“十五五”時期生態文明建設的戰略導向

“十五五”時期是我國基本實現社會主義現代化的關鍵時期，具有承前啟后的重要地位。在這一時期，處理好高質量發展和高水平保護的關系，加強生態文明建設，是實現現代化建設目標的題中之義。黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），進一步聚焦和凝練“十五五”時期生態文明建設的主題和任務，明確將“加快經濟社會發展全面綠色轉型，建設美麗中國”確立為我國經濟社會發展的重大戰略任務之一，科學系統擘畫了生態文明建設的戰略藍圖，為生態文明建設指明了方向。深刻理解《建議》相關部署的科學內涵，明確其戰略導向價值，對於在“十五五”時期做好生態文明建設各項工作具有重要意義。

一、堅持以“環保為民”為價值取向

我們黨始終從關心人民群眾身體健康、滿足人民群眾生態環境需要的立場和高度推進生態環境保護和生態文明建設。鮮明的人民性，是習近平生態文明思想的重要特征。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央將“良好生態環境是最普惠的民生福祉”作為新時代生態文明建設必須堅持的原則之一。《建議》堅持以人民為中心的發展思想，旗幟鮮明地提出“堅持環保為民”的宗旨要求，明確了“十五五”時期推進生態文明建設的價值取向。

良好的生態環境是人民群眾生存與健康的重要保障。人的生存和健康與自然界密切相關。人類生存和發展的需要，絕大部分是在人與自然之間的物質變換過程中得到滿足的。從物質需要和精神需要及其滿足方面來看，“自然不僅給人類提供了生活資料來源”，“而且給人類提供了生產資料來源”﹔不僅提供了物質生產的對象、材料和工具，而且提供了精神生產的對象、材料和工具。從生態環境需要及其滿足方面來看，人類具有從自然界獲取資源能源的需要，也有將生產廢棄物和生活排泄物排回到自然界的需要。這些需要是人類的基本需要。當然，這一切都以不超越自然界的生態環境閾值為前提條件，否則就會影響人的生存和健康。即使經濟發展了，但出現了資源枯竭、環境惡化、生態破壞等問題，整天生活在霧霾中，吃不到安全的食品，喝不到潔淨的水，呼吸不到新鮮的空氣，居住不到宜居的環境，這樣的發展也不是人民希望和期盼的發展。“綠水青山不僅是金山銀山，也是人民群眾健康的重要保障。”我們必須堅持環保為民，從關心人民群眾生存和健康的高度抓好生態文明建設。

滿足人民優美生態環境需要是中國式現代化和社會主義生態文明建設的共同目標。中國特色社會主義進入新時代之后，經濟社會發展條件發生巨大變化，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，生態環境需要日益成為美好生活需要的重要構成方面。習近平指出：“我們要建設的現代化是人與自然和諧共生的現代化，既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。”優美生態環境需要是生態環境需要的升級換代，是對高品質生態產品的需要，是對人與自然和諧共生的需要。習近平指出：“生態環境投入不是無謂投入、無效投入，而是關系經濟社會高質量發展、可持續發展的基礎性、戰略性投入。”加大對生態環境的投入力度，不斷提高生態產品質量和價值，“建立健全生態產品價值實現機制”，“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要”，有助於保障人民身體健康、改善人民生活質量。

西方現代化以攫取剩余價值為目的，割裂了作為生產要素的人與自然的關系，走過了一條先污染后治理的彎路，由之造成的生態危機嚴重危害人民群眾的生存和健康。在反思這條彎路的基礎上，西方生態現代化試圖將生態化和現代化結合起來，但仍將自然資本作為盈利的一種新機遇，並通過對外轉移公害的方式來強化對內生態管制，並未擺脫資本主義窠臼。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，將滿足人民優美生態環境需要作為一個重要目標，鮮明地體現出馬克思主義政黨的人民立場，超越了西方傳統現代化和生態現代化。堅持環保為民有助於實現社會主義生產的根本目的，推動實現現代化建設和生態文明建設的有機統一。在“十五五”時期，應保持加強生態文明建設的戰略定力，加快推進人與自然和諧共生的現代化，注重同步推進高質量發展和高水平保護，加大對自然資源和自然資產保護、生態環境保護、植樹造林、水土保持、生態環境基礎設施建設、綠色科技和綠色產業等方面的投入力度，加強生態產品價值轉化，不斷提升自然資源利用效率，持續推進生產方式和生活方式綠色低碳轉型，進一步改善民生福祉。

“堅持環保為民”是《建議》提出的明確要求，是堅持以人民為中心的發展思想在生態環境保護領域的貫徹和體現，彰顯了我國生態文明建設的鮮明價值取向。在“十五五”時期推進生態文明建設，應將這一要求貫徹到持續深入推進污染防治攻堅和生態系統優化、加快建設新型能源體系、積極穩妥推進和實現碳達峰、加快形成綠色生產生活方式等各項工作中，做到生態為民、生態惠民、生態利民，切實維護人民群眾的生態環境權益，努力促進人的全面發展。

二、堅持以 “碳達峰碳中和 ”為戰略牽引

鑒於使用化石能源排放的人為溫室氣體造成的全球氣候變化對全球發展造成的重大影響，節能減排已成為全球生態環境治理的重要課題。為了履行國際責任和推動綠色發展，黨的十八屆五中全會將“推動低碳循環發展”作為“十三五”時期生態文明建設的重要任務。2020年 9月 22日，習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣布，中國承諾 2030年前碳達峰、2060年前實現碳中和。2020年 10月，黨的十九屆五中全會將“加快推動綠色低碳發展”作為“十四五”時期生態文明建設的重要任務。我國生態文明建設進入以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳擴綠增長協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期。在此基礎上，為了如期實現“碳達峰碳中和”（以下簡稱“雙碳”）的目標，2025年 10月，《建議》第一次提出“以碳達峰碳中和為牽引”的戰略要求。在“十五五”時期，我們應堅持以“雙碳”為戰略牽引，協同推進降碳、減污、擴綠、增長，將基本建成氣候適應型社會作為生態文明建設的重要方向和任務。

堅持以“雙碳”為牽引是黨中央統籌國際國內兩個大局作出的重大戰略決策。從國際上看，在百年未有之大變局下，全球環境治理赤字嚴重，可持續發展進程遠未達預期，應對氣候變化已成為全球治理的重大課題，實現綠色低碳轉型已成為大勢所趨。習近平從構建人類命運共同體和地球生命共同體的高度，呼吁“國際社會應當把握正確方向，堅持信心不動搖、行動不停止、力度不減弱，推動制定和實施國家自主貢獻，為全球氣候治理合作注入更多正能量”。從國內看，綠色化、低碳化是實現高質量發展的關鍵環節。“推進碳達峰碳中和是黨中央經過深思熟慮作出的重大戰略決策”，“也是推動經濟結構轉型升級、形成綠色低碳產業競爭優勢，實現高質量發展的內在要求”。正是基於這些戰略考量，以習近平同志為核心的黨中央堅定地以“雙碳”為牽引，統籌推進我國生態文明建設和全球生態治理。我國明確將“雙碳”目標納入生態文明建設和經濟社會發展整體布局，構建了全球最大、發展最快的可再生能源體系，建成了全球最大、最完整的新能源產業鏈，貢獻了全球 1/4的新增綠化面積，走上了綠色低碳發展之路。但由於歷史慣性，我國化石能源在能源消費結構中仍佔主體地位，能耗強度是世界平均水平的 1.5倍，碳排放量總體處於高位，能源領域碳排放佔全國碳排放總量 85%以上，2035年前能源資源需求仍將保持剛性增長。在這樣的形勢下，隻有堅持以“雙碳”為牽引，才能進一步推動降碳減排，真正實現經濟社會發展全面綠色轉型，“以更加積極的姿態參與全球氣候治理，形成更加主動有利的新局面”。

建設氣候適應型社會是我國生態文明建設的重要方向和任務。“減緩”和“適應”是人類應對氣候變化的兩種基本策略。根據生態環境部等部門於 2022年 6月聯合印發的《國家適應氣候變化戰略 2035》，減緩是指通過人類自覺減少溫室氣體的排放，從而減緩氣候變化的策略﹔適應是指通過風險識別和預警，充分利用氣候變化可能帶來的有利因素、預防其不利因素，從而減輕氣候變化負面影響和潛在風險的策略。由於溫室氣體排放到大氣中具有穩定性和滯后性，即使人類現在已經完全實現了“雙碳”目標，氣候風險仍然會持續存在和發生，因此，必須採取正確的策略，不斷鞏固和強化減緩與適應的效能。氣候適應型社會是實現人與自然和諧共生社會系統的具體類型，是在氣候變化不可逆的條件下，通過協調推進減緩和適應進而更好適應氣候變化的社會系統。我國明確把建設氣候適應型社會作為生態文明建設的重要方向和重大任務。2025年 9月 24日，習近平在聯合國氣候變化峰會上宣布中國新一輪國家自主貢獻目標：“到 2035年，中國全經濟范圍溫室氣體淨排放量比峰值下降 7%—10%，力爭做得更好。非化石能源消費佔能源消費總量的比重達到 30%以上，風電和太陽能發電總裝機容量達到 2020年的 6倍以上、力爭達到 36億千瓦，森林蓄積量達到 240億立方米以上，新能源汽車成為新銷售車輛的主流，全國碳排放權交易市場覆蓋主要高排放行業，氣候適應型社會基本建成。”這是“十五五”時期中國在“雙碳”目標指引下在生態文明建設領域必須努力推動的重要工作任務，也是中國努力為全球生態治理貢獻力量的突出表現。

實現“雙碳”目標、建設氣候適應型社會是一項復雜的系統工程。《建議》指出，要“積極穩妥推進和實現碳達峰”，“完善適應氣候變化工作體系”。在“十五五”時期，我們應將適應氣候變化與生態文明建設、人與自然和諧共生現代化建設、美麗中國建設有機銜接起來。第一，提升自然生態系統和經濟社會系統的氣候適應性。在自然系統方面，“必須堅持擴綠興綠護綠‘三綠’並舉，推動森林水庫、錢庫、糧庫、碳庫‘四庫’聯動”，充分發揮草原、森林、湖泊、沼澤、海洋等自然生態系統的碳匯作用，保護冰川凍土等特色生態系統以確保其固碳作用，不斷提升自然生態系統的氣候適應性。在社會生態系統方面，應大力推動氣候適應型科技創新，推動發展氣候適應型經濟，建設氣候適應型城市，“提升應對氣候變化特別是極端天氣能力”。第二，加快建設新型能源體系。應立足我國能源資源稟賦，堅持先立后破、通盤謀劃，堅持以能源技術創新為突破口，“推動能源技術與現代信息、新材料和先進制造技術深度融合，探索能源生產和消費新模式”﹔加強化石能源清潔高效利用，推進化石能源安全可靠有序替代﹔統籌水電開發和生態保護，把促進新能源和清潔能源發展放在更加突出的位置﹔堅持風光水核等多能並舉的路線，促進清潔能源高質量發展﹔大力發展新型儲能，全面提升電力系統互補互濟和安全韌性水平，著力構建新型電力系統﹔等等。第三，積極穩妥推進和實現碳達峰。為了如期實現這一目標，我們要從能源消費強度和總量雙控制度轉向碳排放總量和強度雙控制度，加強碳政策的創新，完善碳排放統計核算體系，穩步實施地方碳考核、行業碳管控、企業碳管理、項目碳評價、產品碳足跡等政策制度，健全支持綠色低碳轉型的法律法規和市場經濟政策工具，積極參與和引領全球氣候治理，積極穩妥推動煤炭和石油消費達峰。

堅持以“雙碳”為牽引是《建議》在協同推進降碳、減污、擴綠、增長方面提出的政策創新思路，適用於整個生態文明建設。在“十五五”時期以至更長時期，生態文明建設的各項任務都要圍繞實現“雙碳”目標和建設氣候適應型社會展開。

三、堅持以“美麗中國建設取得新的重大進展”為戰略目標

社會主義生態文明建設是一個不斷進取、不斷進階的歷史過程。黨的十八屆五中全會將“生態環境質量總體改善”作為“十三五”時期經濟社會發展的重要目標之一，黨的十九屆五中全會將“生態文明建設實現新進步”作為“十四五”時期經濟社會發展的重要目標之一。黨的二十大提出，到 2035年，我國要廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國目標基本實現。在科學總結新時代生態文明建設成就和經驗的基礎上，按照第二個百年奮斗目標的戰略安排，《建議》將“美麗中國建設取得新的重大進展”作為我國“十五五”時期經濟社會發展的七個主要目標之一，實現了生態文明建設目標的遞進和聚焦。

建設美麗中國是實現中華民族偉大復興的重要內容和任務。一個國家的生態環境狀況是其基本國情的重要構成方面，一個國家的自然資本實力是其綜合實力的重要支撐和表現。實現中華民族偉大復興，是中華民族近代以來最偉大的夢想，不僅要求經濟富強、政治昌明、文化繁榮、社會和諧，而且要求生態美麗，最終把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。為此，必須加強生態文明建設，努力建設美麗中國。我們之所以要堅決打贏藍天保衛戰就是要“還老百姓藍天白雲、繁星閃爍”，堅決打贏碧水保衛戰就是要“還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”，堅決打贏淨土保衛戰就是要“讓老百姓吃得放心、住得安心”，推進宜居宜業和美鄉村建設就是要“為老百姓留住鳥語花香田園風光”，深入推進以人為本的新型城鎮化就是要“讓群眾望得見山、看得見水、記得住鄉愁”。質言之，“美麗中國就是要使祖國大好河山都健康，使中華民族世世代代都健康”。建設美麗中國就是要為實現中華民族偉大復興不斷創造更好的生態環境條件，建設天藍、地綠、水清的美好家園，讓人民群眾在綠水青山中共享自然之美、生命之美、生活之美。

繼續做好美麗中國建設各項基礎性工作。新時代以來，美麗中國建設邁出了堅實步伐，但我國生態文明建設仍處於壓力疊加、負重前行的關鍵期。《建議》將“十五五”時期“美麗中國建設取得新的重大進展”的目標明確為：“綠色生產生活方式基本形成，碳達峰目標如期實現，清潔低碳安全高效的新型能源體系初步建成，主要污染物排放總量持續減少，生態系統多樣性穩定性持續性不斷提升。”要實現這些目標，必須首先做好各項基礎工作。在資源方面，要重點完善資源總量管理和全面節約制度，加強戰略性礦產資源可持續勘探開發和儲備，提高水資源集約安全利用水平，推進海洋能源資源和海域海島可持續開發利用，節約集約利用農村集體經營性建設用地，進一步建設好資源節約型社會。在環境方面，要在深入打好藍天、碧水、淨土保衛戰的同時，實施固體廢物綜合治理行動，建設好“無廢城市”，深入推進持久性有機污染物、內分泌干擾物、抗生素等新污染物治理，切實維護人民群眾的環境健康，進一步建設環境友好型社會。在生態方面，要堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，統籌推進重要生態系統保護和修復重大工程，筑牢生態安全屏障，切實提升生態系統多樣性穩定性持續性，建設好以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系。在節能減排方面，要加快構建清潔低碳安全高效的新型能源體系，如期實現碳達峰目標，增強氣候韌性，基本建成氣候適應型社會。在綠色發展方面，要大力推動綠色生產力的發展，基本形成綠色生產生活方式。

促進“美麗系列”建設工作一體開展。建設美麗中國是一項復雜的社會系統工程。推進美麗中國建設取得新進展，必須堅持全方位提升，一體開展“美麗系列”建設工作，繪就各美其美、美美與共的美麗中國新畫卷。一要堅持要素統籌，重點推進美麗藍天、美麗河湖、美麗海灣、美麗山川建設，協同推進降碳、減污、擴綠、增長﹔堅持陸海統籌，高度重視海洋生態文明建設，實現海洋資源有序開發利用，加強海洋環境污染防治，保護海洋生物多樣性，加強重點海域生態環境保護修復，為子孫后代留下一片碧海藍天。二要按照協調發展和共享發展的理念，堅持城鄉融合，堅持生態共享和生態共富，不斷“強化城際、城鄉生態共保環境共治”，協調推進森林城市建設和森林鄉村建設，統籌推進美麗城市和美麗鄉村建設，建設宜居宜業和美鄉村，建設創新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現代化人民城市。三要堅持人類命運共同體和地球生命共同體理念，統籌推動美麗中國和清潔美麗世界建設，與國際社會攜手共建生態友好的現代化，支持全球南方國家綠色發展，按照共同但有區別的責任原則推進全球氣候治理。

四、堅持以“加快經濟社會發展全面綠色轉型”為重點任務

生態環境問題歸根到底是經濟發展方式問題。圍繞解決這一問題，黨的十八屆五中全會和十九屆五中全會分別將“促進人與自然和諧共生”和“加快推動綠色低碳發展”作為“十三五”和“十四五”時期生態文明建設的重要任務。經過不懈努力，我國經濟社會發展已進入加快綠色化、低碳化的高質量發展階段。《建議》進一步將“加快經濟社會發展全面綠色轉型”作為“十五五”時期生態文明建設的重點任務。我們必須進一步牢固樹立和大力踐行綠水青山就是金山銀山的理念，推動經濟社會發展全面綠色轉型。

綠色發展是中國式現代化的鮮明底色。任何一種發展行為都發生在人與自然的物質變換過程中，並且要通過這種物質變換加以實現。隻有保持人與自然和諧共生，才能確保發展的可持續性。綠色發展就其要義來講，就是要實現人與自然和諧共生、實現發展的可持續性。因此，從發展的長遠視角看，綠色發展順應了客觀規律、時代需要以及科技革命、產業變革的方向和趨勢，是最有前途的發展領域，是現代化的重要發展方向。《建議》指出：“綠色發展是中國式現代化的鮮明底色。”這是對“綠色發展是高質量發展的底色”的拓展，更加凸顯綠色發展對於中國式現代化的重要意義，也進一步豐富了中國式現代化理論體系蘊含的獨特生態觀。與那種先污染后治理、內治理環境外轉嫁公害的西方現代化不同，中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，促進人與自然和諧共生是中國式現代化的本質要求之一。“尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。”把綠色作為中國式現代化的鮮明底色，就要自覺把推進現代化的具體活動限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內，始終站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展﹔就要把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設等現代化建設的各方面和全領域，融入工業化、信息化、城鎮化、農業現代化等現代化建設的各環節和全過程。

加快形成綠色生產生活方式。生產生活方式與生態環境息息相關。《建議》提出，要“加快形成綠色生產生活方式”。在生產方式上，應大力發展新質生產力，按照“新質生產力本身就是綠色生產力”的要求，堅持智能化、綠色化、融合化的發展方向，“加快綠色科技創新和先進綠色技術推廣應用，做強綠色制造業，發展綠色服務業，壯大綠色能源產業，發展綠色低碳產業和供應鏈，構建綠色低碳循環經濟體系”。在“十五五”時期，應堅持以協同推進數智技術和綠色技術為技術基礎，推進產業數字化智能化同綠色化的深度融合，堅持以發展綠色生產力為動力，按照綠色化原則切實優化產業布局和產業結構，大力推動綠色農業、科技農業、質量農業、品牌農業，推動工業、城鄉建設、交通運輸、能源等重點領域的綠色低碳轉型，推廣資源循環型生產模式，實現以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展。在生活方式上，應將滿足人民優美生態環境需要作為高品質生活的內在要求，推動形成節約適度、綠色低碳、文明健康的生活方式和消費模式，實現生產系統和生活系統的循環鏈接，通過生活方式的綠色革命倒逼生產方式的綠色轉型。同時，根據經濟社會發展新趨勢和人民群眾高品質生活新期待，應“引導企業開展綠色設計、選擇綠色材料、推行綠色制造、採用綠色包裝、開展綠色運輸、回收利用資源，降低產品全生命周期能源資源消耗和生態環境影響”。應將提供更多優質的綠色產品和生態產品、加強縱向生態保護補償，作為政府公共服務的重要職能。此外，還要為人民群眾建設更多安全舒適綠色智慧的“好房子”，提升愛國衛生運動的生態成效，優化政府綠色採購政策，健全綠色消費激勵機制，積極引導和擴大綠色消費，推動綠色生活蔚然成風。

落實促進經濟社會發展全面綠色轉型的政策。在“十五五”時期，必須通過政策創新的方式推動經濟社會發展全面綠色轉型。一是深入推進生態環境分區管控。生態環境分區管控，是以保障生態功能和改善環境質量為目標，實施分區域差異化精准管控的環境管理制度。按照精准治污的原則，應深入推進生態環境分區管控，將溫室氣體管控要求納入生態環境分區管控，加強同國土空間規劃銜接，協同優化產業布局，因地制宜地實現經濟社會發展全面綠色轉型，為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現提供有力支撐。二是打造綠色發展高地。立足全國一盤棋，堅持全地域建設，充分發揮區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略、新型城鎮化戰略的疊加效應，加快建設京津冀減污降碳協同和生態修復示范區，持續建設長三角區域高水平保護推動高質量發展樣板區，共同建設粵港澳融合創新美麗灣區，推動長江流域建設綠色低碳發展示范帶，推動黃河流域上中下游協同保護和治理，加強綠色發展區域協作，持續建設國家生態文明試驗區，建設美麗中國先行區，打造綠色發展高地。三是打好各種政策“組合拳”。要統籌各領域資源，匯聚各方面力量，大力加強生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化，推動有效市場和有為政府的更好結合，推動外部約束和內生動力的有機統一，形成推動綠色低碳發展的政策合力。在“十五五”時期，還要用好綠色財稅政策，合理配置財政資源，確保投入規模同建設任務相匹配﹔嚴格執行環境保護稅法，用好碳稅等稅收手段，加快把揮發性有機物納入征收范圍﹔發揮綠色金融的牽引作用，探索區域性環保建設項目的金融支持模式，引導各類資本投入，推進生態環境導向的開發模式和投融資模式創新﹔建立完善體現資源稀缺程度、生態損害成本、環境污染代價的資源價格形成機制，綜合考慮企業能耗、環保績效水平，完善高耗能行業階梯電價制度，在居民日常生活中推行階梯電價、氣價和水價，推動形成節約資源的生活習慣﹔推進綠色低碳科技自立自強，建設綠色智慧的數字生態文明。同時，要充分運用環保政策的杠杆作用。這樣，才能為實現經濟社會發展全面綠色轉型提供基礎支撐和有力保障。

黨的二十屆四中全會為做好“十五五”時期的生態文明建設工作提供了科學的頂層設計和戰略指引。我們必須深刻領悟其精神實質和指導意義，從“十五五”時期的階段性特征和規劃部署的總體布局出發，正確定位、扎實推進生態文明建設各項工作，通過系列創新實踐將這一戰略藍圖變為美好現實，努力推動美麗中國建設取得新的重大進展。

（作者：張雲飛，中國人民大學馬克思主義學院教授、中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員）

來源：《黨的文獻》2026年第1期