周恩来与第二个五年计划的制订

周恩来与第二个五年计划的制订

熊华源 陈答才

１９５６年９月召开的中国共产党第八次全国代表大会在党的历史上，特别是在新中国社会主义建设史上影响深远，意义重大。《关于发展国民经济的第二个五年计划（１９５８年到１９６２年）的建议》和《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》是八大的两个重要文件。对这两个文件的形成，周恩来花费了大量心血。

一

１９５５年１０月１１日，扩大的中共七届六中全会作出关于召开党的八大的决议，并把“关于发展国民经济的第二个五年计划的指示”作为大会四项议程之一定了下来。１９５６年７月６日，七届中央委员会发出有关的通知，决定９月１５日在北京召开八大，并重申了原定四项议程，只是把原来这项议程全称中的“指示”两个字改为“建议”。

凡事预则立，不预则废。“二五”计划的编制工作起步比较早，从１９５５年８月就开始了。在有关部门的努力下，很快提出了一些比较接近客观实际的重要轮廓数字。其中，轮廓数字要求到１９６２年工农业总产值、粮食产量、棉花产量分别达到２００７亿元、４６００亿斤、４３００万担【注:１９５６年国家计委《工农业总产值历次方案》、《主要工农业产品产量历次方案对照表》。】，即以１９５７年预计数为准【注:这些预计数同以后的实现数是吻合的，误差率很小。】，每年分别以９．９％、３．６％、５．６％的速度稳步增长。可是，由于随之而来的反对右倾保守思想的开展，被纳入远景计划的“二五”计划的各项指标也跟着提高了。远景计划则要求到１９６２年工农业总产值、工业总产值、农业总产值、粮食产量、棉花产量分别增长到２９９７亿元、１９６０亿元、１０３６亿元、６３３６亿斤、７０００万担【注:１９５６年国家计委《工农业总产值历次方案》、《主要工农业产品产量历次方案对照表》。】，即每年分别递增１５．５％、２０．６％、８．９％、７．８％、１１．４％。但是，由于在确定各项指标时，对作为基数的１９５５年各项产值、产量的预计数估计得过高，同以后的实际完成数差距较大，实际上每年只有分别以１９．１％、２４．６％、１１．７％、１０．３％、１６．４％的速度递增，才有可能实现以上高指标。然而，这是根本不可能的。提高后的各项指标在１９５６年４月下旬却得到毛泽东的认可，而这样的指标使正在编制之中的财政收支、物资供应等计划根本无法平衡。无奈，国家计委在６月又提出各项指标都经过修改的“二五”计划的第二方案。然而，在当时的情况下，对这些指标的改动只能是非实质性的小修小改，从而使整个编制工作陷入一筹莫展的困境之中。这时离八大召开只有两个半月的时间，不只是有关部门心急如焚，周恩来等国务院主要领导同样感到紧迫有加。这样一来，从１９５６年７月起，他们不得不把主要精力转到“二五”计划建议的编制上。

时间紧迫，困难重重，但高度的历史责任感驱使周恩来必须编制出一个切实可行的方案。那么，在两难之中应该怎么搞呢？周恩来和陈云认为，必须推翻已有的冒进方案；而要推翻已有的冒进方案，又必须做好各部委负责人的工作，只有打通思想，才能妥善地把指标降下来。为此，７月３日到５日，周恩来主持国务院常务会议，讨论“二五”计划的第二方案，研究编制一个符合客观实际的新方案。

周恩来在会上强调指出，制定新方案“是为贯彻既积极又稳妥可靠的方针”。他以充足的理由说明：“第一方案冒进了”，第二方案确定到１９６２年粮食产量达到５５００亿斤，也“是很不可靠的，有虚假的”，“是危险的”，甚至定为５３００亿斤“也值得考虑”。这是因为，农业合作化后，虽然农业生产的“积极因素增加了，但消极因素并未减少”。我们还“不能排除歉收，水、旱、虫灾总要起作用”，它们天天都制约着农业生产。因此，农业生产在“二五”计划期间也会有丰年、平年和歉年，所以粮食生产每年很难以６％以上的速度增长，“搞这个假设不好”。他进一步指出：农业生产指标“算高了，农业税、轻工业利润、基本建设投资和财政预算等一系列数字都受到影响。这是一个根，而这个根是我们最不容易掌握的”。农业指标一旦达不到，必然危及整个国民经济计划。

在工业生产指标问题上，周恩来、陈云、薄一波等指出，设想到１９６７年钢产量达到２７００万吨至３０００万吨，“这是高的想法”。“我国工业化的关键不在于钢能否达到这个数字，而在于我国的水平。英国、德国都没有达到２０００万吨钢，但（他们）国内什么机器都能生产，就是个工业国。”因此，对于我们来说，“更重要的，也是各种机器都能制造，技术高，有发展的余地”。另外，钢铁生产少一些，煤炭生产指标、基本建设投资等相应地“都可以少些了”。在财政收支指标问题上，周恩来、陈云、李先念、薄一波等一致认为：“二五”期间，财政收入和支出每年以１６％的速度增长，以实现５年累计２６００亿元的指标，实际上达不到，结果还会使重点建设项目的资金也保证不了。因此，这个“框框可以推翻”，“应该压下来”。

经过认真讨论后，与会者一致认为“二五”计划的第二方案仍不稳妥，应当继续精打细算，按５年财政总收支２３５０亿元至２４００亿元来安排，相应减少主要工农业产品产量、基本建设投资，在稳妥可靠的基础上，搞一个比较可行的方案，作为向八大的建议。

可以清楚地看出，周恩来主持的国务院常务会议是一次把高指标大幅度往下压的带转折意义的会议，从思想上反对和清理了离开中国经济实际、离开综合平衡的急躁冒进倾向。这样，向即将召开的八大提出一个接近实际的“二五”计划的建议已经成为可能。

这次会议结束后，周恩来倾注很大的精力主持编制“二五”计划的建议。在整个７月里，他同计委负责人薛暮桥、王光伟、陈先等反复磋商，精确计算各项指标的可行性。他指示国家计委应根据“一五”计划已有的经验，做好各项平衡工作，留有余地，即要正确估计工农业生产增长速度和国民收入总额；在此基础上安排积累与消费的比例，妥善处理工业和轻工业、农业和重工业的比例关系，提出稳妥的投资总额，以此编制出切实可行的方案来。

８月３日至１６日，周恩来和陈云在北戴河多次主持召开会议，对７月下旬提出的第三方案和该方案的调整意见中的部分指标又作适当调整。回京后，周恩来同张玺、薛暮桥等最后审定了“二五”计划的建议。这时，距八大召开不到１个月，离八大预备会只有１０余天了。

周恩来领导经济工作有个显著特点，即在反对一种错误倾向的时候，能同时注意到并坚决纠正另一种开始滋生的错误倾向。

当时，周恩来不能不面对一个棘手的问题，这就是在修改“二五”计划的建议稿和报告稿时，如何处理稿中已经多次出现的“多、快、好、省”的问题。在最初的修改稿中，他仍然保留了这个口号，只是在“省”之后加写了“又安全”３个字。但是，他却把这个引人注目的口号作为需要特别斟酌考虑的问题在书面意见中提了出来。因为周恩来不能不看到这样一个严峻的事实：１９５６年初以来，由于反对右倾保守思想的持续开展和急躁冒进情绪的严重存在，“多、快、好、省”的口号自提出以后，人们看重和追求的往往是前两个字，忘记和忽视的常常是后两个字，这个口号未能发挥它应有的积极作用。

鉴于这个情况，周恩来等经过再三斟酌后，在“二五”计划的建议稿和报告稿的重要段落中出现的“以多、快、好、省的精神”一语被删掉了。此后一年多时间里，没有人再提“多、快、好、省”。我们清楚地看到：从他身上体现了彻底的务实作风。

８月３０日至９月１２日，举行中共八大预备会议。９月初，周恩来阅读修改八大政治报告稿时，将别人改动后的“到１９６２年要求生产粮食５２００亿斤左右、棉花５２００万担”，恢复为“到１９６２年要求生产粮食５０００亿斤左右，棉花４８００万担左右”。他还特别在修改稿上以坚定的口气作了旁批：“粮食产量是经过多次商议并与陈云同志谈过的”。由于周恩来的坚持，两个比较实际而又非常重要的指标才最后确定下来。

到此为止，一个注意到综合平衡，“既积极又稳妥可靠”的《关于发展国民经济的第二个五年计划（１９５８年到１９６２年）的建议》，和初步但又比较全面地总结“一五”计划期间建设经验，能够继续地稳步推进国民经济向前发展的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》，犹如受过较好营养供给和良好胎教的双胞胎婴儿，就这样顺利地诞生了。

９月１５日，举世瞩目的中国共产党第八次全国代表大会在北京举行。当日，周恩来与前届其他中央政治局委员一起主持了会议。

１６日，周恩来向大会作《“二五”计划的建议的报告》。在预备会议和正式会议期间，他又多次参加各大组关于《“二五”计划的建议》和《“二五”计划的建议的报告》的讨论，广泛听取与会代表的意见。经过充分的讨论，周恩来亲自主持完成的这两个文件连同刘少奇的《政治报告》和邓小平的《关于修改党章的报告》被会议通过，作为党的工作重心转到经济建设上来的重要标志载入党和共和国的史册。

二

周恩来在八大会上提出的关于社会主义经济建设的许多重要方针、政策和思想主张，集中体现在９月１６日他向大会作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中。这个报告正确地总结了第一个五年计划的经验教训，提出了第二个五年计划的任务，详尽阐述了“二五”计划建议的若干问题。 （一）提出了社会主义经济建设的重要方针

周恩来通过总结“一五”计划执行过程的经验教训，认为领导经济工作必须坚持四条重要方针。第一，制订计划要既积极又稳妥。他指出，合理地规定国民经济的发展速度，应根据需要和可能，把计划放在既积极又稳妥可靠的基础上，以保证国民经济比较均衡地发展。第二，要使重点建设和全面安排相结合。有鉴于“一五”时期我国在重点建设和全面安排的关系处理上曾犯过忽视和孤立地发展重点建设的错误，他坚定地指出：“我们强调重点建设，并不是说可以孤立地发展重点，而不要全面安排；我们要求全面安排，也不是说可以齐头并进，而不要保证重点建设。我们在制定计划和安排工作的时候，必须把重点和全面很好地结合起来。”【注:《周恩来经济文选》，中央文献出版社１９９３年版，第２８２页。】第三，增强后备力量，健全物资储备制度。他认为，像我们这样一个经济落后、人口众多的国家，在相当长的时期内，各种物资的缺乏是经常现象，而物资的多余是暂时现象。因此，在安排国民经济中，就“必须保持必要的物资、财政、矿产资源、生产能力等的后备力量，特别要增加国家的物资储备，以保证国民经济的均衡发展和年度计划的顺利执行，并且应付可能遇到的意外困难”【注:《周恩来经济文选》，中央文献出版社１９９３年版，第２８２页。】。第四，正确处理经济和财政的关系。他总结“一五”时期建设的经验是：“财政收入必须建立在经济发展的基础上，我们财政支出也必须首先保证经济的发展。”【注:《周恩来经济文选》，中央出版社１９９３年版，第２８４页。】因此，他要求在“二五”时期制定财政计划应该首先考虑经济，特别是工农业生产的发展计划，并用在此基础上形成的财政计划保证经济计划的圆满执行。

（二）重申和强调了以农业为基础

周恩来不仅是提出以农业为基础最早的人，而且是强调以农业为基础最多的人。早在建国前夕，他就发出了“恢复生产，建设新中国”的郑重号召，强调“我们要恢复生产，首先就得恢复农业生产”，因为只有“农业生产提高了，原料增加了，工业生产就更有基础”【注:《周恩来经济文选》，中央出版社１９９３年版，第１４页。】。新中国成立不到２个月，他又指出：生产是新中国的基本任务。“当前生产任务的重心是恢复而不是发展”，而“农业的恢复是一切部门恢复的基础”。他认为，城市与乡村、工业与农业都是辩证的两个方面，决不能取消或忽视任何一个方面。正确的关系应当是：“城市离不开乡村而且要依靠乡村，工业离不开农业而且要以农业为基础。”【注:《周恩来经济文选》，中央出版社１９９３年版，第２４、２９页。】这样，在新中国成立之初，周恩来不仅正确地阐明了城市与乡村相互依存的关系，初步阐述了农业对工业发展的制约作用，而且在中国共产党第一代领导集体中，他第一个明确地提出了“以农业为基础”这一重要思想，并使其成为沿用至今的标准术语和概念。

在《“二五”计划的建议的报告》中，周恩来强调：“以重工业为中心的工业建设，是不能够也不应该孤立地进行的，它必须有各个方面的配合，特别是农业的配合。”【注:《周恩来经济文选》，中央出版社１９９３年版，第２８９页。】他进一步指出：“农业是工业发展以至整个国民经济发展必不可少的条件。延缓农业的发展，不仅直接地影响轻工业的发展和人民生活的改善，而且也将极大地影响重工业以至整个国民经济的发展，影响工农联盟的巩固。”【注:《周恩来经济文选》，中央出版社１９９３年版，第２８９～２９０页。】在这里，周恩来不仅再次强调农业这个基础对工业乃至整个国民经济发展的制约的作用，尤其是把它提高到工农联盟能不能巩固这一高度来认识。应该说，这是他一贯重视农业的思想的深化与升华。

为使农业生产在“二五”期间能得到更大的发展，周恩来在《“二五”计划的建议的报告》第三部分提出两项重大措施：一是要依靠农民的劳动积极性，逐步改进农业生产技术，兴修水利，增加肥料，提高单位面积产量；二是要发展多种农业经济。

（三）初步萌发了改革、搞活、开放的思想如果说改革开放是我们的强国之路，那么，这方面的思想观点，周恩来在八大前后就已经初步萌发。

第一，在经营方式上主张搞活。为了促进农业经济的全面发展，周恩来在《“二五”计划的建议的报告》中坚决反对公有制上的盲目求大求纯。他强调：“凡是农民有经营习惯而又为社会所需要的各种生产，应该继续经营并且加以发展。凡是社会迫切需要、特别是有重大经济价值的产品，例如亚热带作物和热带作物、出口需要的各种农产品和副产品，除由国家或者地方统一经营以外，还应该鼓励合作社经营，由国家进行技术指导。凡是不必由合作社统一经营的农家副业，应该鼓励社员单独经营。”【注:《周恩来经济文选》，第３０７页。】

从工业方面说，周恩来在《报告》中主张不要过分集中。根据小型工厂具有的特点，他指出：“凡是经营合理并且能够适应社会需要的小型工厂，都应该保存下来，不应该草率地加以合并或者取消。”手工业合作组织一般地“不宜过分集中”，应该“使大社、小社、小组同时存在”，“以便于直接为居民服务，同时便于吸收家庭辅助劳动参加生产”【注:《周恩来经济文选》，第３１２页。】。

从商业方面说，周恩来在《报告》中主张商业机构的分布应该最大限度地便利居民，不应该过分集中。他指出：应该适当分散，并且采用多种多样的经营方式，无论在城市居民区或广大农村中，“都应该保持相当数量的小商小贩，采取合作商店、合作小组、代销、甚至完全自购自销等等方式，更好地为居民服务”【注:《周恩来经济文选》，第３１２～３１３页。】。

很明显，上述观点已经体现了在经营方式上主张“搞活”的意思。而时隔半年，１９５７年４月，周恩来两次在国务院全体会议上讲话，均讲到各行各业“都可以来一点自由，搞一点私营”的构想。他指出：“主流是社会主义，小的给些自由，这样可以帮助社会主义的发展。”“在社会主义建设中，搞一点私营的，活一点有好处”【注:《周恩来经济文选》，第３５０、３５１页。】。

第二，关于“开放”的主张。周恩来在《“二五”计划的建议的报告》第三部分专列一节，阐述扩大国际间经济、技术和文化的合作与交往问题。他指出，为了完成社会主义建设事业，我们除了调动国内一切积极因素以外，还必须团结国际上一切可能团结的力量，运用国际上的一切有利条件。他不但提出要同苏联和各人民民主国家进行全面协作和互相支持，而且要努力发展同那些社会制度不同的国家、特别是同亚非各国的经济合作、贸易往来、文化和技术交流。他特别强调：“我们也愿意根据平等互利的原则，同世界上其他的国家发展经济上、技术上和文化上的联系。我们一直在努力扩大同西方国家的贸易，并且愿意把这些国家的科学技术和管理方法中有用的东西吸收过来，为我们的建设事业服务。”【注:《周恩来经济文选》，第３２８页。】

其实，一直致力于打破帝国主义封锁禁运的周恩来，在１９５４年７月和１９５６年３月就不失时机地提出了“把门开开”这一极富建设性的创议。他明确指出：现在国际国内形势都起了根本性的变化，我们可以“把门开开”了。一方面，“要敢于和人家接触”，包括同还在继续对我国实行禁运政策的美国接触，请他们的人来中国。这样做，对国家有利。另一方面，“我们出国的工作也要展开”，“不但到苏联和人民民主兄弟国家，还要到资本主义国家、亚洲国家”。“中国是一个落后的国家，我们怎样摆脱经济、文化上的落后呢？就是要把人家的长处学来”。因此，扩大对外交往，“我们应从各方面、各个角度都注意起来”【注:《周恩来为基本建设和劳动工资等２１个专业会议代表所作的报告》，１９５６年３月４日。】。

可以认为，周恩来的这些论述是对外开放思想的最早阐释，尽管还没有使用“开放”这个概念。

第三，关于改革的思想。新中国在“一五”时期主要是借鉴苏联经验，比较迅速地建立了一套以生产资料公有制为基础的、行政管理为主的、权力高度集中的经济管理体制。历史地看，这种体制在建国初期对于集中人力、物力、财力，迅速恢复国民经济和开展大规模社会主义建设，都发挥了极为重要的作用，它的历史功绩不可低估。但是，随着社会主义改造的基本完成和社会主义建设的全面开展，这种高度集权体制的弊端逐渐暴露出来，而管得太死的弊端最为突出。

面对这些问题，究竟如何继续促进社会生产力的发展呢？周恩来认为出路和办法在于改进经济管理体制。１９５６年６月，他在国务院会议上曾阐述过这个问题。在《“二五”计划的建议的报告》第三部分，他又用一节的篇幅集中阐述要改进国家行政体制，发挥地方的积极性问题，指出：在“二五”计划期间，国家的许多建设事业将要更多地由地方负责兴办或者依靠地方的努力，配合完成。因此，发挥地方的积极性，是完成社会主义建设事业的重要条件。接着，他指出：“现在，我国的社会主义改造已经取得了决定性的胜利，人民民主专政已经更加巩固，这就使我们有必要也有可能，按照统一领导、分级管理、因地制宜的方针，进一步地划分中央和地方的行政管理职权，改进国家的行政体制，以利于地方积极性的充分发挥。”【注:《周恩来经济文选》，第３１４页。】在这里，周恩来使用的“改进”一词，其含义同后来的“改革”虽有不同，但他关于调整中央与地方关系的思想，已初步包含了改革的意向。

由于分权涉及面广、情况复杂又没有经验，因此，一定要做到全面规划，加强领导。只有这样，才能尽量减少偏差，即使出现偏差也能及时得到纠正。于是，周恩来在《“二五”计划的建议的报告》中又明确而具体地提出了“分权”的７项原则。其中，最主要的是明确规定：各省、市、自治区有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权；凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业由中央管理，其他的企业和事业尽可能地移交地方管理；企业和事业在下放的时候，同他们有关的计划、财务管理和人事管理一般地应随着下放；企业和事业的管理，应该认真地改进和推行以中央为主、地方为辅或者以地方为主、中央为辅的双重领导的管理方法，切实加强对企业和事业的领导。他进一步强调：实行上述原则，“中心问题是在中央的统一领导下，适当地扩大地方的权限。因为地方比中央更加接近企业和事业的基层单位，更加接近群众，也更加容易了解实际情况，适当地扩大地方的权限，就能够更好地把地方的一切力量，一切积极因素，组织到社会主义建设事业中来。”【注:《周恩来经济文选》，第３１５页。】这表明周恩来关于改进体制的思路对、决心大、措施可行。

在报告中，周恩来还就国家行政机构重叠和人浮于事的现象，以及医疗制度不适当等问题提出意见，强调应研究切实可行的办法加以改进。

综上所述不难看出，尽管周恩来在八大前后所萌发的搞活、开放、改革的思想还是初步的，远远不及邓小平后来阐述的充分和深刻，但周恩来和邓小平在这方面的思想主张具有承前启后的衔接关系。就是说，周恩来在八大前后已经喊出了改革开放的先声，为有中国特色的社会主义理论的形成提供了十分重要的历史借鉴；邓小平在新的历史时期通过总结以往的经验教训，肯定八大正确意见，进一步研究新情况和解决新问题，最终创立了有中国特色的社会主义理论。

（本文作者中共中央文献研究室副研究员北京１０００１７陕西师范大学副教授西安７１００６２）

（来源：《中共党史研究》1997年第2期）