸顯，城市發展可持續性受到影響。有效解決這些問題，迫切需要糾正盲目擴張“攤大餅”等錯誤傾向，在認識、尊重並順應城市發展規律的基礎上，深刻把握城市內涵式發展的戰略取向。要統籌規劃、建設、管理三大環節，通過提升存量空間效益、優化資源利用效率、合理劃定城鎮開發邊界、盤活閑置低效用地等措施，推動城市高質量發展行穩致遠。
從城市發展條件看，城市是經濟活動的空間載體，經濟發展階段的轉變必然會對城市發展目標、形態、動能等產生約束和引導。當前，我國19個城市群承載了全國75%左右的人口，貢獻了85%左右的國內生產總值，在我國經濟中具有重要地位。在新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展過程中，城鎮化是載體和平台，承載新型工業化和信息化發展空間，帶動農業現代化加快發展，發揮著不可替代的融合作用。進入新發展階段，我國經濟發展的要素條件、組合方式、配置效率發生改變，舊的生產函數組合方式已經難以持續。為此，我們把堅持高質量發展作為新時代的硬道理，著力轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力，以效率變革、動力變革促進質量變革。我國經濟發展從高速發展階段轉向高質量發展階段，對城市發展提出了新的更高要求，過去城市增量擴張過程中形成的從地方債務管理到財政金融舉措等政策制度已不適應形勢發展需要。加上當前我國人口發展呈現少子化、老齡化、區域人口增減分化的趨勢性特征，城鎮人口增長將逐步轉向平台期，迫切需要通過改革開放培育、增強城市發展新動能。以新發展理念為引領，深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，才能不斷提升城市環境質量、人民生活質量、城市競爭力。這也有利於釋放內需潛力、提高勞動生產率、促進社會公平正義和全體人民共同富裕，進而助力推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。
從城市發展目的看，城市的核心是人，城市發展要堅持以人為本。西方資本主義國家城市化的本質是資本的城市化而非人的城市化。在資本主義制度下，城市空間成為一種特殊商品被納入剩余價值生產體系，城市化的目的仍然是追求利潤最大化。我國的城鎮化進程不是資本驅動的。新時代以來，我們黨把全心全意為人民服務、為人民群眾提供精細的城市治理和良好的公共服務作為城市工作的重頭，把老百姓滿意不滿意、生活方便不方便作為評判城市工作做得好不好的重要標准。經過持續發展，我國居民生活水平顯著提高，在富起來之后更加追求高品質生活，對城市宜居生活的期待也越來越高。更好滿足人民對美好生活的向往，必須堅持人民城市人民建、人民城市為人民，深刻把握城市內涵式發展的戰略取向。要把握好生產空間、生活空間、生態空間的內在聯系，聚焦解決人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷完善城市功能，才能在提高城市發展質量的同時，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。
深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，要准確把握“五個轉變、五個更加”的重要原則
這次中央城市工作會議圍繞堅持城市內涵式發展提出了“五個轉變、五個更加”的重要原則，明確了做好城市工作的辯証法。深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，必須堅持好這些重要原則。
總體來看，“五個轉變、五個更加”是深刻總結世界城市發展經驗教訓，把握城市未來發展趨勢，從我國社會主義初級階段基本國情出發，立足於新時代新征程我國城市工作面臨的新形勢，在綜合分析我國生產力發展階段、歷史文化特點等基礎上凝練出的具有指導性、前瞻性的治理框架。“五個轉變、五個更加”涉及城市工作理念、方式、動力、重心、方法等方面的轉變，是一種系統性變革，與習近平總書記在2015年中央城市工作會議提出的“一個尊重、五個統籌”既一以貫之又與時俱進，明確了城市發展的價值觀和方法論，深化了對中國特色社會主義城市發展的規律性認識，實現了城市工作理論和實踐上的重大突破，是對馬克思主義城市理論的豐富和發展，為新時代城市內涵式發展提供了科學指南。分別來看，每一個“轉變”和“更加”，都有著豐富含義。
轉變城市發展理念，更加注重以人為本，是建設現代化人民城市的內在要求。理念是行動的先導，城市發展理念決定著城市發展成效。現代化的本質是人的現代化，現代化人民城市應當更加注重以人為本。過去一段時間，有的地方城市工作存在“重物輕人”傾向，比如一些城市越建越大、越建越漂亮，但居民上學、看病、養老難，群眾生活不方便。應當看到，城市作為一個有機生命體，人是主角、是核心，關鍵就是衣食住行、生老病死、安居樂業12個字，城市工作的出發點和落腳點都應該是人。深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，就要轉變城市發展理念，不能“見物不見人”，而要更加注重以人為本。這意味著城市公共投資要從物質形態轉向聚焦服務形態和福利形態，更加注重“投資於人”。要始終圍繞人民對美好生活的向往，把讓群眾生活更舒適這一理念融入城市規劃、建設、發展、治理全過程，體現在每一個細節中，優化公共服務、改善人居環境、保障民生福祉，努力把城市建設成為人與人、人與自然和諧共處的美麗家園。
轉變城市發展方式，更加注重集約高效，是提高城市發展質量和水平的關鍵所在。發展方式決定城市的發展質量。在經濟高速增長階段，我國城市規模擴大、地域面積增加，同時也產生了城市文脈和風貌受到破壞，城市安全韌性保障不足等問題。應當看到，城市是各類要素資源和經濟社會活動最集中的地方，城市發展不能隻考慮做大規模和經濟效益，必須統籌城市發展的生產需要、生活需要、生態需要和安全需要。比如，一個城市如果產業過度集中、功能過分拓展，人口就會過度集聚。一旦人口和經濟規模超出當地水資源承載力，就不得不超採地下水，導致生態空間和建設空間比例失調，環境容量就不可避免變少。深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，就要推動城市發展方式從增量擴張向存量提質增效轉變，更加注重集約高效，以更少的資源投入獲得更大的經濟社會效益。要通過優化城市功能結構和空間布局、提升資源和空間集約節約利用水平、推動產業轉型升級等，走出一條資源節約、低碳環保、質量優先的發展路徑。
轉變城市發展動力，更加注重特色發展，是提升城市核心競爭力的必然之舉。城市發展動力體現城市可持續發展能力。我國各地情況千差萬別，城市之間資源稟賦、地理環境、發展水平等各不相同，但近年來一些地方的城市建設缺乏特色、風格單調，出現“千城一面”、產業同質化等現象。如果都集中在幾條賽道上，各地不僅難以施展所長，還會帶來資源浪費。應當看到，每個城市都有自己的特色風貌，這是其自然地理環境、經濟社會因素、居民生產生活方式等長期積澱形成的。找准在全國發展大局中的定位，做到“因風吹火，照紋劈柴”，形成“人無我有、人有我優、人優我特”的錯位發展，才能增強城市發展的動力活力。深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，就要推動城市發展動力從過去依賴傳統要素驅動向依靠特色優勢驅動轉變，更加注重特色發展。各地立足自身資源稟賦和比較優勢，積極融入構建新發展格局，充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用，因地制宜、因城施策、各展所長，能夠提升城市核心競爭力，並形成城市之間“各美其美、美美與共”的局面。
轉變城市工作重心，更加注重治理投入，是推動城市高標准更新、高水平運營、高效能治理的重要基礎。過去一段時間，有的城市發展比較重視經濟目標，而缺乏長效規劃和治理運營，存在重建設、輕治理的傾向。比如，一些城市聚焦大廣場、寬馬路、高樓群等，產生了“半拉子工程”﹔一些城鎮大拆大建，導致城鎮文化特色逐漸消失，不利於改善城市人居環境。應當看到，城市是生產空間、生活空間、生態空間的有機統一。堅持尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等，加強精細化治理，能夠提高城市發展的可持續性、宜居性。深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，就要轉變城市工作重心，從更多重視前期建設轉向更加重視治理投入。隻有更加注重治理能力建設，依靠科技創新、制度創新、精細化治理提升城市運行效率和韌性，才能真正實現城市治理現代化，實現城市發展從物理空間擴張向社會功能優化的根本轉型。這也是對城市建設者和治理者的政績觀的檢驗。
轉變城市工作方法，更加注重統籌協調，是健全城市工作格局、更好形成合力的有力保障。城市經濟、人口、產業、空間、生態、文化等多種要素高度耦合，形成有機統一的整體。這決定了城市工作要樹立系統思維，對事關城市發展的重大問題進行深入研究和周密部署，系統推進各方面工作。過去一些城市管理是“九龍治水”，造成一些亂象，如畫地為牢、地方保護主義、市場分割等。有效應對這一情況，要轉變城市工作方法，打破“一畝三分地”思維，從過去突出單部門、單領域的工作向多部門、多領域協同合作轉變。深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，就要轉變城市工作方法，更加注重統籌協調，善於調動各方面的積極性、主動性、創造性，集聚推動城市高質量發展的合力。要強化系統觀念，通過多規合一、跨部門聯席會議、一網通辦等方式，使政府有形之手、市場無形之手、市民勤勞之手同向發力，打破條塊分割和行政壁壘，實現城市空間、經濟、社會、生態的全面協調發展。
牢牢把握重點任務，堅定不移推動城市高質量發展
這次中央城市工作會議部署了“一個優化、六個建設”城市工作重點任務。《意見》從優化現代化城市體系、培育壯大城市發展新動能等方面對推動城市高質量發展作出具體部署。這些戰略部署，是深刻把握城市內涵式發展的戰略取向，立足黨和國家事業發展全局作出的系統謀劃，既著眼解決當下突出問題，又系統謀劃長遠發展，是深刻把握、主動適應城市發展形勢變化的應對之策，清晰勾勒出推動城市高質量發展的“施工圖”。我們要把這些要求和部署貫通起來，不折不扣抓好落實。
優化多中心、網絡化的現代化城市體系。現代化城市體系應當促進大中小城市和小城鎮協調發展，使不同類型城市都有承載力，不同人群都能找到適宜的工作生活空間。為此，要著眼於提高城市對人口和經濟社會發展的綜合承載能力，加快培育壯大城市群和都市圈，推動軌道交通、市域快線和高速公路網互聯互通，構建節點清晰、層級分明、互為支撐的城市網絡。分類推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，圍繞特色資源和產業鏈發展，引導配套產業、公共服務、生活設施向縣域延伸，促進縣城城鎮化質量與人口吸納能力雙提升，實現大中小城市和小城鎮協調發展。
因地制宜發展新質生產力，加快創新城市建設。創新是決勝未來的“關鍵變量”“最大增量”。作為經濟發展的中心，城市是科技創新、產業發展的主陣地。要緊抓新一輪科技革命和產業變革深入發展的機遇，立足自身資源稟賦和產業基礎，建設現代化產業體系。健全全鏈條產業創新體系，推動創新鏈產業鏈資金鏈人才鏈深度耦合。完善創新政策、加強要素保障，建設高水平創新平台和開放式孵化網絡。打造公平透明、優質高效的營商環境，充分激發各類創新主體活力，持續增強城市創新發展的內生動力與輻射帶動能力，充分發揮城市在國內國際雙循環中的樞紐作用。
深入踐行人民城市理念，推進宜居城市建設。城市是人民的城市。要統籌優化教育、醫療、養老、文化、交通等公共服務資源，切實提升基本公共服務的覆蓋面與可及性。堅持人口、產業、城鎮、交通一體規劃，優化城市空間結構，促進職住平衡與產城融合。有序推進城市更新行動，聚焦老舊小區、棚戶區等重點區域，統籌推進基礎設施提升、公共空間改造與歷史風貌保護。堅持“房住不炒”定位，加快構建房地產發展新模式，推動城市從“住有所居”向“住有優居”轉變，讓城市真正成為廣大市民安居樂業、幸福生活的美好家園。
堅持人與自然和諧共生，推進美麗城市建設。牢固樹立踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持精准治污、科學治污、依法治污，鞏固生態環境治理成效。嚴格落實國土空間規劃管控紅線，嚴守城鎮開發邊界。加快鋼鐵、化工、建材等傳統產業綠色低碳改造，深化推動電力、建筑等重點領域節能減排，健全綠色金融、碳市場和技術創新支撐體系，以“雙碳”目標為牽引，加快構建清潔低碳、安全高效的能源體系，推動城市邁入資源節約、環境友好、循環再生的可持續發展新模式。引導市民養成綠色出行、垃圾分類、低碳消費的生活方式，形成全社會綠色發展共識。
統籌發展與安全，推進韌性城市建設。安全可靠是韌性城市的突出特征。要統籌推進城市老舊基礎設施改造升級與新型基礎設施建設，通過智慧管網、綠色建筑、智能交通等手段，讓城市運行更安全、更有序、更智慧、更高效。健全覆蓋規劃、設計、建設、使用、維護、拆除等環節的建筑全生命周期管理機制，嚴格落實房屋安全評估和隱患排查制度。完善城市自然災害防治體系，強化地質災害、洪澇、台風、地震等風險的監測預警和應急響應能力。集中力量開展燃氣、消防、地下空間、危化品等重點領域的風險隱患專項整治，健全城市公共安全體系和社會治安防控體系，讓廣大人民群眾在城市生活得更加安心、放心和舒心。
弘揚社會主義核心價值觀，推進文明城市建設。完善歷史文化保護傳承體系，完善城市風貌管理制度，系統保護體現城市歷史傳承和地域特色的歷史街區、文化遺址、傳統風貌區等重要空間載體，鼓勵將書法、戲曲、工藝、禮儀等文化元素融入城市空間、社區生活與藝術表達。豐富公共文化服務供給體系，優化文化資源配置，推動圖書館、美術館、非遺展示場所等文化設施向市民開放。系統推進市民道德建設、公共文明引導，提升公民文明素養和社會文明程度。通過文化保護、服務供給、精神培育的協同推進，全面打造具有深厚文化底蘊、鮮明中國特色和時代風貌的現代化文明城市形象。
利用數字技術賦能城市治理，推進智慧城市建設。依托大數據、雲計算、區塊鏈、人工智能等新技術，統籌推進“城市大腦”建設，推動城市運行和治理方式數字化、智能化轉型，提升城市治理的精准性和協同性。加快實現政務服務數字化、流程化和集成化，提升城市公共服務供給的便捷性與可及性。鼓勵建設智能出行網絡，實現交通監控、指揮調度與應急響應的高效協同，加快形成現代化智慧城市發展格局。
（執筆：中國社會科學院財經戰略研究院課題組）
《 人民日報 》（ 2025年09月02日 09 版）
