毛泽东对民族地区民生建设正确出路的初步探索

毛泽东对民族地区民生建设正确出路的初步探索

——以《论十大关系》为中心的考察

瞿晓琳

1956年4月25日，毛泽东在中共中央政治局扩大会议上，以苏联经验为鉴戒，总结中国的经验，作了题为《论十大关系》的报告。《论十大关系》“是中国共产党比较系统地探索中国自己的建设社会主义道路的开始”【《中国共产党历史》第二卷（上），中共党史出版社2011年版，第380页。】。虽然全篇仅“汉族和少数民族的关系”部分直接论述了民族问题，但通篇不乏真知灼见，为初步解决民族地区的民生问题指明了方向，也为当前民族地区民生建设提供了宝贵的指导。

一

毛泽东在《论十大关系》中关于民族地区民生建设的思想，既是当时社会经济发展的现实需要，也是党和国家对民族问题高度重视的集中体现。

首先，巩固新生人民民主专政政权、彰显社会主义制度的优越性需要改善民族地区的民生状况。从国内情况来看，当时新中国建立的时间还不算太长，社会主义制度在中国初步确立，怎样巩固新生的人民政权、如何彰显社会主义制度的优越性是党和国家领导人时刻思考的一个重要问题。由于汉族和少数民族在历史上曾存在着隔阂，所以“敌人特别懂得民族团结对我国进行社会主义建设的重要意义，因而他们必将利用各种办法来破坏我国的社会主义建设和各民族间的团结”【《建国以来重要文献选编》第7册，中央文献出版社1993年版，第189页。】。民族隔阂产生的最为根本的原因是经济层面的，尤其是少数民族同汉族之间民生福利的差距。即是说，民生问题会动摇民族团结统一的基石。那么如何来消除民族隔阂，进而从根本上粉碎帝国主义和反革命分子颠覆人民政权和社会主义制度的图谋呢？显然，在发展的基础上增进少数民族群众的民生福利，是解决这一问题的钥匙。

其次，吸取苏联在解决民族地区民生问题方面的教训，少走弯路。怎样建设一个强大的社会主义国家，在建国初期，我们一直借鉴苏联模式。但是到了1956年初，形势有了新的变化。正如毛泽东指出的，“特别值得注意的是，最近苏联方面暴露了他们在建设社会主义过程中的一些缺点和错误，他们走过的弯路，你还想走？过去我们就是鉴于他们的经验教训，少走了一些弯路，现在当然更要引以为戒”【《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第23页。】。“在苏联，俄罗斯民族同少数民族的关系很不正常，我们应当接受这个教训。”【《毛泽东著作选读》（下），人民出版社1986年版，第733页。】尤其是在20世纪30年代开始的工业化运动中，由于苏联在政治上实行高度集权的中央统治，经济上实行大一统的计划体制，高度中央集权体制下“区域分工”的经济政策致使国民经济布局不合理。一些民族地区成为主要生产原材料和农牧产品的单一原料型经济区，没有建立独立的完整的国民经济体系，经济社会综合发展水平低下【卢继元：《民生问题摧垮了苏联》，《中国社会科学报》2012年1月30日。】。如哈萨克斯坦盛产粮食和奶牛，但缺少粮食加工和畜产品加工企业，该共和国所需的食品、糖果、人造奶油、鞋子等都从其他共和国调进，严重影响了人们的日常生活。苏联在处理民族地区民生问题方面的诸多教训警示了我们，必须认真总结经验，吸取苏联教训，才能在我国避免出现上述问题。

再次，民族地区民生建设是大规模的社会主义建设的重要组成部分。社会主义改造基本完成以后，大规模的社会主义建设的任务摆在了中国共产党人的面前。社会主义建设的价值目标就是要实现共同富裕。关于这一点，毛泽东的思想是很明确的。1955年10月29日，毛泽东在资本主义工商业社会主义改造问题座谈会上就明确指出：“我们的目标是要使我国比现在大为发展，大为富、大为强。现在，我国又不富，也不强，还是一个很穷的国家。……我们还是一个农业国。在农业国的基础上，是谈不上什么强的，也谈不上什么富的。但是，现在我们实行这么一种制度，这么一种计划，是可以一年一年走向更富更强的，一年一年可以看到更富更强些。而这个富，是共同的富，这个强，是共同的强，大家都有份。”【《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第495页。】显然，民族地区民生状况的改善是毛泽东所谓“共同的富”、“大家都有份”的题中应有之意。从这个意义上讲，民族地区民生建设是大规模的社会主义建设的重要组成部分。

最后，毛泽东等老一辈无产阶级革命家对民族地区民生问题的一贯重视。早在红军长征途中，党中央和红军经过很多民族地区，对我国少数民族的状况有了初步且直观的了解，并在解决民族地区民生问题方面，积累了一些宝贵经验。到1945年4月，毛泽东在《论联合政府》中更是明确指出：共产党人“必须帮助各少数民族的广大人民群众，包括一切联系群众的领袖人物在内，争取他们在政治上、经济上、文化上的解放和发展”【《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1084页。】。新中国成立初期，毛泽东一以贯之地关注民族地区的民生状况。1952年10月8日，毛泽东在接见西藏致敬团代表时指出：“共产党实行民族平等，不要压迫、剥削你们，而是要帮助你们，帮助你们发展人口、发展经济和文化。……如果共产党不能帮助你们发展人口、发展经济和文化，那共产党就没有什么用处”【《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第240页。】，并把这种帮助上升为“整个国家的利益”【《毛泽东文集》第6卷，人民出版社1999年版，第312页。】。这些真知灼见为《论十大关系》中关于民族地区民生建设思想的提出提供了丰富的理论基础。

二

毛泽东在《论十大关系》中关于民族地区民生建设的思考和探索，为解决民族地区的民生问题指明了方向。

（一）反对有碍民族地区民生建设的错误倾向：大汉族主义和地方民族主义，其中着重反对大汉族主义。

20世纪50年代中期，全国除西藏外，绝大多数民族地区已经完成了民主改革和社会主义改造，合作化运动正迅猛发展。在这种新形势下，民族地区的有些领导机关，大汉族主义思想倾向沉渣泛起。特别是在合作化运动中，有些地方没有充分照顾民族习惯和特点，照搬汉族地区经验等错误时有发生。如贵州、广西等地的布依、苗、侗等少数民族有一种习俗，即女儿婚前，父母分给一块田地，用来种麻或蓝靛，以置备嫁妆，俗称“姑娘田”。为尊重民族的风俗习惯，对这种“姑娘田”一般予以保留，不要求入社。但在合作化过程中有些地方却不顾民族习俗，将“姑娘田”强制入社，引起群众不满。以强迫群众把蓝靛田入社为代表的这些大汉族主义的行为，严重伤害了少数民族群众的民生诉求。

正是在这种背景下，毛泽东在《论十大关系》中强调：“我们着重反对大汉族主义。”与此同时，毛泽东认为地方民族主义也是要不得的，“但是那一般地不是重点。”毛泽东的主张很快在党内形成共识。同年颁布的《中国共产党章程》明确指出：“党反对任何妨碍民族团结的大民族主义倾向和地方民族主义倾向，特别应当注意在汉民族的党员和国家工作人员中防止和纠正大汉族主义的倾向。”【《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》（上），中共党史出版社2000年版，第162页。】1956年12月26日，中共中央又发出了《关于进一步开展统一战线工作检查和民族政策执行情况检查的指示》，要求各地认真进行检查，决不可草率结束。并且指示：“应当公开地宣布党内外少数民族干部有大胆批评大汉族主义的权利。”在毛泽东关于反对大汉族主义思想的指导下，党和政府从1956年中开始开展了历时一年多的第二次民族政策执行情况大检查，重点反对大汉族主义，以进一步扫清民族地区民生建设的障碍。

（二）民族地区民生建设离不开国家的扶持与帮助

在党和政府的大力扶持和帮助下，从1949年中华人民共和国成立，到1957年国民经济第一个五年计划胜利完成，民族地区群众的生活状况了有了明显的改善。

然而，由于众所周知的原因，民族地区经济发展的起点低，基础差，造成了民族地区经济文化贫穷落后的面貌很难在短期内得到根本改变。这就使得民族地区没有足够的能力像发展程度较高的汉族地区那样相对充分地去改善自己的民生状况。对此，毛泽东有着清醒的认识和把握。他在《论十大关系》中再一次强调：“我们要诚心诚意地积极帮助少数民族发展经济建设和文化建设。”【《毛泽东文集》第7卷，人民出版社1999年版，第34页。】只有这样，才能改变民族地区落后的面貌，提升民族地区群众改善自身民生状况的能力。

在这一思想的指导下，党和政府继续采取一系列的具体措施来帮助少数民族发展经济建设和文化建设等各项事业。主要表现在：（1）不断增加对民族地区基本建设的投资。“文化大革命”爆发前，民族自治地方国有单位基本建设投资1950—1952为56000万元、1953—1957为407800万元、1958—1962为1199300万元、1963—1965为450600万元【《中国民族统计年鉴（1949—1994）》，民族出版社1994年版，第241页。】（注：这一段时期为经济调整时期，基本建设投资有所收缩，但仍比1957年之前规模要大）。利用这些投资，民族自治地方兴建大量工矿企业，现代化工业体系逐步建立。1965年民族自治地方工业总产值为68.8亿元，比1957年的29.5亿元增长了133％。【《中国共产党民族工作理论与实践》，中央民族大学出版社2007年版，第485—486。】（2）给予民族地区巨额的财政补助。从1955年起，国家财政专门设立“民族地区补助费”，每年约5000万元。如1960年到1965年间，国家给西藏发放的低息贷款954万元，帮助贫苦农牧民发展生产的无偿投资140万元，给农民发放上千万斤的种子。【《执政中国（西藏卷）》，中共党史出版社2011年版，第38页。】1964年又增设“民族地区机动金”。此外，还拨出边境地区基本建设专款和边境建设事业补助费（其中大部分用于民族地区）。（3）专门针对民族地区制定了大量的优惠扶持政策。（4）对民族地区的人力支援。

这里需要特别指出的是，“帮助少数民族发展发展经济建设和文化建设”，实际上也反映了毛泽东主张的是民族地区民生建设的全面性维度，既有物质民生，也有非物质民生，体现了中国共产党以实现人的自由而全面的发展为己任的历史使命感；但很显然当时的重点是在物质民生方面。

（三）推进民族地区工业化建设，以夯实民族地区民生建设的物质基础

中国共产党从近代以来中华民族的屈辱史出发，深谙工业化对于实现民族振兴、国家富强、人民幸福的重要性，认为工业化是落后民族发展的关键。早在抗日战争时期，毛泽东就曾指出：“没有工业，便没有巩固的国防，便没有人民的福利，便没有国家的富强。”【《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第1080页。】1953年，毛泽东亲自主持制定的党在过渡时期的总路线中，把“逐步实现国家的社会主义工业化”规定为全党和全国人民必须努力实现的重大任务，并强调这样做的目的在于“满足人民日益增长着的需要，提高人民的生活水平”【《毛泽东著作选读》（下），人民出版社1986年版，第705页。】。由此可见，毛泽东是把工业化置于民生视域中加以考虑的。

按照这个逻辑，把工业化建设作为民族地区民生建设的基础性工程，在毛泽东看来是很自然而然的事情。而我国民族地区的工业化程度是很低的。以广西为例，1949年，全省工农业总产值11.4亿元，其中工业总产值1.6亿元，占14％；在工业总产值中，手工业产值1.45亿元，占工业总产值的91％。广西的工业化在当时的民族地区还算走在前头的，其状况如此，其他地区就更不用说了。在如此薄弱的工业基础上想要改善民族地区的民生状况，可谓是天方夜谭！因此，推进民族地区的工业化建设，在当时显得尤为迫切。毛泽东在《论十大关系》中没有直接论述民族地区工业化建设的问题，但其中所蕴涵的丰富思想对于处理好民族地区工业化建设与民生建设的关系是具有极强的方法论意义的。围绕着在生产发展的基础上改善民生这个核心问题，毛泽东认为：“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展。”而发展内地工业，在相当程度上就是要重视发展民族地区的工业。与此同时，协调区域发展，实现民族地区与其他地区的良性互动，亦是为了提升民族地区改善民生的能力。民族地区工业化建设同样“必须优先发展生产资料的生产，……但是决不可以因此忽视生活资料尤其是粮食的生产。……重工业和轻工业、农业的关系，必须处理好。”【《毛泽东著作选读》（下），人民出版社1986年版，第721页。】民族地区工业化建设也要兼顾国家、集体和个人三个方面，处理好三者关系，在加强积累的同时，必须重视消费、关心民族地区群众生活等。毛泽东的相关思想很快得到其他领导人的赞同并通过中共八大上升为国家意志。

在毛泽东这一思想的指导下，20世纪50年代末至60年代初，先后有一大批当时在全国处于一流水平的工业企业，从沿海发达地区迁入西部少数民族聚集的地方。如此举措增强了西部民族地区现代工业的实力，在一穷二白的基础上逐步建立起独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系，在极其困难的条件下使民族地区群众生活的基本温饱有了保障。

（四）要在民族地区建立有利于民生改善的经济管理体制和财政体制

毛泽东在《论十大关系》中进一步强调：“在民族地区，经济管理体制和财政体制，究竟怎样才能适合，要好好研究一下。”【《毛泽东著作选读》（下），人民出版社1986年版，第732页。】由于各个民族地区的历史条件以及进行民主改革和社会主义改造的进程各不相同，所以找到一个适合本地区特点的经济管理体制和财政体制对改善民族地区的民生状况有重要意义。在社会主义改造完成后，我国大部分民族地区也都建立了高度集中的计划经济体制。这种体制是和我国当时的生产力状况相适应的，有利于举全国之力进行大规模的经济项目建设，从而加速改变民族地区的落后面貌。但其“缺点在于市场运用得不好，经济搞得不活”【《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第16—17页。】，权力过分集中于中央，管得太多，统得过死，不利于民族地区经济的持续发展和少数民族群众生活的改善。对此，毛泽东曾有过积极的探索。他认为，我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。他主张：“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事。”【《毛泽东著作选读》（下），人民出版社1986年版，第729页。】基于当时的认识水平，毛泽东还不可能从根本上改革计划经济体制，但他从中央和地方的关系角度对解决这一问题提出了原则性的看法。毛泽东的主张很快就被当时的民族工作所吸收。1957年4月，时任中央统战部部长、全国政协副主席的李维汉在全国第七次统战工作会议上讲到：“民族地区的情况很复杂，存在着许多特殊问题没有得到解决。为了便于解决这些特殊的问题和适当地满足少数民族的要求，提高少数民族人民参加建设祖国的积极性，由自治地方自己制定规划是很有必要的。”【《中国共产党与民族区域自治制度的建立和发展》（上），中共党史出版社2000年版，第170页。】这样，就可以在中央统一领导下，在管理形式和方法上更具有灵活性，使之更适合民族地区的实际情况，从而促进民族地区民生建设事业的发展。

在财政预算方面，中央对民族地区都有许多特殊的照顾。我们从1956年的国家预算中可以看出，中央当年给了民族地区比往年更大的财权。“今年国家预算中经济建设费类的支出比去年增长17.4％，而内蒙古自治区则增长65.46％，新疆维吾尔自治区增长54.13％，青海增长118.14％，西藏增长27.27％。今年国家预算中社会文教费类的支出比去年增长18.36％，而内蒙古自治区则增长50.36％，新疆维吾尔自治区增长25.96％，青海增长71.32％，西藏增长28.72％。其他民族地区的经济建设和社会文教费的支出，也同样都比去年有所增长。”【《新华半月刊》1956年第14期。】这些举措，对发展民族地区的经济和文化事业，进而逐步改善少数民族群众的民生状况是有重大意义的。

三

从传播史来看，1956年毛泽东讲话后，《论十大关系》主要在党内高层传达。此后不久，毛泽东本人注意力和观点都有所变化，讲话也长期没有公开发表，只在党内有限传播。但毛泽东在1956年4月25日的中共中央政治局扩大会议讲话时，各省、市、自治区党委书记都参加了会议并聆听了毛泽东的讲话，会议还讨论了这个讲话。会后，中央各部委，地方省、市、自治区迅速在实际工作中贯彻讲话精神。同年9月召开的党的八大，全面体现了毛泽东十大关系报告的精神。刘少奇代表中央作的政治报告“就是根据毛泽东同志关于处理十大关系的方针政策而提出的”【《建国以来重要文献选编》第11册，中央文献出版社1995年版，第300页。】。从这个角度来说，《论十大关系》对当时党和国家的各项工作都有着重要的指导作用，其中包括民族地区的民生建设。从前已述及的民族地区民生建设的初步成效，我们可以很清楚地看到这种指导作用。

同时，我们要看到的是，毛泽东在《论十大关系》中关于民族地区民生建设的探索和思考，为我们当前搞好民族地区的民生建设提供了深刻的指导。

民族地区民生建设要警惕大汉族主义和地方民族主义的重新抬头。改革开放促进了我国民族地区的全面发展，为增进民族地区群众的民生福利创造了新的历史机遇，但中国的民族关系仍面临着问题。如因社会转型带来的民族、宗教身份的复兴对少数民族的国家认同造成的挑战；少数民族聚居的西部地区与汉族主要居住的中东部地区间的经济社会发展差距造成的少数民族群众的被剥夺感和对汉族的不信任；市场经济造成的民族间经济竞争加剧，民族间利益竞争造成的民族身份意识膨胀；现代化对少数民族传统文化的冲击造成少数民族文化身份危机感，同时由于这种现代化往往源于汉族地区或少数民族与汉族的交往，从而导致部分少数民族群众将这种文化危机感等同于“汉化”等。【王怀强：《警惕两种民族主义重新抬头》，《中国民族报》2013年5月23日。】这些发展中产生的新问题如不采取积极措施予以解决，会刺激两种民族主义的再度发生和流行，从而使民族地区失去民生建设的良好社会环境，同时在民生建设方面已经取得的成果也会失去。因此，当前民族地区的民生建设必须警惕两种民族主义的重新抬头。

民族地区民生建设仍然需要国家的扶持与帮助。新中国成立以来尤其是改革开放30余年来，在党和政府的大力扶持与帮助下，民族地区居民生活有了巨大改善，城镇居民人均可支配收入由1978年的307元增加到2008年的13170元；农村居民人均纯收入由1978年的138元增加到2008年的3389元。但是，从横向上看，民族地区与全国特别是发达地区的发展差距仍然明显存在，并呈继续拉大趋势。2009年，民族地区城镇居民人均可支配收入为全国平均水平的82.9％，农民人均纯收入为全国平均水平的72.4％，按照原有的贫困标准统计，尚有1955万农村贫困人口，占全国农村贫困人口总数的54.3％。显然，对于自我发展能力不足的民族地区而言，要进行现代化建设，实现自身民生状况的改善，国家的扶持与帮助仍然是不可或缺的重要条件。

民族地区民生建设要继续推进民族地区的工业化建设。在少数民族聚居区，由于地域广阔，区域内部发展不平衡，工业主要集聚在大中城市和经济中心区域，少数民族人口集中的边远地区仍以农牧业为主，工业化水平远远低于区域平均水平。此外，由于民族地区早期的工业化是“外嵌入”型的，以资源型产业和重工业等资本密集型企业为主。资本密集型企业对劳动力的技能有更高的要求，而当地的少数民族劳动力很难达到相应的专业技术要求。所以外来投资者，除了资本、设备，连劳动力都是从外部带入的。这样，省区工业化的快速发展并没有带动少数民族聚居地区的同步发展，农牧民收入提高的幅度低于地区生产总值和城市居民收入提高的幅度。从变化情况看，2000年和2010年，大部分民族地区的城乡居民收入差距要高于全国平均水平，2000年只有内蒙古低于全国，2010年内蒙古和新疆略低于全国；与2000年相比，2010年除云南、西藏和新疆外，其他5省区城乡居民收入差距进一步扩大；在省区内部，一些少数民族聚居的县域，农民人均纯收入低于省区平均水平。可见，要进一步提高民族地区群众的生活水平，必须努力推进内生型的工业化。而当前，通过教育和培训优化民族地区人力资本素质，使之适应民族地区工业化的需求是一条有效的途径。

建立和完善有利于民族地区民生改善的经济管理体制和财政体制。改革开放以来，我国已经在民族地区建立了相应的经济管理体制和财政体制，但由于这些体制机制的不健全，使其服务于民族地区经济社会发展的效能得不到尽情的发挥，如中央在行使宏观调控的职能时往往出现对少数民族的特殊情况欠缺考虑，大多出现政府政策“一刀切”的情况；民族地区的事务权也大多和中央权力产生矛盾，出现权力交叉重叠，导致权、责、利不分等现象。这些情况很大程度上会阻滞民族地区发展的，进而影响到民生的改善。因此，完善民族地区的经济管理体制和财政体制便显得尤为必要和重要。目前，主要是正确处理好两组关系：一是中央政府和民族自治地方政府的关系【一般而言，中央与地方关系是一个国家实现有效的宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务基本职能的最主要关系。这里所讨论的中央和民族自治地方的关系主要是从这一角度而展开的。】，给予民族自治地方更大的发展自主权和财政分配权。二是民族自治地方政府同市场的关系。民族地区在今后的发展过程中，应将政府与市场关系逐步调适到市场主导资源配置、政府辅助并服务市场的正常状态。只有这样，民族地区发展的潜能才能被最大限度的发挥出来，从而增强其惠民的能力。

（作者瞿晓琳：中南民族大学马克思主义学院教授）

（来源：中共中央文献研究室中国中共文献研究会毛泽东思想生平研究分会编《毛泽东与中华民族伟大复兴：纪念毛泽东同志诞辰120周年学术研讨会论文集（下）》，中央文献出版社2014年版。）