二十世纪五六十年代
中共中央解决边界问题的原则和办法

[摘要]新中国成立后，面临着很多边界问题。不仅有大陆边界纠纷，还有岛屿矛盾；不仅有未定界的划界问题，而且还要处理已定界因河水改道、界碑移动产生的争执或问题。对此，中共中央采取了十分慎重的态度：1954年，中央开始酝酿解决边界问题；1955年，中央认为应该加快解决边界问题；1956年，中央将解决边界问题提上议事日程。在这个过程中，中央提出解决边界问题总的原则和办法，即按照和平共处五项原则的精神，通过和平谈判方式解决。中央还根据边界问题的特殊性确定了一些具体原则，包括怎样对待旧条约、怎样看待历史资料、谈判的基本方针和原则等。这些原则和办法，为新中国与周边国家建立睦邻友好关系奠定了基础，也为后来妥善处理与周边国家的关系提供了宝贵经验。

[关键词]毛泽东；周恩来；边界问题；原则；办法

边界问题，关系到国家主权和领土完整，关系到边境安宁和边境地区人民的和平生活，影响着同周边国家的关系，是新中国外交工作中必须解决好的一个重要问题。中共中央十分重视解决边界问题，在20世纪五六十年代提出了一系列原则和办法，促成中国和缅甸等国成功解决边界问题，并妥善处理了中印边界问题。这些原则和办法凝聚了老一辈革命家的心血与智慧，为我们今天继续解决好边界问题和岛屿争端提供了重要借鉴。

一、新中国成立之初边界的基本情况

我国的边界线漫长而曲折，大陆边界线有20，000多公里，海岸线有10，000多公里。历史上帝国主义的入侵，给我国边界遗留下很多问题。新中国成立初期，我国在边界上面临的情况是：大部分地区还未经勘测，有关边界的历史资料和外交档案极不完备，缺乏精确的地图（我国公开出版的地图所划边界线，基本上是按国民党时期的地图标线的，而实际接壤线同这条线出入很大，同邻国出版的地图也有出入）。中央对边界的具体情况很不了解。

为了摸清我国边界情况，进而为逐步解决边界问题创造条件，20世纪50年代中期，周恩来指示有关部门编辑一本边界地图集，供党和国家领导人以及边疆省区的负责同志参考。根据这一指示，1957年外交部、国家测绘总局、总参谋部测绘局、中国科学院、民族事务委员会、公安部和内务部等单位开始联合进行此项工作。经过两年多的努力，于1959年6月编撰完成我国第一本边界地图集，即《中华人民共和国边界地图集》。这本地图集所使用的资料，绝大部分是边疆省区提供的，具有重要历史价值和文献价值。

根据这本地图集的记载，建国之初我国边界的基本情况如下：我国陆地边界线（包括以河流和湖泊为界的界线在内），长约21，535公里；海岸线（不包括沿海岛屿的海岸）长约12，270公里。与中国陆地接壤的12个国家按逆时针方向依次是朝鲜、苏联（现在被俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦所取代）、蒙古、阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、锡金、不丹、缅甸、老挝、越南。这12个国家可分为两类：一类是社会主义国家，包括苏联、朝鲜、蒙古、越南；一类是民族主义国家（地图集称之为“资本主义国家及其保护国”），包括阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、锡金、不丹、缅甸、老挝。由北到南中国依次与日本、韩国、菲律宾、印度尼西亚、文莱、马来西亚6国隔海相望。

我国与4个社会主义国家的陆地边界线总长为14，490公里，其中未定界的有4，820公里。

中苏边界线是12个与我国陆地接壤的国家中最长的一条边界线，全长6，470公里（历史上曾达到8，500公里），其中未定界420公里。中苏边界是清朝政府和沙皇俄国划定的，从1689年至1915年的200多年间共签订划界条约20多个，对各段已定界都有详细规定。其中，东段（与我国东北地区接壤部分）约4070公里长的边界线都已划定，主要以河流为界；西段（与新疆接壤部分）约2400公里长的边界线，大部分建有界碑，其中除新疆帕米尔地区420公里一段系未定界外，其他均属已定界。由于河流改道等原因，有的区域还存在一些问题，如中苏双方对东段黑龙江内的200多个小岛屿的归属问题有不同看法，西段也有两处存在问题，但总体比较稳定。

中蒙边界全长4，350公里，其中3，000公里与内蒙古接壤。1945年，国民政府同苏联签订《中苏友好同盟条约》时换文声明：中国政府“承认外蒙古之独立，即以其现在之边界为边界”，但后来既没有实地勘察划定，也没有附图以为根据。建国之初中蒙边界均属未划定。当时，中蒙边界有争议的地方在以下几处：新疆的西岔河、红山嘴地区，面积约1，320平方公里；清河、北塔山地区，约8，680平方公里；哈密以北地区，约9200平方公里。根据历史情况、有关协议以及1945年换文前后新疆人民和地方当局长期使用和管理的事实，上述地区应在我国境内。1956年中蒙两国地方当局曾就西岔河、红山嘴地区的边界问题进行谈判，没有结果。1958年，蒙古政府提出照会，要求以1945年国民政府和苏联换文时的国境线为基础确定两国国界。蒙方所参照的地图是苏联出版的地图，其中哈密以北地区与我国理解的边界线有很大出入。另外，蒙方以缺乏牧场为由，提出将我国境内的内蒙古呼伦贝尔盟和新疆清河地区共约2，300平方公里的两块地方，划归他们所有。

中朝边界主要以图们江和鸭绿江两条河流为界，全长1，390公里，其中未定界50公里。图们江部分是1909年清朝政府和日本在北京签订的《间岛条约》划定的，其他部分未正式划定。存在的主要问题是：（1）天池问题。长白山天池系我国领土，朝方持相反看法。日本出版的地图大都把中朝边界划在天池上，与《间岛条约》不符。朝鲜的地图与日本地图一致。自1954年以来，朝方对我国出版的地图把长白山天池划在中国境内一事，多次提出不同意见。（2）因河流改道等原因，双方对一些小岛屿的归属问题有不同意见。

中越边界全长2，280公里，全部为已定界。广东、广西与越南接壤的边界线在宋朝时已基本形成，云南与越南接壤的边界线在元朝时大体形成。中越在历史上有藩属关系，中法战争后，清政府承认越南为法国保护国，中越边界线在1885年至1897年逐步会勘确定，大部分以分水岭为界，并建有界碑。建国初期中越边界存在的主要问题是，中越两国边民有私自移动界碑（数百米到数公里不等）的情况，并引起纠纷。

我国与8个民族主义国家的陆地边界线总长约7，045公里。其中，缅甸为2，260公里，印度为1，850公里，尼泊尔为1，050公里，巴基斯坦为500公里，老挝为710公里，不丹为400公里，锡金为200公里，阿富汗为75公里。在7，045公里长的边界线中，未定界的有4，615公里，占总长度一半多。其中，中缅未定界是740公里，中印未定界是1，850公里，中巴未定界是500公里，中阿未定界是75公里，中尼未定界是1，050公里，中不未定界是400公里。中锡和中老全部是已定界。

我国与民族主义国家间的边界问题，主要就是解决未定界问题，其中比较复杂的是中缅未定界问题。中印之间全部是未定界，而我国和印度地图上都画成已定界，彼此出入很大。尤其是所谓“麦克马洪线”西段地区（指中印边界东段），两国地图上所画边界线面积相差甚大。此线将原属我国西藏地方的门达旺、上洛渝的一部、下洛渝的全部和下察隅等约90，000平方公里的地区划入印度版图。在西藏西北部的阿里地区，中印两国在一些小块地方（如乌热）的归属上存在争议，争议点有七处。中巴之间全部是未定界，但当时两国间事实上是按我国出版的地图所划界限为界，双方没有大的纠纷。中尼之间也全部为未定界，长1，050公里。实际上早在1750年，清政府就派人在中尼边界竖立了界桩。中尼边界问题大多是历史上尼方侵占造成的，尼方侵占的区域有的已达100多年，事实上已成为尼方管辖地区。中尼边界问题的关键是对珠穆朗玛峰的认识。清康熙年间，珠穆朗玛峰就划入中国版图。乾隆、嘉庆、同治年间出版的历史文献，对珠峰一带的山川河流都有详细记载，出版的地图也将其划在中国境内。19世纪英国入侵西藏后，开始测量喜马拉雅山地区，在1894年出版的地图上将珠峰划在中尼国界线上，并篡改了原来的名称，以印度测量局局长埃弗勒斯之名命名，传讹于世。1947年大英百科全书将珠峰全部划在尼境内，给我国解决中尼边界问题带来了困难。中阿未定边界只有75公里，没有大的争议，但需要进一步明确。中不之间400公里边界，全部为未定界，当时实际接壤地区没有大的纠纷。中锡之间200公里边界，全部为已定界，是1890年中英两国签订的条约划定的。中老之间710公里全部为已定界，国界以分水岭为界，是根据1895年《中法界务专条》确定的，边界没有大的纠纷。

我国海岸线总长约12，270公里。其中辽宁约为1，800公里，河北约为380公里，山东约为2，090公里，江苏约为780公里，浙江约为1，570公里，福建约为2，590公里，广东约为3，060公里。沿海约有3，400个岛屿，总面积约为80，000平方公里，其中绝大多数面积不超过1平方公里。最大的是台湾岛，面积约为35，759平方公里；其次是海南岛，约为32，198平方公里；第三大的是崇明岛，约为728平方公里。1958年9月，我国政府宣布我国领海宽度为12海里，我国海岸基线向外延伸12海里的水域为我国的领海。这个规定适用于我国一切领土，包括大陆、沿海岛屿、与大陆隔有公海的台湾及其周围各岛、澎湖列岛、东沙群岛、西沙群岛、南沙群岛以及其他属于中国的岛屿。按此规定，基线以内的水域，包括渤海湾、琼州海峡在内，都是中国的内海。基线以内的岛屿，包括马祖列岛和大小金门岛在内，都是中国的内海岛屿。对南沙诸岛，历史上帝国主义国家曾以“首先发现”或“距离最近”为借口企图侵占。朝鲜战争爆发后，美国在干涉我国解放台湾的同时，对南海诸岛也妄图染指。1951年9月签订的美国包办的片面对日和约，规定日本放弃对西沙群岛等岛屿的权利，故意不提这些岛屿的主权属于中国。同时，美国指使菲律宾、南越等对南沙、西沙群岛等进行侵占。这些侵略行径的影响一直持续到今天。

由上可见，新中国成立后，面临着很多边界问题。不仅有大陆边界纠纷，还有岛屿矛盾；不仅有未定界的划界问题，而且还要处理已定界因河水改道、界碑移动产生的争执或问题。毛泽东、周恩来等老一辈革命家为此付出了大量心血，取得了很好的成效，为今天继续稳定周边，搞好同邻国的关系奠定了基础，提供了宝贵经验。

二、中央提出解决边界问题的简要经过

周恩来曾经说过：“我们的对外关系中，有切身利害的是两个问题：一个是华侨问题，一个是边界问题。我们同周边国家都有边界纠葛，解决好这个问题是十分重要的。”（1995年8月8日，我国原驻缅甸和印尼大使、外交部条约法律司司长姚仲明接受笔者采访时的谈话记录。）由于边界问题既十分重要，又十分复杂，所以，新中国成立后，中央并没有马上把这个问题提上重要议事日程，而是采取了十分慎重的态度。提出解决边界问题经历了一个过程。

建国之初，中央对解决边界问题采取了两条方针（参见《中共中央关于中缅边界问题的指示》，1956年10月31日。）：一是“暂维现状”，二是积极准备。前一条方针具体来说就是对我国旧政府同外国签订的有关边界问题的各种条约和协定，“既不承认，也不否认”，对边界维持现状。这条方针是“一种权宜措施”，但又十分必要。采取这条方针主要有两个原因：一是腾不出手。当时中央要集中精力处理国内外的许多重大而迫切的问题。比如新中国

刚刚成立，要组建新政府，要与各国建立新的外交关系，打开外交新局面；还要领导抗美援朝战争，恢复国民经济，等等。而解决边界问题虽然十分重要，但还不是十分急迫，邻国也没有立刻提出这个要求。二是条件不成熟。边界问题十分复杂，涉及处理与社会主义国家的关系等敏感问题。解决这一问题需要作充分准备，比如，要对边界情况进行全面调查，做到心中有数；要对国际上处理这些问题的惯例和一般原则进行了解，避免出现法理上的纠纷，造成被动。后一条方针就是要求有关部门抓紧时间研究问题，积极做好解决边界问题的准备。正如周恩来所指出的：“建国初期，我们忙于处理国内外重大问题，同时由于对全国边疆问题还没有很好研究，因此不可能就着手把这样复杂的涉及国际关系的问题提到日程上来解决。”但是，“‘拖’终非长久之计，或者对方要提出来，或者我们会遇到一些实际问题，需要我们加以解决。因此，我们总是要准备解决” （周恩来在全国人大一届四次会议上的报告摘要，1957年7月9日。）。后来事情的发展证明，中央这样考虑问题是富有远见的。由于事前做了大量准备工作，到20世纪50年代中期，当边界问题突出地摆到面前时，我国牢牢把握了主动权，避免了被动局面的出现。

中央把解决边界问题提到重要议事日程是在1956年前后。这个时候酝酿解决边界问题，主要是形势发展的需要。这一过程大体分为三个阶段：

（一）1954年：中央开始酝酿解决边界问题，但认为还需要一些时间。

1954年日内瓦会议结束后，为了打破以美国为首的西方国家对我国的封锁禁运，我国在外交上采取了“走出去”的方针，积极发展同亚非国家的关系。党和国家领导人在同印度、缅甸等国家互访的过程中了解到，尽管我们同印度、缅甸共同倡导和平共处五项原则，并且把这些原则写进双边联合声明中，消除了一些国家的疑虑，但有的东南亚国家对我国仍然心存疑虑。对此，在同毛泽东的谈话中，尼赫鲁提到三条原因：中国不但大，而且强，或者可能变强；中国在海外有许多华侨（新加坡80%至90%都是华侨）；这些国家害怕国际共产主义运动通过本地的共产党来活动。此外还有一条重要原因，就是中国和许多国家的边界存在着悬而未决的问题。

缅甸是最早提出这个问题的。1954年夏，周恩来第一次访问缅甸时，时任缅甸总理的吴努就提出：希望早日解决边界问题。在以后的双方互访中，缅甸又多次提出这个问题。周恩来后来说：“中国是一个社会主义大国，尽管我们今天还很穷，经济文化还很落后，可是比起缅甸来，我们不仅是大，而且比它强。”“有我们这个大国在它身边，当然觉得担心，有疑虑。和平共处五项原则的联合声明解除了它的疑虑。但这只是个声明，我们还必须在实际行动中证明我们是遵守和平共处五项原则的，具体的话就表现在边界问题上。”（周恩来在全国人大一届四次会议上的报告摘要，1957年7月9日。）对可能出现的这些问题，中央是早有估计的，毛泽东在接见外宾时曾多次谈到：要想各种办法来解决相互之间的一些问题。他说：“也许有些问题现在还不能解决，例如边界问题，不过将来是要解决的，可以留到以后解决。总之要使双方的利益不受损害。”（《毛泽东外交文选》，中央文献出版社、世界知识出版社1994年版，第182—183页。）周恩来也曾对中国驻缅甸大使姚仲明说：“要清醒地估计到，两国发表和平共处五项原则的声明后，如何先急后缓地解决一些两国关系中的实际问题，像边界问题等势将提上日程。”（1995年8月8日，姚仲明接受笔者采访时的谈话记录。）缅方提出这个问题时，由于我们尚不了解边界情况，没有立即提出恰当的解决方案。我们与缅方约定“在适当时机内，通过正常的外交途径，解决此项问题”（《中缅两国总理会谈公报》，《人民日报》1954年12月13日。）。

（二）1955年：中央认为，解决边界问题应该加快步伐了。

1955年，随着日内瓦会议后国际形势的好转，我国同周边民族主义国家的关系有了进一步发展。为了巩固这种关系，我国开始着手解决国际关系中有切身利害的两个问题：一个是华侨问题，一个是边界问题。1955年万隆会议期间，周恩来代表中国政府首先同印尼之间顺利地解决了华侨的双重国籍问题，形成了解决华侨问题的范例。这样，如何解决边界问题就显得更加突出。此外，1955年底，在中缅边界南段未定界的黄果园附近，双方前哨部队由于误会发生武装冲突，边境局势变得十分紧张。（当天清晨，边界线上大雾弥漫，能见度仅有几米。中国军队巡逻到黄果园附近时，同缅甸军队相遇，由于弄不清情况，互相开了枪。时隔不久，缅甸军队在北段边界又占领了五个地方，边境局势变得异常紧张。） 缅甸《民族报》歪曲事实，诬称中国军队入侵缅甸。美国也借此事件大做文章，极力渲染中国正在对外“扩张”，并且支持马尼拉条约国（1954年9月8日，美国、英国、法国、澳大利亚、新西兰、菲律宾、泰国等国，签订了马尼拉条约，条约强调要用“自助和互助的办法”，“抵抗武装进攻”。条约附有美国提出的“谅解”，说它对于“侵略和武装进攻的意义”，“只适用于共产党的侵略”。这些国家被称为马尼拉条约国，1977年6月30日该组织宣布解散。）搞了一次军事演习制造紧张空气，威胁到东南亚地区的和平。在这种情况下，中央认为解决边界问题应该加快步伐了。

（三）1956年：中央认为，边界问题应该提上议事日程。

1956年，国际上发生两件大事：一件事发生在中东，即英法为重新霸占苏伊士运河，联合以色列共同发动了侵略埃及的战争；一件事发生在欧洲，即波兰和匈牙利事件，苏联出兵匈牙利。尽管中国政府很快对英国、法国和苏联的侵略行径进行了谴责，但一些周边国家依然担心新中国强大以后会对外侵略。当时，缅甸领导人在同毛泽东谈话时坦率地说：“缅甸对中国确实有些害怕，因为缅甸是个小国，中国是个大国。”“我们对于大国是恐惧的。”（《毛泽东外交文选》，第177、302页。）甚至连越南这样的社会主义国家对中国都有疑虑。在这种背景下，中央认为，为了巩固东南亚的和平，这个问题不能再拖下去了。周恩来曾经这样说过：我们社会主义国家当然不扩张，但人家不信。一些亚洲国家很担心，认为大国必然扩张。所以要用实际行动使他们慢慢相信，争取和平共处。他提出：在十年内要努力解决同邻国的边界问题，先从缅甸开始，陆续解决，解决后他们就放心了。（1995年8月8日，姚仲明接受笔者采访时的谈话记录。1958年7月16日，外交部关于边界委员会工作问题的报告中也提到：“周恩来总理所提出的准备在五年至十年内陆续解决未定边界是适宜的，其大体顺序是中缅、中印、中阿、中尼。为此，拟加紧这方面的调研工作。”）1956年中共中央在《关于中缅边界问题的指示》中明确指出：“我国同东南亚邻国间的边界如不及早确定，边界纠纷会日益增多，容易造成和东南亚邻国之间的紧张局势，影响到我国同他们建立巩固的和平共处的关系。”（《中央关于中缅边界问题的指示》，1956年10月31日。）

1956年中央提出解决边界问题也符合我国国内形势的需要。这一时期，我国的国民经济逐步恢复，第一个五年计划顺利开展，三大改造基本完成。大规模经济建设的蓬勃开展，需要有一个安定的周边环境。周边环境能否稳定，一个重要因素就是能否妥善处理好边界问题。当时，中国的周边环境已大大改善，但是，正如周恩来在会见巴基斯坦驻华大使时所说的：中国同一些国家还有边界问题没有解决好，“如果使所有这些问题都严重化，那就会天天吵架，我们就没有精力进行建设了”（周恩来同巴基斯坦驻华大使阿哈默德的谈话记录，1956年1月4日。）。

抗美援朝战争结束后，党中央在外交方面做出了两方面努力：一方面是支持苏联促成1954年日内瓦会议的召开，通过和平协商缓和了亚洲两个热点地区——朝鲜半岛和印度支那半岛的紧张局势，创造了以和平协商方式解决国际争端的范例；另一方面是同印度和缅甸等国共同倡导和平共处五项原则，提出通过友好协商方式解决相互之间的历史遗留问题。中央在这两方面的努力，在全世界树立了维护和平、睦邻友好的良好形象，朝鲜战争爆发以来形成的紧张国际局势逐步趋于缓和。这样，中央便有条件把更多的精力放在改善同亚洲邻国的关系上，其中的一项重要内容就是处理与邻国的边界问题。

三、中央解决边界问题的原则和办法

边界问题十分复杂，涉及国家关系、民族情绪、历史情况、法理依据和实际状况等诸多方面的因素，所以，中央对解决边界问题采取了慎而又慎的态度，针对涉及边界问题的多方面因素，提出了妥善解决边界问题的原则和办法。

中央解决边界问题的基本原则可以分为两个层次：

一是总的原则和办法，即按照建国以来我国一直积极倡导和推广的和平共处五项原则的精神，通过和平谈判的方式解决边界问题。中央认为，采取这样的原则和办法有利于我们处理好同邻国的关系，达到安定四邻的目的，为国内和平建设创造一个良好的外部环境。

二是在这个总原则下，中央根据边界问题的特殊性确定了一些具体原则。这些具体原则包括：

（一）关于怎样对待旧条约。

在划定边界的时候，首先碰到的一个问题是，旧条约确定的边界要不要承认，要不要遵守国际惯例。中央认为：“我国和外国的边界，已由旧条约确定了的，应该按照国际法的一般原则处理。”（《中央关于中缅边界问题的指示》，1956年10月31日。）国际法的一般原则是：一个国家在国体改变和新政府成立之后，对于旧政府同外国政府签订的政治的或其他性质的条约可以继承或不继承，但是对于划定两国边界的条约必须继承。如果需要进行调整，也必须在承认已经签订的旧条约之后，通过同对方政府协商，加以调整。中央提出这个原则是有针对性的，因为当时有人认为，应该否认旧政府签订的所有划界条约，而以我国历史上曾经达到过的最大疆域，作为目前划定边界的根据；也有人主张单纯地从军事国防或者民族关系考虑，来重新划界。这些想法不但不符合国际法的一般原则，而且会形成两国没有边界的局势，是很不现实的。这样做也得不到国际社会的认同和支持，只能引起我国和周边国家的纠纷，影响我国和周边国家的关系，在政治上对我国很不利。所以，中央确定的这个基本原则是合理的、现实的，符合我国的和平外交政策。

（二）关于怎样看待历史资料。

解决边界问题时，需要以历史资料作为划界的法理依据。这就有一个如何认识历史资料的问题。中央认为：一般的历史资料只能做参考，清朝末年、北洋政府和国民党政府时期的一些边界谈判资料，可以作为法理根据。为什么一般的历史资料只能做参考而不能作为法理依据？这牵涉到如何认识历史的问题。对这个问题，中央认为应该遵守三个原则：

1、承认历史事实，还原本来面貌。历史上中国与周边的民族或部落常有战事，互有胜败。我国古代史书像《汉书》、《资治通鉴》等都有许多记载和评价，但这些史书的观点，多是从中原王朝统治者的角度出发的，有偏颇和不当之处。中央认为应该以历史唯物主义的观点来看待、纠正一些错误观点。

2、既不能割断历史，也要看到历史的发展。中国封建王朝统治时期是不注意边界的，“普天之下，莫非王土”，四至边界一向不明确。边界处在“犬牙交错、出出入入、分而又合，合而又分”的状态。历史上中国边界的变化很大，有的地方汉朝一个样，到唐朝又一个样。中国以史书记载详尽著称于世，每个时期的情况都有史书记载，如果把所有史书都搬出来作为讨论边界问题的依据，就会把整个亚洲翻腾起来。周恩来讲过：“如果把蒙古王朝的版图作为根据，那就要震动世界了。”（周恩来在全国人大一届四次会议上的报告摘要，1957年7月9日。）

3、要根据今天的情况和国家的政策来看待历史。中国边界的交涉是从清朝末年开始的，历经清政府、北洋政府和国民党政府，整个交涉过程实际上是中国人民同帝国主义侵略者作斗争的过程。这个时期定的条约，大多数对中国来说是耻辱的、不平等的条约。

但如何对待这些条约，中央认为也还要看今天的情况。比如，同周边民族主义国家的关系，封建时代是战事连绵，你争我夺；19世纪后，遭到殖民主义入侵，经历了共同的遭遇；第二次世界大战结束后，都赢得了民族独立，发展民族经济、维护国家主权、实现世界和平已经成为这些国家的共同利益和要求。所以，中央提出一定要看到这些变化，按照这种新型的关系来正确处理历史问题。

（三）关于谈判的基本方针和原则。

中央提出，根据我国的和平外交政策，边界问题要通过和平谈判来解决，而不能用武力改变现状。毛泽东曾经对外宾说：“（和平共处）五项原则是一个长期方针，不是为了临时应付的。这五项原则是适合我国的情况的，我国需要长期的和平环境。”（《毛泽东外交文选》，第186—187页。）周恩来在万隆会议上谈到如何解决边界问题时表示：“只能用和平方法，不容许有别的方法。我们如果一次谈不好，就再谈，但不能超越现状。”（《周恩来外交文选》，中央文献出版社1990年版，第130页。）

在和平外交的总方针下，中央确定了三条谈判方针和三项谈判原则。这些方针和原则是针对解决中缅边界问题提出的，但对解决其他边界问题同样具有普遍的指导意义。

三条谈判方针：其一，关于谈判的目的，是要安定四邻，争取国际形势的缓和，便于国内进行建设。如果结果相反，由于谈判使我们同邻国的关系紧张起来，不如不提出，不解决这个问题为好；其二，关于谈判结果，应在同亚非国家和平共处问题上起示范作用，换句话说，解决边界问题必须同我国和平共处五项原则的推广联系起来进行，

以打破美国企图压迫和利用处在中间地带的民族主义国家形成对社会主义国家包围的阵势，“我们的政策就是对这种阵势打开一些缺口”。其三，考虑到周边的民族主义国家同我们的社会制度不同，又对我们存有疑虑和畏惧，中央要求在谈判中一方面应该坚持和保护我们民族的正当利益，另一方面也必须在反对大国主义方面做出榜样。中央认为重要的在于“使双方真正在平等、互利、友好的基础上加以解决”，而不在于“我们必须多占一点地方”。

三项谈判原则：其一，守住原来应该到达的地方。具体来说，对已定界就是要守住解放前国民党政府统治时期到达的地方，这些地方我们全部接收；有些地方国民党政府有过形式上的统治，但实际没有能管到，我们也要接收，寸土不让。中央强调：“这个原则在全国范围内也是适用的，例如，我们和平解放了西藏，今后还要解放台湾、澎湖。”对未定界就是要守着原来已经到达的界限，其中有些需要调整的地方，在日后通过和平谈判来解决。其二、根据历史上可以为凭的法理论点来谈判。其三、结合我们同有关国家的新的关系和我们的政策来谈判。（参见周恩来在全国人大一届四次会议上的报告摘要，1957年7月9日。）

中央确定的这些谈判方针和原则，对当时正在进行的中缅边界谈判有着重要指导意义，使我们在解决边界问题的实践中，取得很大的成功。〔作者廖心文，女，中共中央文献研究室研究员〕

原载：党的文献