从小城镇战略的提出看第三代领导集体关于农业农村发展的新思路

从小城镇战略的提出看第三代领导集体

关于农业农村发展的新思路

胡晓青

城镇化是国家现代化的重要内容，也是衡量一国现代化水平的重要标志。对我国来说，城镇化过程将释放巨大发展能量，带动国民经济整体发展。小城镇从“大问题”上升到“大战略”，再到发展道路，经历了艰辛的探索过程。随着农村经济的发展，小城镇建设成为解决“三农”问题的重要途径。小城镇战略的提出为我国发展农村经济，缩小城乡差距提供了新的发展思路。

一、小城镇战略提出的历史背景。

1.小城镇的历史发展脉络：

“一五”计划期间我国开始了社会主义工业化建设，加强了交通运输建设以及原材料工业的建设，使城镇吸纳生产力能力在恢复的基础上有了扩展，这一期间国家对于农村人口向城镇迁移也未加限制。建制镇数目从开始的2000个增加到1957年的5402个，年均递增30%。[①]这个时期的小城镇建设是建立在工农业共同发展基础上的。20世纪50年代末，经济发展出现了一系列严重的问题，我国经济以及社会发展战略也随之做出了重大的调整，严格控制城镇人口的机械增长成为政府在相当长时期内的一项重要政策。1958年发布的《中华人民共和国户口登记条例》以及1964年《关于户口迁移政策规定》的实施，对城乡人口实行严格的户籍管理，限制了城乡之间人口流动，由此抑制了我国小城镇建设的进程。1965年仅有小城镇2902个，比1961年削减了1527个。1978年有小城镇2173个，比1954年削减了近60%，小城镇人口由1965年的3793万人增加至5316万人，十多年里共增加了1523万人，年均仅递增117万人[②]。

十一届三中全会以来，我国政治、经济、社会各方面进入了快速发展时期。从1978年开始，小城镇建设在1984～1986年间迎来了发展高峰，1984年，民政部对建制镇标准进行了修改，放宽了设镇标准，并且在较大范围内实施了撤乡建镇的新建镇管理体制，小城镇的数目以及人口都增长很快，其中小城镇的数目从1983年末的2968个一跃增加为1984年的7186个，增长了1.42倍[③]。著名社会学家费孝通在1984年发表了《小城镇，大问题》一文，引起了当时小城镇发展的广泛讨论，小城镇遍地开花，一段时间内形成了分散式的小城镇发展道路。

2．我国实现现代化的迫切要求。

近百年来的中国历史，从根本上说，就是中国人奋力追赶世界现代文明、实现中国现代化的历史。从世界范围看，现代化的实现，必须靠推进工业化进程，完成农业化向工业化转变。17世纪中叶的英国为推进工业化进程，在全国开展了“小城镇整理运动”，整整持续了近一个世纪的时间，这场运动在推进城镇化的同时，极大地促进了工业化进程。我国现阶段的农村，正处于实现从传统农业向现代工业大转折时期。着眼于现实的国情，面对各种复杂的矛盾，发展农村经济面临着艰难的抉择，必须以科学的态度和求实的精神，既要把握一般性的农业社会转型阶段的规律性，又要注意现阶段农村经济的特殊性，避免农村经济的波折，减少失误，促使农村经济持续健康的发展。

当今世界发展方向是信息化和全球化，在这个大背景下，解决我国农业问题的根本出路在于现代化。现代化的过程必然也是工业化、城镇化的过程。用占世界1/22的耕地养活着占世界1/5的人口，我国农业发展有着太沉重的负担。农业劳动力素质低、农产品附加值低、农业市场体系并不健全、农民增收缓慢，严重制约着农业现代化的发展。将农村的大量劳动力转向非农产业，转移到城镇去，这是推进现代化建设的重大战略问题。大批农民工涌进城市打工，说明农村劳动力的转化、转移已成为不可逆转的大趋势。根据中国的实际，与其让农村劳动力大量盲流都市，不如结合小城镇的建设，引导其向新兴小城镇转移。小城镇的兴起，使得农村人口的转移有了出路和载体，形成农产品产业化的加工集散，建立农产品的营销网络，推广普及先进科技，准确快捷地传布信息，成为开拓远距离的广阔市场不可缺少的支撑点。

3.城乡经济差距较大，二元结构制约城乡经济均衡发展。

自国务院1958年颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，明确将城乡居民区分为农业户口和非农业户口两种不同的户籍，并严格规定，除非得到许可，农村人口不得流入城市，农业户口不得转为非农业户口，从而形成户口上的城乡分离体制。传统的工业化经济发展战略已经从根本上拉开了工业和农业的生产率距离，相对于低下的劳动生产率，农业中大量的劳动力呈现为过剩和多余的状态。按照资源配置本身的要求，过剩劳动力必然要求向城市和非农业部门转移，然而城乡分离体制却限制了这种转移，致使大量的剩余劳动力滞留在农村和农业中，并成为农村经济的一个鲜明特征。由城乡分离体制造成的大量剩余劳动力的滞留进一步加剧了中国经济的二元性。由于这种城乡二元结构的长期存在，农村与城市有着很大的差距。发展和繁荣农村经济，实现农业和农村的全面小康，改变“二元结构”的矛盾势在必然。现阶段，农业依然是国民经济发展的薄弱领域，“三农”问题仍然是制约和影响经济全局的关键所在。在我国，农村人口占全国人口总数的70%，而金融资产不到30%，社会购买率不到40%，这就导致市场内需的“拉力”效应不明显。与庞大的人口基数相比，耕地的有效占有量相对窄小。地少人多的矛盾突出，剩余的劳动力必然要寻求转移，而传统的城乡二元经济结构，又使得这支寻求转移的“农业大军”无法得到妥善的接纳和消化，其中的重要因素就是城镇化严重滞后于工业化水平。目前我国的城镇化水平仅为30.4%，也就是说，在13亿人口中只有30%的人口生活在城市，与同等经济发展水平的国家相比，我国的城镇化水平滞后10多个百分点[④]。据统计分析，农村与城市的消费水平相差15年时间。就农村经济的一般现状来看，“三农”问题的困扰、人多地少的矛盾加剧、地区差距和收入差距的扩大，归根到底是因为城乡二元经济结构没有得到改变。发展小城镇成为改变城乡二元经济结构的重要途径。

二．“小城镇，大战略”的提出。

从80年代中期开始，随着农村经济结构的调整和农业富余劳动力的增加及转移，乡镇企业异军突起，带来了农村产业结构、就业结构的深刻变革和小城镇的兴起，乡镇企业由农村副业变为主要产业，成为农村经济的主力军。党的十四大确立了建社会主义市场经济体制的改革目标后，我国经济发展进入新的发展阶段。1992、1993年以后，我国经济进入高涨时期，对于农产品的需求上涨，农民收入有了恢复性增长。由于经济形势整体转好，大量农民进城，农民非农就业数量增加，农村流动人口增多。到90年代中期，由于农业综合生产能力的提高，多数农产品出现了供大于求、价格低迷的局面；由于过分强调“离土不离乡”，工业化与城市化不配套，城市化滞后于工业化，乡镇企业以工业为主、布局高度分散，87%的乡镇企业分布的村，在建制镇镇区的不足10%，形不成规模，经济效益低，污染治理不便，加上亚洲金融危机和国内有效需求不足，影响了乡镇企业的进一步发展壮大，1997年全国乡镇企业的亏损面达15%，比上年增加了7个百分点，亏损额600亿元，增加1／3左右，就业人数不增反降，大量产品积压[⑤]。农村经济迫切需要新的动力，若仍局限在农业和农村内部，已难以形成新的增长动因。

1995年4月，中国国家体改委、中央机构编制委员会、财政部、建设部、农业部、民政部、公安部、统计局、国土局等11个部委联合发布了农村小城镇建设的指导性文件，并于当年11月与世界银行、亚洲开发银行等国际组织在北京召开了“中国小城镇建设高级国际研讨会”；1996年，该活动得到联合国开发计划署约180万美元的研究资助，还与各省协商确定了首批57个国家级试点城镇。到1997年末，国家级试点城镇已经扩大到100个。1997年7月，国务院批转了《关于小城镇户籍改革试点方案》，改革了小城镇的户籍管理制度，打破了“农业”和“非农业”户口的二元管理模式。随着这一系列试验田的开花结果，小城镇发展战略呼之即出。

1997至1998年，一场席卷亚洲的金融危机爆发，在面临出口不畅拉动经济发展能力有限的情况下，小城镇建设成为拉动内需的重要战略举措。1998年9月开始，中央领导就即将召开的十五届三中全会进行了广泛而深入的调研。9月21日至26日，江泽民到安徽，就家庭联产承包责任制和农民增收问题进行了深入了解，并到“国家社会发展综合试验区”、“全国小城镇建设试点镇”、“全国小城镇综合改革试点镇”国家级三项试点为一体的凤台县毛集镇参观考察。10月4日至7日，他先后到江苏、上海、浙江等三个省市的农村进行实地考察，就农业产业化经营、乡镇企业、小城镇建设等一系列问题调研。在调研过程中，他指出，有计划、有步骤地把农业劳动力转移到新兴的小城镇和乡镇企业，是实现中国农业现代化的必由之路。在大力发展乡镇企业的同时，积极推进小城镇建设，也是一个大战略。认真总结经验，进一步发展乡镇企业，进一步发展小城镇，应当作为农村经济社会发展的一个重点[⑥]。通过密集的调研，中央对于农村农业现状有了进一步的了解，为制定新的政策措施奠定了基础。

1998年10月14日，十五届三中全会通过的《关于农业以及农村工作若干重大问题的决定》明确指出：“贯彻落实党的十五大提出的战略部署，实现我国跨世纪发展的宏伟目标，必须保持农业和农村经济的持续稳定发展。十二亿多人口，九亿在农村，是我国的基本国情。农业、农村和农民问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。没有农村的稳定就没有全国的稳定，没有农民的小康就没有全国人民的小康，没有农业的现代化就没有整个国民经济的现代化。稳住农村这个大头，就有了把握全局的主动权。”[⑦]“发展小城镇，是带动农村经济以及社会形态发展的一个大战略。”[⑧]

这个大战略的确定并不是一朝一夕的事情。对于小城镇建设，中央一直予以高度的重视和关注。早在十四大召开后不久，江泽民在主持六省农业和农村工作座谈会上明确指出：“发展乡镇企业要与建立社会主义新型集镇结合起来。这是具有战略意义的大事”[⑨]。1993年，江泽民在中央农村工作会议上曾指出“在稳步发展农业的同时，积极发展农村二、三产业，搞好小城镇建设。必须大力推动农业集约化经营，大力发展非农产业，加速农业富余劳动力的就地转移，继续把发展乡镇企业作为振兴农村经济的一个战略重点，尤其要加快发展中西部地区的乡镇企业，引导乡镇企业向小城镇适当集中，使小城镇成为区域性的经济中心。”[⑩]

小城镇战略地位的确定，是社会主义市场经济下农村经济社会形态发展的客观要求，也是走中国特色的城镇化道路的重大选择。从国民经济的可持续发展来看，小城镇建设是宏观性的大问题，是决定中国经济如何进一步健康快速发展的大问题。由于农村消费增长迟缓，加剧了国内需求不足，这种情况要是持续下去，国民经济就很难以较高的速度持续发展。正因为这些都与小城镇建设发展紧密相关，所以，十五届三中全会涉及小城镇问题时，使用了“大战略”一词。小城镇建设既是带动农村经济以及社会形态发展的大战略，也是扩大内需、推动国民经济更快增长的大战略，是我国改革与发展的一个聚集点。把发展小城镇作为一个大战略来实施，无疑使我国小城镇的发展进入了一个新的发展阶段。

改革开放以来，我国小城镇的建设从作为“大问题”提出，到形成影响经济社会发展的“大战略”，经历了艰苦的探索、实践历程，最终成为事实上的发展思路，期间积累了极为重要的经验。十五届三中全会召开后，我国的城镇化建设开始着眼于城镇化、城乡一体化协调发展，把各地农村建设成为有中国特色的现代化的经济发展区，使其市场化水平与城市接近，建成统一的现代市场经济体系，彻底打破城乡对立的二元经济模式。2000年6月20日，针对小城镇发展中的一些不容忽视的问题，中共中央、国务院提出了《关于促进小城镇康健发展的若干意见》，就发展小城镇提出了一些必须遵循的指导原则。2001年3月，《关于制定国民经济以及社会发展第十个五年计划的提议》以专章的形式把小城镇建设列入五年计划中，并指出：“推进城镇化要遵循客观规律，与经济发展水平和市场发育程度相适应，循序渐进，走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路，逐步形成合理的城镇体系。”“发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径”[11]。党的十六大上提出，“要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。”[12]从党的十五届三中全会明确提出发展小城镇是“大战略”，到党的十六上进一步提出“走中国特色的城镇化道路”，正是对多年来经验和实践探索的充分肯定以及总结升华。一个农村现代化、城乡一体化的光亮远景已浮刻在我们面前。

三．小城镇战略对于实现农业农村现代化、城市化的实践意义。

在十五届三中全会上通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》中是这样表述小城镇发展的意义：发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，有利于乡镇企业相对集中，更大规模地转移农业富余劳动力，避免向大中城市盲目流动，有利于提高农民素质，改善生活质量，也有利于扩大内需，推动国民经济更快增长[13]。由此可见发展小城镇这一符合经济发展规律和我国国情的论断，对实现我国农业和农村经济跨世纪发展目标，具有非常重要的现实意义。

1.小城镇为促进农村经济现代化提供了良好的基础。

工业化发展带来现代化的生活方式，我国实现工业化过程中并不能把农民赶到城市里去接受现代化的洗礼，而是提高农村自身的工业化水平，把生活现代化送到农村。小城镇在推进农村现代化中有着显著的作用：第一，推进农业集约化、产业化经营，加快农业现代化发展步伐。小城镇通过吸纳农村剩余劳动力，引导大批农民向非农产业转移，缓解“人地矛盾”，为农业集约化、规模化经营创造条件，将有效地推动农业产业化的发展，加快传统农业向现代农业转化。第二，促进传统乡镇企业的整体升级和乡村工业化的发展。以小城镇为依托，对乡村工业进行合理的空间布局，有效控制“村村点火、处处冒烟”的情况，解决农村工业分散无序状态，使工业生产的各种要素得以聚集，不仅能解决生态恶化、资源浪费等问题，而且将降低生产成本，提高工业生产能力，促进乡村工业的大发展。按照社会主义市场经济机制建设起来的新型小城镇，不仅是带动农村经济、而且也是带动地区经济持续发展的新增长点。理论界普遍认为我国已进入工业化中期阶段，但我国的城镇化却只达到工业化初期的水平，城镇化率与世界相比落后12.1个百分比，若将我国的城镇化率提高到世界平均水平，意味着可以增加1.5亿城镇人口。据有关部门统计，农村人口的购买力仅相当于城市人口的42%，如果城镇化率每提高1%，就可以转移50万农村人口，并形成12亿多元的购买力，创造50亿元国内生产总值。可见，小城镇将是拉力极大、时效较长的经济增长点，发展小城镇，启动内需的问题将从根本上得到解决。

2.小城镇战略是融合二元经济社会结构、促进城乡一体化发展的根本出路。

2002年，城乡二元结构的概念第一次被写进十六大的文件中，这是一个有非常重大意义的提法，因为这个提法把城乡差别问题作为全面建设小康社会的重大阻碍。城乡二元经济社会结构，严重阻碍我国现代化的整体推进，是我国现代化面临的最大难题。它引起了国民经济的比例失调、工农业结构和城乡人口结构的错位，阻碍国民经济健康协调发展；导致资源配置不合理程度加剧、市场需求不足、剩余劳动力转移难等一系列问题。推进中国的现代化，必须改变二元结构状况，促进二元结构向一元结构的转换。完成这一历史使命的出路在于推进城乡一体化，而小城镇则是促进城乡协调发展，推进城乡一体化进程的轴心。

3.小城镇建设既可以传播现代文明和现代生活方式，又能促进农民自身素质提高。

现代化的关键在于人的现代化，农民自身的现代化则是中国社会现代化面临的关键难题，小城镇的发展则为推进中国农民现代化发挥着至关重要的作用。小城镇充分利用大中城市的优势，不断传承作为现代文明的载体，是小城镇的农民不断接受现代文明的洗礼，提高现代文明素质，逐步改变长期形成的封闭、保守、传统、落后的思想观念，实现思想观念和文化心理的现代化。此外，小城镇相对集中和比较健全的学校、文化馆、图书馆、体育馆、电影院和有线电视等文化教育机构与设施，有利于开展各种教育科技文化活动，丰富居民的业余文化生活，有利于不断提高进城农民文化素质和文明水准。并且，农民进入城镇生活，通过享受现代化的生活设施，客观上将彻底改变他们传统的居住方式、生活方式和卫生习惯，推动着他们向现代化的目标迈进。长江三角洲、珠江三角洲等地区小城镇崛起的实践证明，小城镇的发展，将逐步形成城乡一体化的发展网络等，缩小城乡之间文明的差距，把城乡有机地联成一个充满生机与活力的整体，逐步实现城乡之间在制度、管理体制、市场、产业和社会文明等各方面的接轨，促使城乡一体化向现代化的目标挺进。

四．小城镇战略所体现出的第三代领导集体关于农村工作的新思路。

1.前瞻视角：将小城镇发展与工业化、现代化进程统一起来。

在我国，农业人口规模庞大是我国区别于其他国家的一个基本国情，这决定了实现工业化、现代化的历史任务必须和小城镇建设统一起来。发展乡镇企业，农村加快工业化进程的重要途径。而发展小城镇是推进工业化和现代化的助推器。江泽民同志运用前瞻的视角，将我国小城镇建设与工业化和现代化进程同步推进。早在1991年，江泽民同志考察河北省农村时更是明确指出：“没有农村的全面进步，就不可能有整个社会的全面进步；没有农民的小康，就不可能有全国人民的小康；没有农业的现代化，就不可能有整个国民经济的现代化；没有农村的稳定，就没有全国的稳定。”[14]十四大后不久，在召开六省农业、农村座谈会上，他指出:“发展社会主义市场经济,必须坚持不懈地发展乡镇企业,特别是要同建立社会主义的新型小城镇结合起来。这是具有战略意义的大事。”[15]

实践证明，工业化进程的发展带动着城镇的发展，工业化的实现过程，也是不断支持、引导乡镇企业发展的进程，工业化进程带来的要素聚集和人口集中，推动着技术进步、经济结构调整和体制机制创新，可以提高乡镇企业的整体素质，不断改变农村小城镇的发展面貌，促进了农村城镇化水平的提高。第三代领导集体以前瞻的视角，在我国经济发展的关键时期提出了小城镇战略。这一战略的提出，将我国工业化进程和农村现代化进程统一起来，随着城镇化水平的提高，必将推动我国工业化和现代化发展进程。

2.宏观把握：统筹城乡经济社会发展。

加快小城镇建设是尽快提高我国农村城市化水平的根本出路。江泽民从宏观改革发展的全局，站在保持国民经济持续快速健康发展的角度，从统筹城乡经济发展的方面，将农村内部结构调整与推进城市化有机结合，深入探讨解决“三农”问题的新思路、新途径。在安徽考察工作时，他就指出“我们研究农村改革、发展问题，不能脱离全国宏观经济的发展，不能脱离世界经济的潮流，不能就农业论农业”[16]。他强调“研究农村问题就要考虑，合理调整城乡经济结构、建立城乡统一的大市场问题，因为农村改革发展走到今天，已经超出了农村的范围。”[17]1999年，在中央经济工作会议上指出:“发展小城镇是一个大战略。城乡差距大，农业人口多，是长期制约我国经济良性循环和社会协调发展的重要因素。加快小城镇建设，不仅有利于转移农业富余劳动力，解决农村经济发展的一系列深层次矛盾，而且有利于启动民间投资、带动最终消费，为下世纪国民经济发展提供广阔的市场空间和持续的增长动力。”[18]十六大报告中,他再次指出：“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务。”“农村富裕劳动力向非农产业和城镇转移,是工业化和现代化的必然趋势。要逐步提高城镇化水平,坚持大中小城市和小城镇协调发展,走中国特色的城镇化道路。”[19]加速农村城镇化进程，发展小城镇，实现城乡一体化，是推动农村经济和社会发展的一个大战略。在推进小城镇建设道路上，江泽民高屋建瓴，以领导者的风范和决策家的英明站在我国改革发展全局，从我国国情出发，全面统筹城乡经济发展，就缩小城乡差距、城乡一体化发展问题提出了新的解决方案。

3.灵活运用：马克思主义基本原理和中国国情相结合。

中国革命道路的最初探索就是将马克思主义与中国国情相结合，找到了一条“农村包围城市”的革命道路。在中国实现现代化的进程中，如何解决城乡差距、完成结构调整、实现城乡一体化发展，成为解决“三农”问题首先要完成的历史问题。马克思主义经典作家特别强调，作为革命目标性的未来社会的城乡关系，一定要消除这种长期形成的城乡对立。到那时“农业和工业在它们对立发展的形态的基础上的联合”，“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”。因此，消灭城乡对立、实现城乡一体，成为马克思主义追求共产主义理想的范本模式。他们关于城乡关系的客观描述，为我们缩小城乡差距，实现城乡一体化提供了理论依据。在我国，消除城乡对立的根本在于打破城乡二元结构，转移农村剩余劳动力，使人口在城乡间的有序合理流动。江泽民曾指出“改革开放以来，乡镇企业迅速发展，带动小城镇发展，转移了大量农业富余劳动力和农村人口。这是我们在实践中找到的符合自己国情的农村现代化的路子。”[20]2001年，在中央农村工作会议上，江泽民指出：“必须实施城镇化战略，有重点地发展小城镇，加快转移农业富余劳动力，促进城乡经济协调发展”[21]。同年，在农业、农村、农民问题座谈会上，他指出“提高我国的现代化水平，解决农民就业和增收问题，必须调整农村的就业结构和产业结构，走工业化、城市化的路子，把农村人口尽可能多地转移出来。这是世界各国走向现代化的共同规律，是一个大方向。”[22]但同时他强调“关于提城镇化还是提城市化，我看实质都是要把农村富余劳动力转移出来的问题。根据我国国情，不能一下子就笼统地提城市化。城市化要推进，小城镇建设也要加强。如果简单地提城市化，可能使很多人期望值过高，实际上做不到。不论提城镇化还是提城市化，都要根据经济社会发展逐步推进，也就是说，我国二元经济社会结构的问题，要在工业化、信息化的进程中逐步加以解决。”[23]他要求各地把小城镇建设纳入国民经济和社会发展规划，制定政策切实推进。在指导小城镇战略实施过程中，把马克思主义与中国具体实际相结合，体现出解决城乡关系的新思路和新方法，为城乡一体化思想的形成奠定了理论基础。

参考文献：

1. 申平华，城镇化：中国现代化的方向性规定[J]，湖南社会科学，2001，02。

2. 江泽民文选[M]，北京：人民出版社，2006年。

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6. 范恒山、陶良虎，中国城市化进程[M]，北京：人民出版社，2008年。

7. 陈锡文、赵阳、罗丹，中国农村改革30年回顾与展望[M]，北京：人民出版社，2008年。