人民政协职能和任务的转变

全国人民代表大会召开后，中国人民政治协商会议不再代行全国人民代表大会的职能。有关人民政协的性质、职能及其内部关系等基本问题，需要进一步加以明确。1953年第四次全国统战工作会议报经中央批准的《关于人民代表大会制实行后统一战线组织问题的意见》指出，在实行人民代表大会制以后，中国人民政治协商会议应作为独立的统一战线组织而继续存在；其组成应具有广泛的代表性，既要保证共产党的领导，又要适当扩大团结面，把各民主阶级、民主党派、无党派民主人士、少数民族、华侨及其他爱国分子中必要的人选吸收进来；统一战线组织对各参加单位的关系，应该是协商关系，而不是领导关系，但共产党对统一战线组织则是领导关系；统一战线组织与人民政府的关系，是协商和建议的关系。

一届全国人大一次会议闭幕后，第二届中国人民政治协商会议即开始筹备。经各民主党派、人民团体研究协商，一致同意中共中央就会议有关问题提出的建议：（一）第二届政协的组织形式，将由原来的全体会议、全国委员会、常务委员会三层，改变为全国委员会和常务委员会两层。地方委员会也是两层。这样，减少了不必要的层次，又可以扩大全国委员会和地方委员会的名额，有利于保持广泛的代表性，扩大团结面。（二）共同纲领的大部分内容已纳入宪法，第二届政协不再制定共同纲领。今后，各民主党派、人民团体除根据宪法规定的奋斗目标外，以修改的组织法为基础，另行起草人民政协章程。（三）由于全国人民代表已由地区产生，区域不再作为参加政协的单位；军队也不需要作为政治团体参加政协。经政协全国委员会常务委员会多次协商讨论，决定第二届政协全国委员会由11个党派、8个人民团体、9个界别单位和一部分特邀人士组成。（注：11个党派是：中国共产党、中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、无党派民主人士、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟、中国新民主主义青年团；8个人民团体单位是：中华全国总工会、中华全国民主妇女联合会、中华全国民主青年联合会、中华全国工商业联合会、合作社、中国文学艺术界联合会、对外和平友好团体、社会救济福利团体；9个界别是：自然科学界、社会科学界、教育界、新闻出版界、医药卫生界、宗教界、农民、少数民族、华侨。）

关于全国政协委员的名单，经与各方面协商，由各党派自己提名。名单的安排体现了以下四个原则：（一）人数、代表性、范围都比上届政协有所扩大，以扩大团结，并加强常委会的领导；（二）特邀代表的重点，放在加强反对国内外敌人的斗争，扩大团结面上，以影响台湾；（三）涉及面广，各党派、各团体、各个方面都照顾到；（四）分量够，每个方面都有带头的著名人物。

在筹备全国政协二届一次会议期间，全国政协和各民主党派对中国人民政治协商会议章程草案进行了多次协商讨论。有关不同意见的争论，主要集中在人民政协的性质、地位和作用问题上。一些人对全国人大召开以后，政协是否还有存在的必要抱有怀疑态度；一些人对政协性质的改变表现出疑虑，感到从此政协成了“清谈馆”，不会再有多大作用；一些人担心宪法上没有规定人民政协的地位，政协以后如何工作没有法律依据；还有人认为政协应该具有一定的权力，要求把政协和人大并重，等等。

针对讨论中的各种不同意见，12月19日毛泽东邀请各民主党派、无党派人士座谈政协工作。毛泽东首先谈到：“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”“政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。”关于政协存在的必要性，毛泽东指出：“虽然全国和地方的人民代表大会、国务院和各省市人民委员会各方面都容纳了许多人，但是还需要政协全国委员会和政协地方委员会。”就是说，人民代表大会是权力机关，有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。人大的代表性当然很大，但它不能包括所有的方面，所以政协仍有存在的必要。关于政协的任务，一是协商国际问题，二是商量候选人名单，三是提意见，四是协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员之间的关系，五是学习马列主义。关于提意见，毛泽东着重讲了当前主要是对社会主义改造的问题提意见。资本主义工商业、农业、手工业都要改造，这就发生各方面的关系问题。社会主义改造是很纷繁的，各种工作就要协商。“总之，国家各方面的关系都要协商。”毛泽东谈的这些意见深入浅出，为各民主党派、无党派人士所接受，统一了各方面对政协工作必要性和重要性的思想认识。

经过充分的筹备，1954年12月21日至25日，全国政协二届一次会议在北京举行。参加会议的全国委员会委员由一届全国政协时的180名扩大到559名。会议由周恩来作政治报告，陈叔通作第一届全国委员会工作报告，章伯钧作关于《中国人民政治协商会议章程(草案)》的说明。人民政协章程明确了人民政协今后的任务和奋斗目标，在总纲中明确规定：中国人民政治协商会议的基本任务是在中国共产党领导下，继续通过各民主党派、各人民团体的团结，更广泛地团结全国各族人民，共同努力，克服困难，为建设一个伟大的社会主义国家而奋斗。

人民政协章程在总纲中确定，中国人民政治协商会议的性质是“团结全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的人民民主统一战线的组织”；并规定了参加政协的各单位和个人必须共同遵守的准则：（一）拥护《中华人民共和国宪法》，全力贯彻实施宪法。（二）巩固工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主制度；加强社会主义经济力量在国民经济中的领导地位。（三）协助国家机关，推动社会力量，实现国家关于社会主义工业化和社会主义改造的建设计划。（四）密切联系群众，向有关国家机关反映群众的意见和提出建议。（五）在全国各族人民中加强团结工作，发扬爱国主义精神，提高革命警惕性，保卫国家建设，坚持对国内外敌人的斗争。（六）加强中国人民同全世界爱好和平的人民的友谊，反对侵略战争，保卫世界和平，维护人类正义事业。（七）在自愿的基础上学习马克思列宁主义的理论，积极学习国家的政策，提高政治水平，展开批评和自我批评，努力进行思想改造。这七条准则是全国各民族、各民主党派、各人民团体和其他爱国人士团结奋斗的共同政治基础。

根据人民政协章程的规定，周恩来在报告中把今后政协的任务归纳为五点：第一，协商国际问题。第二，对全国人民代表大会代表和地方同级人民代表大会代表的候选人名单以及中国人民政治协商会议各级组织组成人员的人选进行协商。第三，协助国家机关，推动社会力量，解决社会生活中各阶级间相互关系问题，并联系人民群众，向国家有关机关反映群众的意见和提出建议。第四，协商和处理政协内部和党派团体之间的合作问题。第五，在自愿的基础上，学习马克思列宁主义和努力进行思想改造。他表示相信，根据上述五大任务，中国人民政治协商会议在完成国家过渡时期总任务和反对内外敌人的斗争中，即在推进社会主义工业化建设、完成社会主义改造的任务和解放台湾、保卫和平的斗争中，将会继续发挥作用。

会议通过了《关于第一届全国委员会工作报告的决议》、《中国人民政治协商会议章程》和《中国人民政治协商会议宣言》；推举毛泽东为政协第二届全国委员会名誉主席，选举周恩来为主席，宋庆龄等16人为副主席，王芸生等65人为常务委员会委员。全国政协二届一次会议在人民政协发展史上有着特殊的意义。它解决了全国人民代表大会召开后人民政协的性质、地位、作用和任务的问题，解决了政协与人大、政府机关之间相互配合的关系问题，解决了加强统一战线和人民政协工作的必要性和重要性的问题，为在中国长期坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度奠定了思想基础、政治基础和组织基础。

中共中央党史研究室著：《中国共产党历史》（第二卷）（1948-9178），中共党史出版社2011年1月版。