《共同綱領》：黨領導制定的建國綱領

周恩來起草的《中國人民政治協商會議共同綱領（草案和）》歷次稿本（節錄）（中央檔案館藏）

1949年9月29日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議一致通過《中國人民政治協商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）。《共同綱領》全文七章六十條，明確規定了新中國國體、政體、軍事、經濟、文教、民族、外交等各項制度和政策，在1954年憲法頒布前起著臨時憲法作用，規劃了建設新中國的總藍圖。中央檔案館珍藏著一批《共同綱領》的原始手稿，直觀見証了當年中國共產黨領導各民主黨派、各族各界共商新中國建國大計，歷時一年時間打磨成型，從醞釀、起草、反復磋商到表決通過的完整過程。

響應新中國建國大勢，先期搭建共同綱領基礎框架

隨著解放戰爭的順利進行，中國共產黨領導全國各族人民推翻了帝國主義、封建主義、官僚資本主義的統治。參加這場斗爭的各民主階級，都希望建立一個民主聯合政府。從1947年12月中共中央會議提出新民主主義革命三大經濟綱領，到1948年9月中央政治局會議確定新國家的國體和政體，有關建立新中國的各項大政方針一直在加緊醞釀。1948年4月30日，中共中央發布“五一口號”，正式發出召開新政治協商會議、成立民主聯合政府的號召，拉開籌建新中國的序幕。9月28日，中共中央決定將中央城市工作部改為中央統一戰線工作部，任命李維漢為部長，負責聯絡各民主黨派和籌備新政協的各項具體工作。

1948年10月，周恩來與到達西柏坡的民主人士符定一、吳晗、周建人等人協商，擬定了《關於召開新的政治協商會議諸問題（草案）》，經毛澤東審改后以中共中央名義發給東北局，征求抵達哈爾濱的沈鈞儒、譚平山、章伯鈞、蔡廷鍇等民主人士的意見。函電中明確指出：“關於共同綱領，提議由新政協籌備會起草。目前即可交換有關綱領的各方意見，中共中央正在准備一個草案。”這裡所指的草案就是《共同綱領》的第一次起草稿，由李維漢主持完成，命名為《中國人民民主革命綱領草稿》。

這份初稿劃分十大板塊共四十六條，覆蓋政權、軍事、土改、民族、外交等領域，搭建起后續所有稿本沿用的內容分類邏輯。彼時解放戰爭尚在決勝階段，文稿重心偏向戰時動員、土地改革與支前保障，對全國解放后的長期國家建設規劃著墨有限。隨著戰局快速推進，1949年3月，黨的七屆二中全會確立全國勝利后新民主主義的建設藍圖，同年6月，毛澤東的《論人民民主專政》系統闡釋人民民主專政理論，原有偏重戰時任務的初稿已難以適配全面建立新中國的頂層設計需求。新政協籌備會成立后，決定以早期文稿搭建的框架為基礎，重新撰寫立足和平建設、兼顧長遠發展的全新綱領文本。

周恩來數易其稿，打磨共同綱領核心底稿

1949年6月15日至19日，新政協籌備會第一次全體會議在北平召開，會議下設6個專項小組，第三小組專司共同綱領起草修訂，周恩來擔任組長，許德珩任副組長，吸納各民主黨派、人民團體、行業代表共同參與。18日第三小組召開第一次全體會議。周恩來在會上說明了起草工作的重要性，以及以往工作的情況。他強調我們的政協會議，加上一個“新”字，以區別於舊的政治協商會議。綱領將“決定聯合政府的產生，也是各黨派各團體合作的基礎”。會議決定由中共起草共同綱領的初稿，周恩來親自承擔執筆任務。

6月下旬，周恩來用一周左右時間獨立完成《新民主主義綱領》完整手寫底稿，后來改為《新民主主義的共同綱領》，構成綱領成型過程中最關鍵的第二階段文本。中央檔案館留存的手稿原件清晰記錄了多處關鍵修改痕跡，直觀呈現出制度設計不斷完善的過程：原稿通篇使用“新政治協商會議”表述，在中央政治局確定正式名稱后，周恩來逐處涂改，統一替換為“中國人民政治協商會議”﹔原本八章的結構經親筆刪減合並，最終確立總綱、政權機構、軍事、經濟、文教、民族、外交七章框架﹔同時增補“公私兼顧、勞資兩利、城鄉互助、內外交流”經濟總方針，細化民族平等、民族區域自治等重要條文，彌補早期文稿重戰時、輕建設的短板。

文稿完成后，周恩來第一時間報送毛澤東、劉少奇、朱德等中央領導集體審閱。中央高層逐句通讀批注，對條文邏輯、文字表述等作出多處調整，將初稿六十一條精簡為六十條，隨后批示印刷成冊，分發全體參會代表廣泛征集修改意見，《共同綱領》由此進入大范圍協商修訂階段。

分層次全域研討，凝聚各界人士共識

從中共方面正式提出草案初稿，到9月16日新政協籌備會常委會第六次會議通過，該稿除各黨派在本組織內討論外，還由先后到達北平的政協代表們分組討論2次，政協籌備會第三小組本身討論3次，籌備會常委會討論2次，共計7次。

各界代表立足自身領域、結合國情實際，提出近千條修改建議，涵蓋經濟發展、勞工權益、宗教政策、婦女兒童保障、民族發展、對外交往等方方面面。這些修改建議經過反復協商、討論，最終達成了一致。對此，九三學社代表許德珩說：綱領草案是經過了籌備會多次的周詳討論的，在大會開幕以前來到北平的六百多位代表也曾經分組多次的研討，六百多位同仁之中，可以說是很少沒有發言的，也更很少發言不被重視的﹔凡是在目前緊要的，能夠辦得到的建議，都是被採納的。這種民主的、實事求是的精神，是值得我們佩慰的。

9月以后，《共同綱領》的起草工作進入最后階段。毛澤東在這一階段直接參與各次過程稿的修改工作，他在香山雙清別墅夜以繼日地工作，據《周恩來年譜》記載，“9月10日晚九時，在毛澤東處討論《共同綱領（草案）》，至次日晨七時”。毛澤東在審稿時改寫了這樣一段話，“各級人民代表大會閉會期間的各級政權機關為各級人民政府。國家最高政權機關為全國人民代表大會。全國人民代表大會閉會期間中央人民政府為行使國家政權的最高機關”。這段話也最終被寫進正式通過的《共同綱領》第二章“政權機關”第十二條中。

在綱領起草過程中，有兩個很重要的問題得到了確認。一個是新中國的國家結構形式，是採用單一制，還是採用蘇聯那樣的聯邦制？這個問題是毛澤東提出來的，經過多方論証，確定新中國在統一的（單一制的）國家內實行民族區域自治制度，而不實行聯邦制。這一重大決策，是中國共產黨運用馬克思列寧主義的民族理論解決中國民族問題的一個新的偉大創造。另一個問題是，在綱領中要不要寫入社會主義社會的前途？這是在政協代表討論綱領草案過程中提出來的。對於這個問題，毛澤東指出：“綱領中隻說現階段的任務，如果再說得遠一點就變得空洞了。”周恩來也曾提到，“隻有全國人民在自己的實踐中認識到這是唯一的最好的前途，才會真正承認它”“暫時不寫出來，不是否定它，而是更加鄭重地看待它”。中國共產黨的這種實事求是的精神，具有很強的說服力，使政協會議各方面的代表達成了共識。

政協大會最終審議，新中國建設藍圖正式落地

1949年9月21日，中國人民政治協商會議第一屆全體會議在北平（今北京）隆重開幕，標志著《共同綱領》進入最終審議定型階段。9月22日，周恩來向大會作《關於〈中國人民政治協商會議共同綱領〉草案的起草經過和特點》報告，全面梳理從初步醞釀、執筆起草、多層協商到反復修訂的全部歷程，詳細解讀綱領各項制度設計、政策安排的歷史背景與現實依據，為全體代表審議表決提供依據。

會議期間，全體代表本著對國家、對人民高度負責的態度，對綱領草案開展最后一輪逐條審議、細致校核，僅對部分文字表述、語序邏輯進行微調，未改動核心制度與基本方針。經過多輪民主審議、充分討論，於9月29日大會舉行正式表決，全票一致通過《中國人民政治協商會議共同綱領》。全票通過的背后，是長達一年多層次、全方位的民主協商。從黨內先期搭建基礎框架，到中央高層統籌頂層設計，再到全體代表敞開建言、集體審議，全過程打破單一群體視角局限，真正凝聚起全國各族人民建設新中國的最大共識。

此后5年間，《共同綱領》指引新中國完成政權鞏固、經濟復蘇、社會革新、民族團結、外交開拓等一系列開創性工作，為國家長遠發展筑牢根基，名副其實地成為新中國的建國綱領和建設藍圖，是一部真正立足於中國實際、切合人民需要的行動綱領，是具有臨時憲法性質的人民大憲章。回望完整起草歷程不難看出，這份綱領並非單一主體的文本創作，而是黨領導統一戰線踐行民主協商、立足實事求是謀劃國家未來的歷史結晶，為新時代發展全過程人民民主、鞏固和發展統一戰線提供了厚重歷史經驗。

黨的全面領導是協商建國的根本保証。綱領起草全程由中共中央統籌方向、分層推進，前期依托統戰力量搭建基礎文本，中期由周恩來牽頭頂層重構，后期組織全社會廣泛參與研討，既牢牢把握新民主主義建國根本方向，又充分尊重各民主黨派、各界群眾的話語權與參與權，生動彰顯我國新型政黨制度的獨特優勢。

多層級民主協商是凝聚全民共識的重要路徑。整部綱領的誕生就是一次完整的全過程人民民主實踐，從黨內草擬、高層審改到各界研討、大會審議等，多個環節層層推進，大到國家根本制度，小到民生具體政策，全部敞開討論、反復打磨，從根源上區別於舊式精英立法模式，充分印証人民當家作主的立國本質。

實事求是是建章立制的重要底色。三輪起草各有側重、一脈相承：早期文稿立足解放戰爭現實，聚焦戰時治理需求﹔周恩來執筆稿立足全國解放大局，補齊長期建設制度設計﹔各界修訂稿兼顧社會各階層合理訴求，平衡短期恢復與長遠發展，始終立足中國國情調整完善文本，為當代國家制度建設樹立了求真務實的優良傳統。

來源：《學習時報》（2026年07月03日 第 04 版 ）