党的第三代中央领导集体与分税制财政体制改革的确立

作者:    发布时间:2014-03-13   
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党的第三代中央领导集体与分税制财政体制改革的确立

尹航


19931114日,中共十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,正式确立我国财政管理体制由地方包干制改为分税制。这是我国由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中,在宏观管理体制上进行的一项历史性的重大制度变革。从历史经验来看,财税体制改革的难度都非常之大,分税制改革是新中国成立以来力度最大、影响最深的一次财政体制改革,涉及到中央与地方利益关系的重大调整,更是如此。曾经参加过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》起草工作的王梦奎,在回忆文章中就曾写道,像财税体制“这样大的利益关系调整,绝不是几个起草文件的人能够给做到的”,“如果没有党中央和国务院的有力领导,改革也是难以推行的。”分税制改革的确立,充分体现了以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体推进我国经济体制改革的坚强决心和巨大魄力。

新中国成立之后,我国仿造苏联模式建立起高度集中的计划经济体制,与之相适应建立了统收统支的财政管理体制。这项体制曾经发挥过重要的作用,但是由于其自身不可避免的弊端和缺陷,逐渐走向了僵化。到20世纪70年代末,高度集中的传统计划经济体制使经济发展陷入停滞,国家财政也面临巨大的困难。在这样的情况下,为增强经济发展的活力,改变旧体制统得过多、管得过死的弊端,向地方和企业“放权让利”成为改革的必然选择,也是历史的必由之路。在财政体制上,给予地方和企业更大的财权,以调动地方和企业发展经济的积极性,也就成为财政管理体制改革的逻辑起点。

20世纪80年代,中央在财政体制上先后进行了三次较大的改革和调整。1980年,实行“划分收支,分级包干”的财政体制,中央和地方开始“分灶吃饭”;1985年,实行“划分税种,核定收支,分级包干”的体制;1988年,实行财政大包干体制。这三次财政体制改革,使地方拥有了较多的财权和财力,调动了地方发展经济的积极性,增强了经济的活力。但是,这三次财政体制改革也存在很多不规范的问题,尤其是财政大包干体制,全国39个省、自治区、直辖市,以及计划单列市分别推行“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解额递增包干”、“定额上解”、“定额补助”等六种财政包干形式;并且,各个省的具体上缴比例或数额指标,还要根据每年中央与每个省的具体谈判情况来确定,被形象地称之为“一省一制”、“一省一率”。更为重要的是,从“分灶吃饭”到财政大包干,财权和财力过多的向地方倾斜,造成了权力过于分散和地方权力过大等弊病,带了很多矛盾和问题。

第一,中央政府财政收入大幅下降,中央宏观调控能力严重弱化。改革开放之后,我国经济持续高速发展,但财政收入的增长却远远滞后于国内生产总值(GDP)的增长。财政收入占国内生产总值比重和中央财政收入占全国财政收入比重(“两个比重”)持续下降,前者由1978年的31.1%下降到1993年的12.3%,后者由1985年的38.4%下降到1993年的22%“两个比重”的持续下降,尤其是中央财政收入占全国财政收入比重的持续下降,造成了中央财政困难的不断加重,严重影响了国家财政分配职能和中央政府宏观调控作用的发挥。同时,地方财力的不断加强,形成了财政上的“弱中央、强地方”的格局。这种格局造成了我国财政收支极为分散的状况,连世界银行的专家也惊叹,“世界上大概没有什么国家的财政收支比中国更为分散了”。

第二,强化了地方利益和地方观念,助长了地区封锁、市场分割等问题,使全国统一市场难以形成。各地方政府为了增加本地的财政收入,不断加强对本地企业的保护,限制外地企业进入本地市场,使市场被行政区划割裂,妨碍了资源的合理配置和全国统一市场的形成。这种现象被经济学理论界描绘为“诸侯经济”。

第三,造成投资需求过度膨胀,形成大量不必要的盲目投资和重复建设,并一再引发经济过热和通货膨胀。在地方政府拥有过多的财权和部分投资权下放的共同作用下,各地方政府为增加本地财政收入,大量兴建本地所属企业和项目,造成大量的盲目投资和重复建设。这不仅浪费了资源,而且极易引发经济过热和通货膨胀。20世纪80年代由于过度投资引发了三次较大的经济波动。同时,在中央政府财力匮乏,无力调控的情况下,只能采取急刹车,出现了“三起三落”情况,造成了国民经济的巨大损失。

1979年到1992年我国累计财政赤字已达到4168亿元,中央财政已经到了捉襟见肘、入不敷出的地步。为了缓解中央财政的困难,20世纪80年代末到90年代初,曾经发生过三次中央财政向地方财政“借钱”的无奈之举。同时,中央还采取过以费补税的办法,20世纪80年代中期开始征收“国家能源交通重点建设基金”,之后又出台了“国家预算调节基金”,以弥补财政上的不足。但是由于中央与地方财政关系的制度缺陷,这些措施起到的作用微乎其微。

19896月,中共十三届四中全会形成了以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体。新的中央领导集体上任之后,针对财政包干制所带来的诸多问题,提出要理顺中央与地方的财政分配关系,逐步提高“两个比重”,改变财政收支过于分散的局面,并逐步明确了实行分税制的改革方向。

1989929日,江泽民在庆祝中华人民共和国成立四十周年大会上讲话指出:“在治理整顿期间,更要强调适当集中,逐步提高国家财政收入在国民收入中的比重,提高中央财政收入在国家财政收入中的比重。中央不掌握必要的财力,就不可能保证重点建设和治理整顿任务的实现。必须加强中央的权威,反对分散主义,以利于领导国民经济持续、稳定、协调发展。”

1989119日,中共十三届五中全会通过了《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》。《决定》提出要进一步深化和完善改革,改变财政包干体制,指出“改革的方向不是回到统收统支,但要有助于兴利除弊,有助于适当提高中央财政的集中程度。”

1990年,中央逐步明确了财政体制改革的方向。1990年12月30日,中共十三届七中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》。《建议》明确指出,要“改革财政税收体制,建立稳定的和规范化的财政税收制度。”“改革的方向是在划清中央和地方事权范围的前提下实行分税制。”

分税制是现代市场经济国家处理中央与地方财政分配关系所普遍采用的一种财政制度。在20世纪80年代,我国也曾有过关于实行分税制的设想,并搞过局部的试点。但个别地方的试点不能产生足够的效果,更为重要的是当时还不具备实行分税制的所需要的市场经济体制,局部的试点与总体的体制、政策环境相冲突,最终也无法推行。在中共十三届七中全会上,党中央在提出改革的方向是实行分税制的同时,也考虑到当时在全国范围内实行分税制的条件还不够成熟,因此《建议》提出,“‘八五’期间,继续稳定和完善财政包干体制,同时进行分税制的试点。”以总结经验,便于将来推广。

经过一段时间的筹备,19926月,国务院决定率先在浙江省、辽宁省、新疆维吾尔自治区、天津市,以及武汉市、青岛市、大连市、沈阳市、重庆市等9个省、区、市进行分税制财政体制改革的试点。

1992年以邓小平南方重要谈话和党的十四大为标志,我国改革开放和现代化建设事业进入了一个新的发展阶段。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标,在客观上要求改变以往极不规范的财政包干体制,建立与之相适应的规范合理的新的财税体制;同时,建立社会主义市场经济体制改革目标的确立,也为在全国实行分税制改革提供了必要的条件。在党的十四大报告中,江泽民明确指出,要“统筹兼顾国家、集体、个人三者利益,理顺国家与企业、中央与地方的分配关系,逐步实行利税分流和分税制。

党的十四大之后,在党的第三代中央领导集体的大力推动下,分税制改革的进程逐步加快。

(一)应对经济过热的形势,加快财税体制改革的进程。

在由传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中,新体制不可能立刻建立,旧体制的弊端一时也难以完全消除。随着治理整顿的完成,宏观经济形势的好转,各级地方政府盲目投资、重复建设,争相大干快上的情况又开始严重起来。从1992年下半年到1993年上半年,我国再次出现经济过热。同时,“两个比重”的持续下降,中央宏观调控能力严重削弱,对于经济过热的形势几乎到了无力调控的状况。国家为抑制经济过热和通货膨胀,不得不实行大量财政补贴,造成财政赤字大幅度增长,加剧了中央财政的困难。1992年,全国财政收入3500亿元,中央财政收入1000亿元,中央财政支出2000亿元,赤字增加1000亿元。而到1993年,财政状况更为困难,“当时已经到了不借钱工资发不出的境地。”

无论是要增强中央宏观调控的能力,抑制经济过热的形势,还是要打破“诸侯经济”的格局,从根本上制止盲目投资、重复建设的深层体制问题,都必须加快财税体制改革。19921229日,李鹏在全国财政工作会议上突出强调“财税改革的进程要加快”,要“进一步修订和完善‘分税制’财政体制的试点方案,规范中央与地方的分配关系”。

进入1993年,中央推进财税体制改革的步伐明显加快。江泽民、李鹏、朱镕基等党和国家领导人多次在各种重要会议上反复强调,要加快财税体制改革,理顺中央与地方的关系,从根本上解决当前经济生活中的深层次矛盾和问题。

199337日,中共十四届二中全会通过了《中共中央关于调整“八五”计划若干指标的建议》,其中提出,“要加快财政改革和发展的步伐,逐步扭转国家财政困难的局面。‘八五’后三年,要加快税利分流和分税制的试点,逐步理顺国家与企业、中央与地方的分配关系”,“逐步提高财政收入占国民生产总值的比重。”

(二)推进分税制改革方案的形成,加速分税制改革的进程。

实行分税制改革,一个必要的前提就是要建立规范合理的税收制度。19934月,关于税制改革方案的制定工作开始启动。4月下旬,江泽民多次主持中央财经领导小组会议,听取了财政部和国家税务总局关于财税改革等问题的汇报,他指示财政部要研究财政与税收制度改革问题,并指出:“现在这种包干体制是一种不适应市场经济的落后体制,没有哪一个国家是这样搞的,财税体制已经到了非改不可的地步。”428日,中央政治局常委会正式批准了税制改革的基本思路。

1993429日,江泽民在中央财经领导小组第四次会议上专门就财税体制改革作了重要讲话,他指出:“当前,进一步推进税制改革,已经到了一个关键时期。从目前存在的实际问题看,必须加快税制改革的进程。”要“采取积极的态度逐步推行税利分流和分税制。”目前中央财政困难,中央财政在全国财政收入的比重过低,中央政府的宏观调控能力减弱,一个重要的原因是现行税制结构、税收负担不够合理。如果解决不力,任其发展下去,经济问题就有可能酿成政治问题。”

建立社会主义市场经济体制是一项艰巨复杂的社会系统工程,必须有计划、有步骤地实施。为了更好地推进社会主义市场经济体制改革,19935月,中央决定下半年召开中共十四届三中全会,讨论建立社会主义市场经济体制问题,并作出建立这个体制的若干规定。531日,江泽民在中共十四届三中全会文件起草小组第一次会议上作了重要讲话,对推进社会主义市场经济体制的十个重大问题作了阐述。他在讲话中指出:“实行分税制,合理划分中央和地方的事权,合理确定中央和地方的收入比例,目的是理顺经济关系,使经济活动规范化……财税体制和金融体制改革,是发展社会主义市场经济的要求,既符合国际上的通常做法,也考虑了中国的特点和具体情况,这样做,有利于发挥中央和地方两个积极性,……在处理中央和地方的关系时,中央要考虑地方的困难,地方要树立全局观念,全局照顾局部,局部服从全局。”从这次会议开始,财税体制改革被纳入我国经济体制改革的总体方案,正式拉开了分税制财政体制改革的序幕。19936月,在江泽民的亲自布置下,中央迅速部署了包括财政在内的16个专题调研小组,开展体制改革的调研工作。

推进分税制改革,如何分税,是一个重大的问题。在设计分税制改革方案的过程中,江泽民公开表态,“中央要拿大头”。同时,分税制改革也得到了邓小平、陈云两位老同志的支持。

推进社会主义市场经济体制的各项改革,需要一个相对宽松的宏观经济环境。面对经济过热的形势,1993624日,党中央、国务院发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》,果断实施了16条强有力的宏观调控措施。“十六条”措施出台后,取得了立竿见影的效果,有效地缓解了宏观经济环境紧张的局面,为推进宏观经济体制改革提供了有利条件。

中央决定抓住这一有利时机,尽快推进财税体制改革,从根本上解决我国经济周期性过热的体制性问题。19937月中旬,国家与企业分配关系、工商税制和分税制改革三个初步方案形成之后。722日,国务院总理办公会议决定,为了保持中国经济的持续、快速、健康发展,要加快实施财税体制改革的步伐,将原定分步实施的改革设想改为一步到位,并于19941月起施行。

1993723日,朱镕基在全国财政、税务工作会议上传达了党中央、国务院对分税制改革的意见,对财税改革作了明确部署。他指出,“在现行体制下,中央财政十分困难,现在不改革,中央财政的日子就过不下去了,(如果这种情况发展下去)到不了2000年(中央财政)就会垮台!”“这不是危言耸听。”他强调,“一定要进行全面的改革,财税体制改革在一个省搞试点是搞不下去的,要改革就全国推行。要充分认识加快财税改革的必要性和紧迫性,加快改革的进程,1994年1月1日,三项重大财税改革都要在全国推行。”

199382日至12日,国务院在北戴河召开专题会议,讨论财税、金融、投资、外资、外汇等五项改革方案。8月底,国务院总理办公会议、国务院常务会议先后讨论并原则通过了财税体制改革方案。199392日至3日,江泽民主持召开中央政治局常委会,审议并原则同意了财税体制改革方案。

(三)争取地方对分税制改革的支持与配合。

在推进社会主义市场经济体制建立的各项宏观经济改革当中,核心是财税体制改革,难度最大的也是财税体制改革。实行分税制改革会改变中央与地方的利益分配格局,“地方阻力很大”。199393日,财税改革方案最终确定后,一些地方反映强烈,主要是针对分税制方案,认为这个方案比较“紧”,并有一定的抵触情绪。有的省还给中央写了报告,要求单独实行包干制。分税制改革在整个经济体制改革中至关重要,不仅改革方向要正确,同时也要注意讲求改革的方法,得不到地方政府的理解和支持,改革也很难推行或者达不到应有的效果。因此,必须做艰苦细致的思想工作,统一各地的思想认识。

为取得地方的支持和配合,从199399日到1121日,朱镕基受江泽民和李鹏之托,带领由体改委、财政部、国家税务总局等有关部门组成的60多人的队伍,在70多天的时间里,赶赴17个省、市、自治区,与地方党政负责人直接对话,宣传改革的意义,说明改革的方案,听取意见,改进完善。

在整个与地方谈判的过程中,广东是最为关键的一站,对于可能遇到的阻力,中央早有心理准备。对于广东省提出要单独实行包干制的要求,朱镕基在来广东之前请示了江泽民,江泽民决心已下:“搞分税制是中央的决定,不能再讨论是不是实行分税制的问题。”[14]经过反复的解疑释惑,广东省基本同意实行分税制,但是提出要以1993年为基数。关于这个问题争议较大。原来的改革方案是以1992年为基数,若以1993年为基数就形成了动态基数,账不好算,并且容易造成各地方当年财政基数猛增的情况。在这个问题上,朱镕基从大局考虑,表示同意以“1993年为基数”的“个人意见”。这样,广东省最终同意了实行分税制改革。实行分税制后,中央财政从广东拿走的钱,相当于原体制下广东上交中央财政的两倍。朱镕基后来说,“广东的同志最后顾全大局,牺牲自己的部分利益,也是为了发展中国经济、完成党中央交给的任务。”

为了推进分税制改革,江泽民先后多次分片主持召开经济工作座谈会,宣讲政策、听取意见,消除误会,减少阻力。1993929日,江泽民在广州主持召开了中南、西南十省区经济工作座谈会。在这次会上,江泽民代表中央正式确定以1993年为基期年。中央从大局出发作出的这一决定,大大地减少了实行分税制的阻力。同时,在这次会上,江泽民对于实行分税制的很多问题做了详细的阐述,他指出,“中央多集中一些财力,并不意味着中央要包揽更多的事务,而是根据实际情况实行税收返还和转移支付,帮助和支持地方解决发展中的问题。在调整这个关系时,必然会影响一些地方的利益,各地要有全局观念,统一认识,顾全大局,保证改革的顺利进行。”

分税制改革是一次渐进式的改革。在与地方的谈判当中,中央在坚持全国统一实行分税制改革的原则下,做了必要的妥协,在一定程度上保障了地方的既得利益,取得了各地方的支持,这对分税制改革的顺利推行起到了至关重要的作用。如果财税体制等宏观经济体制改革推行不下去,社会主义市场经济也就成了一句空话。

(四)分税制改革的最终确立。

通过党中央、国务院不断地做细致的思想工作,各地方对于实行分税制的必要性和紧迫性有了深入的认识,在全党范围内逐步取得了共识,这为实行分税制创造了良好的条件和氛围。19931114日,中共十四届三中全会审议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出:“把现行地方财政包于制改为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制,建立中央税收和地方税收体系。”正式确定了实行分税制改革。

江泽民在中共十四届三中全会上讲话指出:“财税体制和金融体制改革方案,通过讨论协调获得共识,说明大家是顾全大局,有全局观念的。我们要充分理解这项改革的深远意义,同心同德,共同努力,完成改革任务。”

对于分税改革的确立,李鹏在日记中说:“《决定》把社会主义市场经济体制加以具体化和规范化,功不可没。其中最突出的功绩在于通过分税制,理顺了中央和地方的关系,有现实和深远的意义。”

19931215日,国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》,决定从199411日起改革现行地方财政包干体制,对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。至此,分税制财政管理体制改革正式出台。

分税制财政管理体制改革的确立,是我国由放权让利的政策调整转向制度创新的一次重大突破,初步建立起了适应社会主义市场经济体制发展要求的新的财政体制的基本框架。虽然分税制还有很多不完善之处和需要改进的地方,但改革的成效还是非常显著,不仅为我国的经济发展,更为我国的长治久安奠定了重要的基础。

(一)分税制改革的确立,形成了财政收入稳定增长的机制,扭转了中央财政收入比重下滑的趋势,提高了“两个比重”,有效地增强了中央的宏观调控能力。19932007年,全国财政收入由4349亿元增加到51304亿元,增长了10.8倍,年均增速高达19.3%;财政收入占GDP的比重从1993年的12.3%提高到2007年的20.6%,中央财政收入占全国财政收入比重由1993年的22%提高到2007年的54.1%(二)分税制改革理顺了中央与地方的财政分配关系,调动了中央和地方两个积极性。财政管理体制的核心就是中央与地方的关系。1956年毛泽东在著名的《论十大关系》中指出,要“处理好中央和地方的关系,”发挥“中央和地方两个积极性”。在实践中,我国探索建立规范合理的中央与地方的关系,经过了一段艰难的历程。从新中国成立到分税制改革之前的40多年时间里,我国财政体制至少进行了15次以上较大的调整,其中最长实行五六年,最短的不到一年,平均每三年调整一次,中央与地方的关系始终在中央集权与地方分权之间反复。分税制在合理划分中央与地方事权的基础上,从体制上构建起相对规范的中央与地方财政关系,走出了以往“一放就乱,一乱就收,一收就死,一死再放”的恶性循环。从1994年到2007年,中央财政收入年均增长18.9%,地方财政收入年均增长19.6%实现了中央和地方财政收入增长的“双赢”,真正调动了“中央和地方两个积极性”。

(三)分税制改革与其他多项宏观管理体制改革的确立,促进了全国统一开放市场体系的形成。实行分税制改革,打破了长期以来形成的地区封锁、市场分割的“诸侯经济”格局;对地方的体制约束得到有效增强,在一定程度上遏制了盲目投资、重复建设情况的发生,促进了全国统一开放的市场体系的形成。同时,中央财政对地方的返还和转移支付制度的实行,也缩小了地区间的财力差异,促进了区域经济的协调发展。

分税制改革取得的成就和发挥的作用是巨大而深远的,朱镕基曾说过:“对财税体制改革取得的成功,怎么评价都不过分。”2003年,在玉泉山起草中共十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》时,温家宝传达了中央的结论:十年的实践证明财税改革是成功的。