周恩来与共同纲领的制定

周恩来与共同纲领的制定

陈扬勇

《中国人民政治协商会议共同纲领》（简称共同纲领）是中国历史上一份非常重要的历史文献。它解决了怎样建立一个新国家和建立一个什么样的新国家这样一个极其重大的问题，正如刘少奇当年所评价的，“是总结了中国人民在近一百多年来特别是最近二十多年来反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义的革命斗争的经验，而制定出来的一部人民革命建国纲领”。【《刘少奇选集》上卷，人民出版社1982年版第434页。】在新中国第一部宪法诞生前，它实际上起到了临时宪法的作用。

共同纲领是中国共产党在领导筹建新中国的过程中逐步形成和完善的，从开始起草到最后通过，不知经过多少次修改，但从其名称的变化看，大致经历了三个阶段。周恩来自始至终主持纲领的起草工作，为共同纲领的制定付出了大量心血，作出了重要贡献。

一

共同纲领最初的名称是《中国人民民主革命纲领草稿》，它酝酿和成稿于中国人民解放战争进入战略反攻并取得巨大胜利后的1948年。

这年的4月30日，中共中央在《五一劳动节口号》中响亮地提出“为着打倒蒋介石建立新中国而共同奋斗”，号召全国“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。【《周恩来年谱》（1898-1949）（修订本），中央文献出版社1998年版，第790页。】筹建新中国的序幕由此揭开。

召开新政治协商会议，成立民主联合政府的一项重要准备工作，是拟订一个民主联合政府的施政纲领，即共同纲领。由于中国共产党积极倡导建立的民主联合政府是一个代表中国最广大人民群众根本利益的政府，因此制定这个共同纲领需要各民主党派、各人民团体及社会贤达的积极参与和共同协商。这也是体现一个现代民主国家政府的合法性所在。然而，当时大多数民主人士云集在香港和尚未解放的上海、南京等地。因此，能否把这些民主人士动员并安全地输送到解放区来，成为中国共产党当时面临的一项重要任务。这一重任落到了有着丰富统战经验和组织才能的周恩来肩上。

杨尚昆回忆说：“从1948年9月中央政治局会议以后，党中央最大的工作是两件，一是打仗，一是统战，中心是打倒蒋介石，建立新中国。”“统战工作，主要是把在香港和国统区的民主人士接到解放区来，准备召开新的政治协商会议。”把民主人士接到解放区来的事，“由恩来同志亲自指挥，李克农和钱之光经办，先通过地下党的关系联络，然后组织秘密交通护送，其中不乏传奇性的故事”。【杨尚昆：《杨尚昆回忆录》，中央文献出版社2001年9月版，第263、264页。】

其实，在此之前的7月底到8月初，周恩来已经对这项工作进行了周密部署，他先后致电上海、香港党组织和中共中央华北局，要求准备安全护送上海、香港、北平、天津的民主人士到解放区。并指示钱之光以解放区救济总署名义前往香港，会同方方、章汉夫、潘汉年、连贯、夏衍等，接送在香港的民主人士进入解放区。【关于受周恩来委派接送民主人士，钱之光的《接送民主人士进解放区参加新政协的回忆》一文有详细叙述，载1983年8月14日《人民日报》。】他在给香港分局并钱之光和上海局刘晓、刘长胜的电报中指出，要绝对保密，保证安全，做到万无一失。【童小鹏：《周恩来在召开新政协创建新中国中的业绩》，1996年1月8日《人民日报》。】

9月20日，周恩来拟定了邀请从香港、上海前来解放区商讨召开新政协的各民主党派及无党派人士的名单，包括李济深、蔡廷锴、张澜、沈钧儒、谭平山、章伯钧、郭沫若、黄炎培、马叙伦、何香凝、史良等共77人。并把这份名单以中共中央名义电告中共中央香港分局和上海局，指出：各方人士须于今冬明春全部进入解放区“方为合适”。“北来人士拟先集中哈尔滨招待商谈；华北人士如直进解放区，则集中华北。视战事发展，明春或来华北，或即在哈市召开新政协。”【《周恩来年谱》（1898-1949）（修订本），中央文献出版社1998年版，第808页。】同一天，周恩来还为中共中央起草给中共中央华北局并华北城市工作委员会的电报，提出为筹备召开新政协，除在香港、上海及长江以南邀请各民主党派、人民团体的代表人物外，拟在北平、天津邀请张东荪、李烛尘、许德珩、张奚若、符定一、李锡九等24人。【《周恩来年谱》（1898-1949）（修订本），中央文献出版社1998年版，第808页。】

从1948年9月到1949年3月，在周恩来的周密安排下，上海、北平、天津、香港等地的民主人士经秘密交通陆续被接送到西柏坡或哈尔滨。仅从香港就接送了4批民主人士安全到达解放区。钱之光回忆说：“第三批进解放区的民主人士最多”，“国民党革命委员会主席李济深先生，就是在这一批北上的。对此，党中央极为关心，周恩来同志的电示，更加具体、周密。”【钱之光：《接送民主人士进解放区参加新政协的回忆》，1983年8月14日《人民日报》。】

9月底，从香港来的第一批民主人士沈钧儒、谭平山、蔡廷锴、章伯钧等到达哈尔滨。10月6日，周恩来以中共中央名义电告高岗并东北局：“新政协须通过共同纲领”，并指示他们向到哈尔滨的民主人士征询“对共同纲领的主要内容有何意见”。【1949年10月6日周恩来起草的中共中央给高岗并中共中央东北局的电报。】这份文电，也是目前发现的正式使用“共同纲领”一词较早的文献。与此同时，周恩来在与到达西柏坡的民主人士符定一、胡愈之、吴晗、周建人等广泛协商的基础上，拟定了《关于召开新的政治协商会议诸问题（草案）》。这一草案经毛泽东审阅修改，其中第四条为：“新政协所应讨论和实现的有两项重要问题：一为共同纲领问题；一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题。关于共同纲领，提议由新政协筹备会起草。目前可交换有关纲领的各方意见。中共中央已在准备一个草案。”10月8日，周恩来将《关于召开新的政治协商会议诸问题（草案）》电告高岗、李富春并东北局，要他们将这一“书面文件”转交给在哈尔滨的民主人士，“告以这是中共中央委托你们与他们商谈的书面意见，正式征求他们的意见”，请他们“过细加以斟酌，以其结果电告”。【1949年10月8日周恩来起草的中共中央给高岗、李富春并中共中央东北局的电报。】高岗、李富春与已到哈尔滨的6位民主人士“当面商谈”，这几位民主人士“表示完全同意，并很满意”。但他们鉴于许多民主党派人士还在香港，要求中共将这一草案“送给在（香）港各有关党派、团体负责人阅看，并征求他们意见”【1948年10月30日周恩来起草的中共中央给香港分局并告上海局的电报。】。10月30日，周恩来又将这份草案电告中共中央香港分局和上海局，指示他们“即抄送民革李济深、何香凝，民盟周新民，民促马叙伦，致公党陈其尤，救国会李章达、沈志远，第三党彭泽民，民主建国会章乃器、孙起孟及无党派郭沫若等十一人，并由潘汉年、连贯分访他们或邀他们一起聚谈，征询他们意见”【1948年10月30日周恩来起草的中共中央给香港分局并告上海局的电报。】。从反馈回来的信息看，周恩来拟定的这份草案，基本得到各民主党派的认可。

为了与各民主党派交换意见有一个可供讨论的文本，中共中央至迟在1948年10月上旬就开始起草共同纲领草案。这从上文周恩来所说的“中共中央已在准备一个草案”可以看出。这一起草工作在周恩来的主持下，由中共中央统战部部长李维汉具体负责。到10月27日，写出了第一稿，名为《中国人民民主革命纲领草稿》。周恩来将这一草稿分送刘少奇、朱德、陆定一、胡乔木、齐燕铭、李维汉等人审阅。这一稿分总则、政治军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等十部分，共46条，外加一个简短的序言。按照原来中共中央发表“五一口号”时的设想，是由政治协商会议“讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”。同年11月3日，周恩来在为中央起草的给高岗、李富春的电报中说：“依据目前形势的发展，临时中央人民政府有很大可能不需经全国临时人民代表会议即径由新政协会议产生。”【《周恩来年谱》（1898-1949）（修订本），中央文献出版社1998年版，第815页。】这样一种变化及时地反映到共同纲领的起草中。到11月，《中国人民民主革命纲领草稿》又形成了第二稿。第二稿不仅在结构上较第一稿有变化，而且对成立中华人民民主共和国临时中央政府的程序也有新的规定。在结构上，它分为人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领三大部分。在建立临时中央政府的程序上，它明确规定：由新政协直接选举临时中央政府。周恩来在修改第二稿时，写得更明确，把第三十二条“由新的政治协商会议选举中央临时政府”改为“由新的政治协商会议选举中华人民民主共和国临时人民政府主席、副主席及人民政府委员，组成人民政府委员会，对内主持国家大计”。同时在第三十三条中加了一句：“临时人民政府应任命国务院总理、副总理及各部总长、各委员会主任、国务院秘书长及若干不管部国务员组成国务院，处理国家事务。”【周恩来对《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿的修改稿。】

《中国人民民主革命纲领草稿》对即将诞生的新中国的新民主主义性质以及它的国家构成、政权构成、经济构成、文化教育、外交政策作出了相应规定，体现了中国共产党长期以来形成的新民主主义建国思想。但是，由于当时解放战争还在激烈进行，中共中央没有预料到胜利会来得那样迅速，因此，纲领的重点还是放在“人民民主革命”上，用周恩来后来的话说是“偏重动员各方力量”支援人民解放战争。【1949年6月22日周恩来在新政协党组会议上的讲话。】纲领的名称也反映了这种主旨。

1949年2月，周恩来将《中国人民民主革命纲领草稿》同其他四份关于召开新政协的材料一起汇编成册，命名为《新的政治协商会议有关文件》，并批示：“印一百份。存。”

二

1949年，随着辽沈、淮海、平津三大战役和渡江战役的胜利结束，中国人民解放战争取得决定性的胜利。显然，根据1948年对形势的预料所起草的《中国人民民主革命纲领草稿》已不能适应新的形势。共同纲领需要重新起草。

1948年11月，周恩来在给东北局的电报中说：“共同纲领已在起草中，俟草好后，当不待筹备会召开，先送到哈（尔滨）各单位代表传阅并交换意见。任何单位均可提出自己的纲领草案。”【1948年11月3日周恩来起草的中共中央给高岗、李富春的电报。】

在各民主党派讨论共同纲领的过程中，产生了一些分歧，主要是要不要以“新民主主义”作为建立新中国的指导原则。讨论中，大多数人赞成以“新民主主义”作为立国原则，但也有人主张用“革命的三民主义”或“人民民主主义”。个别人士还开出了与共产党讨价还价的“纲领”。【《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社1994年版，第556页。】由于对解放区的情况和共产党的具体政策不甚了解，一些民主人士对要不要将革命进行到底、革命胜利后共产党还要不要民主党派等问题也提出了疑问。为了解除民主人士的疑虑，使他们进一步把思想统一到新民主主义的立场上来，保证共同纲领制定的顺利进行，周恩来对民主人士做了大量深入细致的思想工作，归纳起来有三个方面：

首先，从政策上，教育各级干部要正确对待民主党派和民主人士。周恩来认为：必须让民主党派在实际的事实面前认识我党的政策和主张。他起草的以中央名义发出的《关于民主党派问题的指示》指出：“宣传只能起原则启示和一般的推动作用，最主要的还靠群众自己的切身经验来证明。如果空谈某某为君主立宪派”，而不去争取民主党派“走向进步”，“那么，群众的觉悟不但不会提高，甚至还会反对我们，以为是无的放矢。可以说，这种宣传有不如无”。对“民主党派，人民政治团体，应取积极态度，但不要一下子希望过高，期之过急”。【1948年11月周恩来起草的《关于民主党派问题的指示》。】他修改批发的中共中央《关于如何对待民主党派人士的指示》强调：我地方党的领导机关对各民主党派地方组织和民主人士应“以坦白诚恳的态度，向他们解释我党的政策和主张，与之协商一切重大问题，以争取他们同我党一道前进”。【《周恩来年谱》（1898-1949）（修订本），中央文献出版社1998年版，第834页。】

其次，是安排民主人士赴解放区参观，让他们亲身感受党的新民主主义政治、经济、文化政策。1949年4月，中央统战部遵照周恩来的指示，组织吴羹梅等各界民主人士59人的民主东北参观团赴东北参观。参观团用40多天的时间，走遍了东北所有重要城市和若干农村。他们参观后的感想是：“使我们感到最重要的是：向来被人看作一盘散沙的中国人民，在中国共产党和毛主席领导之下，经历了长期的斗争和锻炼，现在已经组织成并教育成钢铁一样的坚强的集体了。政府的民主集中制已经充分发挥了效能——群众有发表意见的绝大自由，而中央的政策又能贯彻到最下层去。这样坚强的集体，在中国历史上是空前的。”“整个社会风气显然起了根本的变化。新生的朝气冲洗了旧社会的残渣，勤劳朴实的作风，代替了过去的奢侈颓废的病态，在这里，中共干部和党员的优良作风曾起了很大的作用。”【1949年6月27日《人民日报》。】

第三，利用个别交谈、小型座谈、报告会等各种形式，广泛与民主人士接触，介绍情况，分析形势，阐述党的方针政策，并对他们的思想疑虑作令人信服的解答。【关于这方面的事实，中央文献出版社1996年出版的童小鹏《风雨四十年》第二部“为了开好新政协”一节有详细介绍。】党内其他领导同志在这方面也做了许多工作。

经过艰苦的思想工作，到1949年6月，新政协筹备会正式开幕之前，各民主党派和无党派民主人士的绝大多数，在彻底推翻国民党反动统治和以新民主主义为原则建立新中国这两个基本问题上，与中国共产党取得了一致。这就为共同纲领的制定创造了不可或缺的必要条件。

1949年6月15日，由23个单位134人组成的新政治协商会议筹备会在北平成立。毛泽东担任新政协筹备会常委会主任，周恩来等5人为副主任。筹备会下设6个小组，分别进行新政协的各项筹备工作。筹备会根据新的形势，决定重新起草共同纲领，由第三小组负责。周恩来兼任第三小组组长，许德珩任副组长，组员包括各民主党派和无党派民主人士章伯钧、章乃器、许广平、沈志远、黄鼎臣、李烛尘、邓初民等，有20余人。

6月18日，周恩来主持召开第三小组成立会议。会上，周恩来有一说明：“我们小组负责起草共同纲领，任务繁重。这个共同纲领决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。去年在哈尔滨的各党派代表曾委托中共方面拟定一个草案，我们也曾两度起草。可是去年工作重心在动员一切力量参加和支援解放战争，现在重点却在建设新民主主义中国及肃清反动残余。这是长期性的工作。因此，中共方面第二次的草稿也已不适用。”【1949年6月18日周恩来在新政协筹备会第三小组成立会议上的讲话。】会议决定，“委托中共方面负责草拟最初稿”。小组成员分工则按照“自由认定”原则分为政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其他（包括华侨、少数民族、群众团体、宗教等）五个分组进行讨论，提出意见报组长和副组长。

周恩来亲自承担了草拟共同纲领初稿的重任。首先是确定起草的指导方针。对此，周恩来在6月22日新政协党组会上说得很明确：“过去偏重在动员各方力量，现在重点在肃清反动势力，着重建设方面。方针是一个，拥护新民主主义，反帝反封，反官僚资本，推翻国民党，建设新中国。此为各方同意的。”【1949年6月22日周恩来在新政协党组会议上的讲话。】如果说，起草《中国人民民主革命纲领草稿》时的指导方针是重在革命，那么这次重新起草共同纲领的指导方针就是重在建设新中国。

当时筹备新中国的事情千头万绪，解放战争尚未结束，作为中央军委副主席的周恩来还要协助毛泽东处理战事，要静下心来亲自起草共同纲领，实非易事。为此，周恩来把自己关在中南海勤政殿一个星期。从目前发现的手稿来看，周恩来从最初的提纲，到给毛泽东的送审稿，其间至少八易其稿。纲领标题最早拟为《新民主主义纲领》，后来改为《新民主主义的共同纲领》。对周恩来集中起草共同纲领的时间，过去有一种说法，认为是在6月下旬。目前发现的几个手稿都未标明时间。从他最后送毛泽东审阅稿的日期来推断，似应在7月下旬或8月上中旬。因为在给毛泽东的送审稿之前的四个稿子是连贯的，似乎是一气呵成。通常是周恩来写几段，秘书帮助抄正，然后他再修改，修改后接着再写。8月22日，周恩来将《新民主主义的共同纲领》（草案初稿）送毛泽东审阅，并附信说明：“主席，只印了50份，各人尚都未送。待你审阅后看可否能做修改的基础，然后再决定需否送政治局及有关各同志审阅。”【1949年8月22日周恩来给毛泽东的信。】

《新民主主义的共同纲领》（草案初稿）共12300多字，在结构上除前面一个简短的序言外，分一般纲领和具体纲领两大部分。具体纲领部分，又分“解放全中国”、“政治法律”、“财政经济”、“文化教育”、“国防”、“外交侨务”六个方面，共列45条。与上文所述《中国人民民主革命纲领草稿》相比较，增添了不少新的内容。如一般纲领中规定：参加政治协商会议的各单位，要以“奉行新民主主义，反对帝国主义、封建主义和官僚资本主义”作为中国现阶段“共同遵守、长期合作的政治基础”，“我们统一战线的纲领是新民主主义”；“新民主主义的政权制度，是民主集中制的人民代表大会制度”，“在整个新民主主义制度期间，既不是一个阶级专政，也不是一党独占政府，而应是各民主党派及人民团体在一个共同承认的新民主主义的纲领之下从事工作的联合政府”。

毛泽东仔细阅读了这份共同纲领草案，并对其中的一些段落作了修改，它构成了此后正式通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》的重要基础。笔者核对过，后来正式通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》共60条，其中44条与《新民主主义的共同纲领》中的思想有联系，有的表述一模一样，有的表述比以前更全面、更丰富、更具体。

三

1949年9月，共同纲领的起草工作随着新政协开幕的临近进入最后的修改、定稿阶段。与此同时，共同纲领的名称也因新政协名称的变化而改为《中国人民政治协商会议共同纲领》。

“政治协商会议”是周恩来在重庆和国民党谈判时，由王世杰提出来的。后来我党沿用了这一名称，加了一个“新”字，以区别于1946年召开的旧的政治协商会议。【1949年6月18日周恩来在新政协筹备会第三小组成立会议上的讲话中，谈过这个事实。】对新政协名称的改变，周恩来有过一个说明。他说：原来是叫作“新政治协商会议”，后来经过起草新政治协商会议组织法小组的讨论，总觉得在“新政协”与“旧政协”两个名称的分别上不够明确，也不太真实。后来发现在今天我们的一切组织和规章的名称中都有“人民”二字，而这个产生组织规章的机构，为什么不可以叫“人民”呢？于是便这样修改了。又因为“中华人民共和国全国人民政治协商会议”也显得太长，后来便把它简化为“中国人民政治协商会议”。这是新政协筹备会常务委员会决定的。【1949年9月7日周恩来对民主人士所作的《关于中国人民政协的几个问题的报告》。】从迄今发现的文献看，在8月22日给毛泽东审阅的《新民主主义的共同纲领》的前一稿，周恩来就已把“新政治协商会议”改为“中国人民政治协商会议”。这也是目前发现最早使用“中国人民政治协商会议”名称的文献。但这一名称的正式提议并被采纳，是在8月26、27日举行的新政协筹备会第四次常委会上。会议讨论政协组织法时，周恩来提议：在人民民主国家中需要统一战线，即使在社会主义时期，仍然要有与党外人士合作的统一战线。如果要形成固定的统一战线组织，名称也要固定，建议称为中国人民政治协商会议。【《周恩来年谱》（1898-1949）（修订本），中央文献出版社1998年版，第859页。】9月18日，《人民日报》报道前一天召开的新政协筹备会第二次全体会议消息时，正式向外界公布：“即将召开的新的政治协商会议已经由该会议筹备会改名为中国人民政治协商会议，简称中国人民政协。”

相对于《新民主主义的共同纲领》，《中国人民政治协商会议共同纲领》结构作了较大的变动，不再分一般纲领和具体纲领，而是在简短的序言之后，平列“总纲”、“政权机关”、“军事制度”、“经济政策”、“文化教育政策”、“民族政策”、“外交政策”七章，共60条，7000多字。实际上是把原来的“一般纲领”的主要内容放在“序言”和“总纲”中；在原来的“具体纲领”中去掉了“解放全中国”一节，把“民族政策”单列为一章。这样比原来更为简洁精炼。正如周恩来所解释的：“先想分成一般纲领与具体纲领两部分去写，但那样写就太长了。后来决定将一般纲领部分放到序言中，纲领中只写具体纲领一部分。”【1949年9月22日周恩来《关于〈中国人民政治协商会议共同纲领〉草案的起草经过和特点的报告》。】

《中国人民政治协商会议共同纲领》是不是周恩来执笔起草的？目前还没有材料加以证明。但仅从目前所掌握的9月5日至13日期间《中国人民政治协商会议共同纲领》的几个过程稿，至少也可以说明在该稿的形成过程中，周恩来同样倾注了大量心血。首先，周恩来对《中国人民政治协商会议共同纲领》草案稿至少有过3次大的细心修改。这3次修改分别是对9月5日、11日、13日铅印稿本的修改，改动总计达100余处。当然，这些修改不全是周恩来的意见，有些是别人的提议。其次，周恩来多次召集会议，反复听取各方意见，充分体现了广泛的民主与协商。“初稿写出以后，经过七次的反复讨论和修改，计由先后到达北平的政协代表五六百人分组讨论两次，第三组本身讨论了三次，筹备会常务委员会讨论了两次，广泛地吸收了各方面的意见。”【《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第366页。】这还不包括各单位自己内部的讨论。当年参加新政协的代表葛志成回忆说：“周恩来是我在筹备会上见到的最辛苦的一位领导人。他不仅担任大会临时主席，还是《共同纲领》起草小组的组长。他领导小组成员反复征求代表们的意见，对《共同纲领》再三进行修改。”【葛志成：《回忆新政协诞生前后》，《纵横》2001年第二期。】

共同纲领最后阶段的修改与定稿，可谓中国历史上民主协商的典范。对此，当年的与会代表感慨万千。九三学社代表许德珩说：共同纲领草案“是经过了筹备会多次的周详讨论的，在大会开幕以前来到北平的六百多位代表也曾经分组多次的研讨，六百多位同仁之中，可以说是很少很少没有发言的，也更很少发言不被重视的；凡是在目前紧要的，能够办得到的建议，都是被采纳的。这种民主的，实事求是的精神，是值得我们佩慰的。”【1949年9月25日《人民日报》。】民主建国会代表章乃器说：“分组讨论和大会报告轮番地举行，保证了大家都有充分的发言权，做到了知无不言，言无不尽，做到了反复讨论，不厌求详，做到了多数起了决定作用，少数心悦诚服。这才是真正的，彻底的民主。”【1949年9月24日《人民日报》。】

即使我们今天去翻阅当年的会议记录，也很难统计清楚代表们提出的意见究竟有多少条。工人阶级、农民阶级、小资产阶级以及其他爱国民主分子，各阶层的代表们，从不同的角度看问题，不免有许多争论，表现出不同的意见。但经过详细的解释、讨论，反复协商后，大家都能取得统一，真正做到心悦诚服。关于讨论中的不同意见，如新中国的国名问题、要不要在纲领中写明社会主义的目标问题、人民政协是否需要长期存在的问题等等，周恩来后来在9月22日的政协全体会议上所作的关于共同纲领草案的起草经过和特点的报告中有一些阐述。【参见《周恩来选集》上卷，人民出版社1980年版，第366页。】这里仅举两个例子。

关于“人身自由”问题。在周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》草案初稿中，写有中国人民应享有“身体”自由权。后来在《中国人民政治协商会议共同纲领》初稿中，这一项内容没有了。讨论时代表们对此提出意见，认为人身自由是最根本的自由，应在各种自由权中加上“人身”自由。周恩来对9月5日稿修改时，加上了“人身”自由一项。

关于民族区域自治问题。受苏联的影响，中国共产党在民主革命时期曾主张建立“联邦”制。从1922年中国共产党召开第二次全国代表大会时在自己的纲领里提出“建立中华联邦共和国”，一直到1945年毛泽东的《论联合政府》、1947年10月10日的《中国人民解放军宣言》，都有这样的提法。在周恩来起草的《新民主主义的共同纲领》草案初稿中，也沿用了这样的提法。代表们在讨论共同纲领草案时，对中国要不要实行联邦制，展开了热烈讨论。在党内长期主持民族工作的李维汉建议：在统一的国家内不宜搞联邦制，应实行单一制的民族区域自治。李维汉的意见被采纳。【中共中央统战部政策研究室原主任黄铸采访记录，参见《新中国重大决策纪实》，中国文联出版社、中央文献出版社1999年版，第150页。】在9月5日的共同纲领草案稿上，周恩来在第六章“民族政策”第51条“各少数民族聚居的地区”后，加写了“应实行民族的区域自治”一句。9月7日，周恩来在对到北平的政协代表作《关于人民政协的几个问题的报告》时，有过一番解释。他说：关于国家制度方面，还有一个问题就是我们的国家是不是多民族联邦。现在可以把起草时的想法提出来，请大家考虑。中国是多民族国家，但其特点是汉民族占人口的最大多数，各少数民族总起来还不到全国人口的百分之十。不管人数多少，各民族间是平等的。这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。我们主张民族自治，但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这个情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。今天到会的有许多民族的代表，我们特地要向你们解释，同时也希望大家能同意这一意见。【1949年9月7日周恩来在北京饭店对到北平的政协代表所作的《关于中国人民政协几个问题的报告》。】经过协商，代表们在民族区域自治这一重大问题上取得了共识。应当说，确定我们国家是一个多民族的统一的人民共和国，而不是多个民族共和国的联邦，并把它写入具有国家宪法性质的共同纲领，是中国共产党政治上和理论上的一个重大突破和重大前进，也是共同纲领这一建国大法在中国民族问题上的重大创造和重大贡献。

广泛的民主协商换来了集合全国人民伟大智慧的伟大杰作。反映了中国人民近百年来梦寐以求的愿望、代表着中国各阶层人民利益的《中国人民政治协商会议共同纲领》草案，终于在1949年9月29日的政协全体会议上获得一致通过。辛勤的劳动和汗水迎来了潮水般的掌声和欢呼。“大会通过《中国人民政治协商会议共同纲领》那天，周恩来对纲领草案专门做了说明，没等表决，他的讲话就获得了满堂的掌声。及至表决时，会场上的掌声就如雷鸣一般。它表达了全体代表的共同愿望，反映了全国人民建设祖国的共同意志。”【葛志成：《回忆新政协诞生前后》，《纵横》2001年第二期。】

综上所述，周恩来对共同纲领这一共和国宪章的制定，发挥了重要的作用，作出过巨大的贡献。这不仅表现在他主持制定和亲自执笔起草共同纲领，而且还表现在他对民主人士所做的大量深入细致的统战工作，为共同纲领制定的顺利进行，提供了重要的保证。今天回顾这段历史，同时令我们感慨和记住的还有共和国那段历史所体现的民主精神。正如胡乔木在回忆那段历史时所说：“召开政协和拟定纲领的过程，突出体现了共产党领导下的党派协商精神。毛泽东、周恩来等共产党领导人大智大勇，虚怀大度，既能提出完整正确的建国方案，又能虚心听取其他党派和无党派人士的意见，平等协商国家大事。其他党派和无党派人士亦能本着共同负责的精神，竭智尽虑，为国献策，大胆发表意见，敢于进行争论。这种精神，为我国政治生活留下了一种宝贵的传统。”【《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社1994年版，第567页。】

[作者陈扬勇，中共中央文献研究室副研究员，100017]

（来源：《党的文献》2003年第2期）